국민권익위원회 2019-19888, 2020. 4. 14., 기각

【재결요지】 사 건 명 의사면허 자격정지처분 취소청구 사건번호 2019-19888 재결일자 2020. 4. 14. 재결결과 기각 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2019. 9. 20. 청구인에게 한 1개월 7일간(2020. 3. 30. ~ 2020. 5. 6.)간의 의사면허 자격정지처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 ○○군보건의료원(이하 ‘이 사건 의료원’이라 한다)에서 원장으로 근무한 의사인바, 청구인이 2018. 12. 5.경부터 2018. 12, 9.경까지 여성질염 등을 진료한 사실이 없음에도 진료한 것처럼 직원 4명의 명의로 6회에 걸쳐 처방전을 발급하고 진료기록부를 허위로 작성하였다는 이유로, 피청구인은 2019. 9. 20. 청구인에게 1개월 7일(2020. 3. 30. ~ 2020. 5. 6.)간의 의사면허 자격정지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 의료원의 원장으로 근무하면서 노인요양원의 노인이나 다문화가정의 임산부 등 의료기관 방문이 곤란한 환자를 대상으로 의료봉사활동을 해왔으며, 봉사활동 중 거동이 불가능한 환자 치료를 위하여 환자명의가 아닌 직원명의로 진료기록부를 작성하고 처방전을 발행하여 전문의약품(반드시 처방전을 발행하여 구매)인 질염 치료약을 구매하였다. 이 과정에서 직원들에게 의료봉사활동을 위하여 필요하다는 점을 충분히 설명하여 동의를 받았으며 원장으로서 강요 등의 행위는 일체 없었다. 나. 청구인은 이 건 외에는 「의료법」 등 관련 법령 위반사실이 단 1건도 없었고, 이 사건 처분의 원인이 되는 위반행위는 일시적이고 일회적인 행위였다는 점, 의료원 원장으로 재직하면서 의료봉사활동을 통하여 1,650명의 사회취약계층 여성 환자에게 의료서비스를 제공해 온 점, ○○군 관내에 여자 의사는 본인 1명으로서 청구인이 진료를 중단할 경우 산부인과 진료가 필요한 취약계층 환자가 ●●시까지 가야 하는 점, 지방검찰청에서 청구인에게 혐의없음 처분을 하였는바, 형벌과의 형평성 차원에서 이 사건 처분은 부당한 점, 청구인이 선의로 한 행위였고 앞으로 의료법령을 반드시 준수할 것이며 진지하게 반성하고 있는 점 등을 고려하여 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 주장하고 있는 사정(직원들의 동의, 청구인의 봉사활동 이력, 검찰의 기소유예처분 등)을 감안하여 구 「의료관계 행정처분 규칙」(2019. 8. 30. 보건복지부령 제669호로 개정ㆍ시행되기 전의 것) 등의 처분기준에 따라 감경하여 이 사건 처분을 하였는바, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 위 처분기준에 따른 제재적 처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용하였다고 판단해서는 안 된다. 나. 청구인은 검찰청의 기소유예 처분과의 형평성 차원에서 행정처분을 하는 것은 부당하다는 취지로 주장하나, 형벌과 행정처분은 근거규정 및 목적, 요건, 효과 등을 달리 하는 별개의 것으로 다른 것을 다르게 취급하였기 때문에 형평성의 문제가 발생한다고 볼 수 없다. 다. 청구인은 이 사건 처분으로 관내 진료권 확보에 지장이 생긴다고 주장하나, 청구인이 2019. 10. 15. ○○군으로부터 「지방공무원법」 제48조, 제55조, 제69조 위반혐의로 이미 직위해제 처분을 받았고, 현재 ○○군 관내에는 13개 의원, 6개 치과의원, 13개 한의원이 존재하고 있으며, 20명 이상의 공중보건의가 근무하고 있는바, 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 이 사건 처분이 취소된다면 자칫 다른 의사들에게 목적이 정당하면 법을 위반하여도 괜찮다는 잘못된 교훈을 주게 되어 더 큰 공익의 침해가 예상되며, 청구인이 20명 이사의 공중보건의가 소속되어 있는 이 사건 의료원의 원장의 지위에 있을 때 이 사건 처분의 원인이 되는 행위를 하였는바, 합법적인 다른 방법을 충분히 찾을 수 있었음에도 「의료법」에서 금지하는 위법한 행위를 하였기에 그 위법성이 더 크다고 할 수 있다. 4. 관계법령 구 의료법(2019. 4. 