지정재판부 2019헌마1299, 2019. 12. 31., 각하

【전문】 사 건 2019헌마1299 정치자금법 제28조 위헌확인 청 구 인 문○○(변호사) 주 문 이 사건 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건개요 가. 청구인은 제17대(2004. 5. 30 ~ 2008. 5. 29.), 제19대(2012. 5. 30. ~ 2016. 5. 29.) 국회의원을 역임하였고, 2016. 2. 2.부터는 ○○당의 당원이었으며 이후 2019. 10. 20.까지 □□당의 당원으로 활동하던 사람으로서, ○○변호사회에 소속된 변호사이다. 나. 청구인은, 정치자금법이 정당에 대하여 국고보조금으로 충당할 수 있는 비용항목 및 그 충당의 정도에 대하여 적절한 한계를 설정하지 아니한 채 포괄적이고 광범위하며 무분별한 국고보조금을 지급하도록 규정하고 있어, 정당과 정치인들이 국고보조에 의지할 뿐, 스스로 당원을 모집하고 당비를 걷어 비용을 충당하고 정당을 유지ㆍ운영하지 아니하고, 국민의 의사를 충실히 반영하는 본래의 기능을 다하지 못하고 있으므로 보조금에 관하여 규정한 정치자금법 제28조는 청구인의 결사의 자유, 참정권, 정당의 자유를 침해하고 국민주권의 원리에 반한다고 주장하면서 2019. 11. 18. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 정치자금법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제28조(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 청구인의 기본권을 침해하는지 여부인바, 심판대상조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 정치자금법 (2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제28조(보조금의 용도제한 등) ① 보조금은 정당의 운영에 소요되는 경비로서 다음 각 호에 해당하는 경비 외에는 사용할 수 없다. 1. 인건비 2. 사무용 비품 및 소모품비 3. 사무소 설치ㆍ운영비 4. 공공요금 5. 정책개발비 6. 당원 교육훈련비 7. 조직활동비 8. 선전비 9. 선거관계비용 ② 경상보조금을 지급받은 정당은 그 경상보조금 총액의 100분의 30 이상은 정책연구소[「정당법」제38조(정책연구소의 설치ㆍ운영)에 의한 정책연구소를 말한다. 이하 같다]에, 100분의 10 이상은 시ㆍ도당에 배분ㆍ지급하여야 하며, 100분의 10 이상은 여성정치발전을 위하여 사용하여야 한다. ③ 정당은 소속 당원인 공직선거의 후보자ㆍ예비후보자에게 보조금을 지원할 수 있으며, 제1항에도 불구하고 여성추천보조금은 여성후보자의, 장애인추천보조금은 장애인후보자의 선거경비로 사용하여야 한다. ④ 각급 선거관리위원회(읍ㆍ면ㆍ동선거관리위원회를 제외한다) 위원ㆍ직원은 보조금을 지급받은 정당 및 이의 지출을 받은 자 그 밖에 관계인에 대하여 감독상 또는 이 법의 위반 여부를 확인하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 보조금 지출에 관하여 조사할 수 있다. 3. 적법요건에 대한 판단 가. 헌법재판소법 제68조 제1항은 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자가 청구하여야 한다고 규정하고 있는바, 여기에서 ‘기본권을 침해받은 자’라 함은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 자기의 기본권이 현재 그리고 직접적으로 침해받은 자를 의미한다(헌재 1992. 9. 4. 92헌마175; 헌재 2006. 12. 28. 2006헌마312 참조). 청구인은 심판대상조항이 청구인의 자유, 참정권, 정당활동의 자유를 침해하고, 국민주권의 원리에 위배된다고 주장하므로, 기본권 침해의 자기관련성이 인정되는지에 관하여 본다. 