23. 법률 제16375호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제17조, 제22조, 제66조, 제68조 구 의료관계 행정처분 규칙(2019. 8. 30. 보건복지부령 제669호로 개정ㆍ시행되기 전의 것, 이하 같다) 제4조, 별표 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 불기소결정서, 의견제출서, 2018년 국내외 의료봉사 실적보고 현황, 자원봉사활동 확인서, 탄원서, 선처 호소문, 이 사건 처분서 등 각 자료의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 10. 1.부터 이 사건 의료원의 원장으로 재직하였다. 나. ◎◎지방검찰청 ●●지청은 2019. 6. 27. 다음과 같이 청구인에게 불기소결정(2019년 형제****호)을 하였다. - 다 음 - 〇 제목: 불기소결정서 ○ 죄명 - 가. 「의료법」 위반 - 나. 「국민건강보험법」 위반 ○ 주문: 피의자에 대한 기소를 유예한다. ○ 피의사실과 불기소이유 - 피의자(청구인, 이하 같다)는 2018. 10. 1.자부터 ○○군보건의료원 원장으로 재직하고 있는 공무원으로, 2018. 12. 5.경부터 같은 달 19일경까지 사이에 직원 4명의 명의로 6회에 걸쳐 사실은 여성질염 등을 진료한 사실이 없음에도 불구하고 마치 진료를 한 것처럼 진료기록부를 허위로 작성하고 처방전을 발급하고, 이를 근거로 하여 6회에 걸쳐 진료비 4만 5,360원과 처방약 7만 9,680원에 대한 보험급여(공단부담금)을 받아 「의료법」 위반 , 「국민건강보험법」 위반 - 피의사실은 인정된다. - 피의자는 초범이다. - 피의자는 본 건 범행에 대하여 스스로 감사를 청구한 점, 피의자가 직원들에게 처방전 발급의 승낙을 구하는 과정에서 별다른 강압적인 수단을 행사하지는 아니한 점, 피의자는 봉사활동을 위하여 본 건 범행에 나아간 것으로 보이고, 실질적으로 취득한 이익은 없는 것으로 보이는 점, 피의자가 자신의 범행을 진지하게 반성하며 재발 방지를 다짐하고 있는 점 등 참작할 사정이 있다. - 기소를 유예한다. 다. 피청구인은 2019. 8. 20. 청구인에게 이 사건 처분에 대한 사전통지를 하면서 의견을 제출할 것을 안내하였으며, 청구인은 2019. 8. 27. 청구인에게 다음과 같은 취지의 의견을 제출하였다. - 다 음 - 〇 청구인은 2006년도부터 해외의료봉사를 시작하여 현재 재직 중에도 장애인 여성, ○○◇◇원 등에서 노인여성 환자를 진료해 주고 있음. 무료의료 봉사과정에서 여성 질염 치료 약제를 사전에 마련할 수 없어서 일시적으로 「의료법」 위반임을 고려하지 못하고 치료대상 환자의 진료에만 신경 쓴 나머지 우매하게도 해결책으로 직원명의로 처방전을 발행하여 치료약품을 준비해서 무료진료 환자들에게 처치한 잘못은 있지만 영리목적이나 고의적인 위반행위가 아님 ○ 행정목적을 달성하기 위한 행정조치는 필요한 한도이상으로 행하여져선 안 됨에도 「의료법」은 제66조제1항제3호 위반의 경우 그 제재수단으로 면허자격 정지처분만을 규정하면서 일체의 의료업을 금지시키고 예외적인 경우 과징금 부과처분으로 대체할 수 있는 규정을 두고 있지 않은바, 이 사건 처분은 당사자에게 최소한의 침해를 주는 수단을 선택하여야 한다는 원칙에 반함 ○ 순수한 무료 의료봉사를 위한 수단으로 처방전을 발행하고 처방료 7만 1,090원을 청구하였는바, 청구인이 「의료법」 숙지를 하지 못해서 저지른 위법행위에 비하여 이 사건 처분은 지나치게 가혹함 ○ 이미 이 사건 처분의 근거가 되는 「의료법」 제66조제1항제3호 위반 사실이 경미하다고 판단되어 검찰청으로부터 면죄성의 기소유예 결정을 받았음 라. 피청구인은 2019. 9. 20. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - 〇 처분제목: 의사면허 자격정지 처분 〇 처분내용: 자격정지 1개월 7일(2020. 3. 30. ~ 2020. 5. 6.) ○ 처분의 원인이 되는 사실 - 「의료법」 제17조제1항을 위반하여 처방전을 발급한 경우 및 제22조를 위반하여 진료기록부 등을 거짓으로 작성한 경우 - 청구인은 2018. 12. 5.경부터 2018. 12. 19.경까지 ○○군보건의료원에서 여성질염 등을 진료한 사실이 없음에도 진료한 것처럼 직원 4명의 명의로 6회에 걸쳐 직접 진찰하지 아니하고 처방전을 발급하며 진료기록부를 허위로 작성하였음 ○ 검찰처분결과: 기소유예(◎◎지방검찰청●●지청 2019. 