나. 먼저 결사의 자유에 관하여 본다. 헌법 제21조가 규정하는 결사의 자유라 함은 다수의 자연인 또는 법인이 공동의 목적을 위하여 단체를 결성할 수 있는 자유를 말하는 것으로 적극적으로는 단체결성의 자유, 단체존속의 자유, 단체활동의 자유, 결사에의 가입, 잔류의 자유를, 소극적으로는 기존의 단체로부터 탈퇴할 자유와 결사에 가입하지 아니할 자유를 내용으로 하는바, 위에서 말하는 결사란 자연인 또는 법인의 다수가 상당한 기간 동안 공동목적을 위하여 자유의사에 기하여 결합하고 조직화된 의사형성이 가능한 단체를 말하는 것으로, 공법상의 결사나 법이 특별한 공공목적에 의하여 구성원의 자격을 정하고 있는 특수단체의 조직 활동은 이에 포함되지 아니한다(헌재 1994. 2. 24. 92헌바43; 헌재 1996. 4. 25. 92헌바47; 헌재 2006. 5. 25. 2004헌가1). 그런데 심판대상조항은 정당에 지급되는 보조금의 용도제한 등에 관한 규정으로서, 청구인이 단체를 결성하거나 결사에 가입하여 활동할 자유 또는 단체에서 탈퇴하거나 결사에 가입하지 아니할 자유를 제한하는 규정이 아니다. 따라서 청구인의 헌법상 보장된 결사의 자유를 침해할 가능성을 인정할 수 없다. 다. 다음으로 참정권에 관하여 본다. 참정권이란 국민이 국가의사형성에 참여하는 권리로서, 일반적으로 국민이 국가의 의사형성에 직접 참여하는 직접적인 참여권과 국민이 국가기관의 형성에 간접적으로 참여하거나 국가기관의 구성원으로 선임될 수 있는 권리인 간접적인 참정권으로 나눌 수 있다. 우리 헌법은 직접적인 참정권으로 국민투표권(제72조, 제130조)을, 간접적인 참정권으로 선거권(제24조), 공무담임권(제25조)을 규정함으로써 법률이 정하는 바에 따른 ‘선거권’과 ‘공무담임권’ 및 국가안위에 관한 중요정책과 헌법 개정에 대한 ‘국민투표권’만을 헌법상의 참정권으로 보장하고 있다(헌재 2001. 6. 28. 2000헌마735). 그러나 심판대상조항은 정당에 지급되는 보조금의 용도제한 등에 관한 규정으로서, 청구인의 국민투표권, 선거권, 공무담 임권을 제한하는 규정이 아니다. 따라서 청구인의 헌법상 보장된 참정권을 침해할 가능성을 인정하기 어렵다. 라. 또한 정당의 자유에 관하여 본다. 심판대상조항은 보조금의 사용용도를 제한하는 규정으로서, 정당설립과 정당활동의 자유를 포함한 청구인의 정당의 자유를 직접 침해하였다고 보기는 어렵다. 청구인으로서는 심판대상조항이 국고보조금의 사용용도를 보다 엄격하게 규제하지 아니하여 발생할 가능성이 있는 정당기능의 약화와 관련하여 사실상의 간접적인 이해관계를 가질 수는 있으나, 나아가 정당활동의 자유라는 청구인의 기본권이 직접 침해된다고 볼 수 없다. 특히 청구인이 문제 삼고 있는 국가보조금의 문제점은 보조금의 사용과 관련한 정당내부의 의사형성구조의 비민주화에 대한 문제제기로서 심판대상조항에 대한 헌법소원으로서 다툴 것이 아니다. 마. 나아가 국민주권의 원리에 관하여 본다. 국민주권의 원리는 우리나라 헌법의 연혁적ㆍ이념적 기초로서 헌법이나 법률해석에서의 해석기준으로 작용할 뿐, 그에 기하여 곧바로 국민의 개별적 기본권성을 도출해 내기는 어렵다. 그런데 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판은 국민의 기본권이 침해당한 경우에만 청구할 수 있으므로 헌법의 기본원리인 국민주권의 원리의 침해만을 주장하는 것은 적법한 청구라고 볼 수 없다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로, 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2019헌마1299

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