6. 27., 2019형제****) ○ 처분관련 법적근거 - 구 「의료법」 제66조제1항제3호#콤마# 제10호 및 같은 법 제17조제1항, 제22조 - 구 「의료관계 행정처분 규칙」 제4조 관련 [별표] 행정처분기준(보건복지부령 제587호, 2018. 8. 17.) 1. 공통기준 가, 2), 라, 1) 및 개별기준 4), 15) ○ 주의사항 - 자격정지 기간 중에는 일체의 의료행위(국내ㆍ외 의료봉사 포함) 수행 불가 - 대진의 최대 6개월간 사용 가능 마. 청구인이 우리 위원회에 제출한 표창장 등에 따르면, 청구인이 다음과 같이 표창장 등을 받은 것으로 되어 있다. 다 음 - 〇 ◎◎지방검찰청 ●●지청장이 2006. 2. 7. 감사패 수여(지역민의 건강증진에 힘써오고 ●●지역 범죄피해자지원센터 상담위원으로 헌신 노력) 〇 A도의사회 회장이 2010. 11. 13. 청구인에게 A의사 봉사대상 수여 〇 ●●시장이 2011. 10. 10. 시민상 수여(고장의 명예를 빛나게 함) 〇 △△제약주식회사 회장이 2013. 3. 21. 청구인에게 상금 3,000만원 수여(△△의료봉사상 대상 수상) 〇 A도지사가 2016. 7. 4. 청구인에게 표창패 수여(양성평등사회 실현과 지역사회 발전에 기여) 〇 대한적십자사 총재가 2016. 10. 27. 청구인에게 포장증 수여(숭고한 사랑과 봉사의 정신을 발휘하여 인류의 복지증진에 기여) 〇 ◆◆연꽃의 집 원장이 2019. 1. 30. 표창장 수여(매월 2회 이상의 진료봉사와 누적금액 1억원 이상의 후원활동을 지속) 〇 피청구인이 2019. 10. 10. 표창장 수여(출산친화정책을 확산하고 임산부 건강 증진에 기여) 바. 청구인이 우리 위원회에 제출한 2018년 국내외 의료봉사 실적보고 현황 등에 따르면, 청구인이 2018년 한 해 동안 해외 5개국에서 8회, 국내 복지시설 등 10여 곳을 대상으로 100회 정도의 봉사활동을 한 것으로 되어 있고, ▲▲의집 등 복지시설에서 작성한 자원봉사활동 확인서 등에는 ‘청구인이 시설을 방문하여 부인과 질환 치료, 변비관리 등 건강관리를 해 주고 방문시마다 간식, 의료용품, 건강식품 등을 자비로 구입하여 후원해 주고 있다’는 취지의 내용이 포함되어 있다. 사. 청구인은 우리 위원회에 복지시설 종사자, 입소자, 장애인의 가족 등이 청구인에 대한 선처를 요구하는 탄원서를 다수 제출하였다. 아. ○○보건의료원 직원 3명이 2019년 6월경 작성한 청구인에 대한 선처 호소문의 내용 중 ○○군의 의료기관 현황 등은 다음과 같다. 다 음 - 〇 ○○군은 총 면적 794.62㎢에 인구 3만 6,000명의 농촌지역으로 그 중 65세 이상 노약자가 30%를 차지함 〇 지역내 공공보건의료기관 25개소(보건의료원 1, 보건지소 9, 보건진료소 15), 민간의료기관 29개소(의원 13, 치과 5, 한의원 11)가 있으며, 병원이 전무한 의료취약지역으로 보건소 업무와 환자진료를 할 수 있는 A의 유일한 보건의료원임 〇 청구인은 2018. 10. 1.자로 부임하여 보건의료원 직원 150여명, 공중보건의사 26명으로 내원환자 일일 250명 정도 진료를 하고 있으며, 입원실과 응급실을 운영하고 있음 〇 또한 가정형편이 어려워 진료를 받지 못하는 만성질환자 방문진료 및 장애여성에 대한 자궁경부암 검사 등의 재능기부를 상시 실시하고 있으며, 부모님 고향인 우리 군 지역 주민에게 인술과 실력을 두루 갖춘 의사로서 질 높은 의료서비스를 제공하고 있음 〇 의료취약지역인 우리 군에 응급환자가 발생하면 인근 40분 거리인 ●●소재 병원으로 전원하고 있으며, 2011. 11. 28.자로 피청구인으로부터 취약지역 응급의료기관으로 지정받아 국비지원금으로 24시간 응급실과 입원실을 운영하고 있음 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 구 「의료법」제17제1항에 따르면, 의료업에 종사하고 직접 진찰하거나 검안(檢案)한 의사 등이 아니면 진단서ㆍ검안서ㆍ증명서 또는 처방전[의사나 치과의사가 「전자서명법」에 따른 전자서명이 기재된 전자문서 형태로 작성한 처방전(이하 "전자처방전"이라 한다)을 포함한다. 이하 같다]을 작성하여 환자(환자가 사망하거나 의식이 없는 경우에는 직계존속ㆍ비속, 배우자 또는 배우자의 직계존속을 말하며, 환자가 사망하거나 의식이 없는 경우로서 환자의 직계존속ㆍ비속, 배우자 및 배우자의 직계존속이 모두 없는 경우에는 형제자매를 말한다) 또는 「형사소송법」 제222조제1항에 따라 검시(檢屍)를 하는 지방검찰청검사(검안서에 한한다)에게 교부하거나 발송(전자처방전에 한한다)하지 못한다고 되어 있고, 같은 법 제22조에 따르면, 의료인은 각각 진료기록부, 조산기록부, 간호기록부, 그 밖의 진료에 관한 기록(이하 "진료기록부등"이라 한다)을 갖추어 두고 환자의 주된 증상, 진단 및 치료 내용 등 보건복지부령으로 정하는 의료행위에 관한 사항과 의견을 상세히 기록하고 서명하여야 하며, 진료기록부등을 거짓으로 작성하거나 고의로 사실과 다르게 추가기재ㆍ수정하여서는 아니 된다고 되어 있다. 그리고 같은 법 제66조제1항제3호 및 제10호, 구 「의료관계 행정처분 규칙」제4조 및 별표에 따르면, 보건복지부장관은 의료인이 법 제17조제1항 또는 제2항을 위반하여 진단서ㆍ검안서ㆍ증명서 또는 처방전을 발급한 경우 2개월간 면허자격을 정지시킬 수 있고, 법 제22조를 위반하여 진료기록부등을 거짓으로 작성하거나 고의로 사실과 다르게 추가기재ㆍ수정한 경우 등에는 1개월간 면허자격을 정지시킬 수 있는데. 각 위반행위에 대한 처분의 기준이 면허자격정지와 면허자격정지, 업무정지와 업무정지, 영업정지와 영업정지인 경우에는 그 중 더 중한 처분기준에 나머지 처분기준의 2분의 1을 각각 더하여 처분하며, 행정처분기준에도 불구하고 그 처분이 자격정지ㆍ업무정지 또는 영업정지로서 해당 사건에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받은 경우에는 해당 처분기준의 2분의 1의 범위에서 감경하되, 최대 3개월까지만 감경하여 처분할 수 있고, 보건복지부장관 표창을 받은 경우에는 1차 위반이면 해당 처분기준의 3분의 1 범위에서 감경하여 처분할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 처방전과 진료기록부를 사실과 다르게 작성한 사실은 있으나 이는 의료봉사활동을 위해 한 것으로 일시적, 일회적이었고, 검찰청에서도 이를 인정하여 기소유예처분을 하였으며, 이 사건 처분으로 ○○군 관내 취약계층 환자의 진료권이 침해받는다며 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 구 「의료법」 제17조 및 제22조 등에서 의료인이 처방전 등을 거짓으로 작성하여 내주거나 진료기록부등을 거짓으로 작성하는 행위를 금지하고 있는 점, 청구인이 비록 의료봉사활동을 목적으로 한 것이고 그 위반행위가 6회에 불과하다고는 하나, 진료기록부 등의 허위 작성 행위는 진료기록부 등의 진실성을 확보하여 국민건강을 보호ㆍ증진하려는 ｢의료법｣의 입법취지를 훼손하고 의료행위의 적법성과 적절성에 대한 일반의 신뢰를 저해하는 것으로서 엄격히 제재하여야 할 필요성이 있는 점, ◎◎지방검찰청 ●●지청에서 청구인의 구 「의료법」위반 등에 대하여 유죄로 인정하여 기소유예처분을 하였고, 피청구인이 위 기소유예처분이 있었음을 감안하여 구 「의료관계 행정처분 규칙」에 따라 의사면허 자격정지의 기간을 2개월 15일에서 1개월 7일로 감경한 것으로 보이는 점, 구「의료관계 행정처분 규칙」에서 정한 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치하지 않거나 이를 적용한 결과가 위반행위의 내용, 관련 법령의 취지 등에 비추어 현저하게 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 위 기준에 따라 이루어진 처분이 재량권을 일탈한 하자 또는 남용한 하자가 있다고 보기 어려운 점(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조), ○○군의 의료기관 현황 및 공중보건의사의 수 등을 감안할 때, 이 사건 처분으로 ○○군 관내에 진료 공백이 초래된다고 보기는 어려운 점 등을 종합하면, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2019-19888

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[ 참조조문 ]

의료관계행정처분규칙 제4조

의료법 제17조 제66조

전자서명법

형사소송법 제22조 제66조 제222조

대한민국헌법

국민건강보험법

지방공무원법 제48조