+ - 북마크 저장 [행정] 항소사건

서울고등법원 2020.09.25 선고 2019누62613 판결

사업용 토지로 볼 수 있는 부득이한 사유 해당 여부[국승] 【사 건】 2019누62613 양도소득세부과처분취소 【원고, 항소인】 김AA 외1 【피고, 피항소인】 북인천세무서장 외1 【제1심 판 결】 인천지방법원 2019.10.15 선고 2018구단1142 판결 【변 론 종 결】 2020. 8. 21. 【판 결 선 고】 2020. 9. 25. 【주 문】 1. 원고들의 항소를 모두 기각한다. 2. 항소비용은 참가로 인한 부분을 포함하여 원고들이 부담한다. 청구취지 및 항소취지 제1심판결을 취소한다. 피고 북인천세무서장이 2017. 11. 1. 원고 김AA에 대하여 한 2016년 귀속 양도소득세 75,792,450원의 부과처분, 피고 서인천세무서장이 2017. 11.1. 원고 지BB에 대하여 한 2016년 귀속 양도소득세 75,792,450원의 부과처분을 각 취소한다. 【이 유】 1. 기초사실 가. 처분의 경위 (1) 원고들은 2011. 6. 29. 임의경매절차에서 인천 서구 백석동 소재 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)의 각 1/2지분을 취득하였고, 2016. 10. 20. 위 토지를 서울특별시 중구청장에게 양도하였다. (2) 원고 김AA은 피고 북인천세무서장에게, 원고 지BB는 피고 서인천세무서장에게 각 양도소득세 신고․납부를 하면서, 이 사건 토지를 사업용 토지로 보아 장기보유특별공제를 적용하였다. (3) 피고들은 양도소득세 실지조사(2017. 7. 17.∼2017. 8. 5.)를 한 다음, 이 사건 토지가 비사업용 토지에 해당하는 것으로 보아 장기보유특별공제를 배제하여 2017. 11.1. 원고들에게 이 사건 토지의 양도에 대하여 각 2016년 귀속 양도소득세 75,792,450원(가산세 포함)을 경정․고지하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다). (4) 원고들은 이 사건 각 처분에 불복하여 2018. 2. 6. 조세심판원에 심판청구를 하였으나 2018. 6. 26. 기각되었다. 나. 이 사건 토지가 포함된 백석동 일대 토지의 변천 과정 (1) 백석동 일대 매립지 416,379㎡(이하 ‘이 사건 매립지’라 한다)는 1962. 12. 29. 경 AA토건 주식회사(이하 ‘AA토건’이라 한다)에 의해 염전과 제방으로 조성되었는데, 이 사건 매립지는 그 후 이 사건 토지를 비롯하여 100여 필지로 분할되었다. (2) 한편 AA토건은 이 사건 매립지 조성 당시 매립지의 일부인 토지와 대한민국 소유인 토지를 이 사건 매립지의 통행로이자 일반도로로의 진입로로 이용되는 제방도로로 조성하였다. 이 사건 토지는 위 제방도로를 통과하여 백석동 토지로 연결되었다. (3) 인천광역시 종합건설본부는 백석동 토지에 접하여 6차선의 검단우회도로(봉수대로)를 개설하는 사업(2000. 3. 31. 완공, 이하 ‘이 사건 도로사업’이라 한다)을 시행하였는데, 위 도로 개설 공사 도중 위와 같이 이 사건 매립지에 이르는 진입로로 이용되던 백석동 토지의 일부가 우천으로 자연붕괴 되었고, 백석동 토지 중간에 호안블록이 시공됨에 따라 백석동 토지에 있던 제방도로를 이 사건 매립지에 이르는 진입로로 사용하는 것이 불가능하게 되었다. 이로 인하여 그 무렵 백석동 토지에 연접한 인천광역시 소유의 백석동 토지 중 일부가 기존에 있던 제방도로와 연결되어 이 사건 매립지의 진입로로 이용되어 왔다. (4) 인천광역시 서구청장(이하 ‘서구청장’이라 한다)은 백석동 토지 중 진입로에 해당하는 부분에 이 사건 매립지의 일부 임차인이 통행을 위하여 콘크리트 타설을 하자 공유지에 대한 불법형질변경에 해당한다는 이유로 2003. 3. 13.경 타설된 콘크리트를 철거하는 행정대집행을 실시하였고, 나아가 2007. 3. 22.경 철근골재 제작업자들이 이 사건 매립지 지상에 불법 적치한 철근골재 등을 처리하지 않는 등으로 불법형질변경을 한다는 이유로 백석동 토지 중 위와 같이 진입로로 사용되고 있던 부분에 경계석 및 보도블록을 설치하고 양쪽으로 말뚝을 박는 방법으로 행정대집행을 실시하여 차량의 진입을 불가능하게 하였으며, 이후 펜스까지 설치하는 등으로 진입로를 완전히 폐쇄하였다. (5) 한편 서구청장의 행정대집행으로 폐쇄되었던 위 진입로는 백석동 토지의 지적분할과 용도변경을 거쳐 2012. 2.경 차량과 보행자의 통행이 가능하도록 개방되었는데, 그 과정에서 토지가 분할되었고 분할된 토지의 지목이 ‘도로’로 변경되었다. (6) 서구청장은 백석동 소재 토지 일부 이 사건 매립지와 검단우회도로 연결 지점에 대한 건축법상 도로지정․공고를 하여 일부 토지가 분할되었고 분할된 토지의 지목이 ‘도로’로 변경되었다. 2. 원고들의 주장 요지 원래 이 사건 토지에 이르는 진입로로는 1962년경 국유지인 토지에 설치된 제방도로가 이용되었는데, 인천광역시 종합건설본부가 이 사건 도로사업 시행 당시 백석동 소재 토지 중간에 호안블록을 쌓음에 따라 위 제방도로를 이 사건 토지에 이르는 진입로로 사용하지 못하는 상황이 발생하였다. 이에 인천광역시 종합건설본부는 공유지인 백석동 토지에 위 제방도로의 대체도로(폭 4m의 아스팔트 도로)를 개설하여 통행에 제공하였는바, 위 대체도로는 ‘도시계획시설인 도로’(또는 기반시설이나 공공시설)에 해당한다. 그럼에도 불구하고 참가행정청이 착오로 위 대체도로 부분을 용지조서에 누락하는 바람에 그 부분이 이 사건 도로사업 면적에 편입되지 못하였고, 위 대체도로 부분에 대한 지적분할, 지목변경, 용도변경(일반재산인 ‘제방’, ‘답’에서 행정재산인 ‘도로’로 변경) 등 후속 행정조치가 이루어지지 아니하였다. 인천광역시는 원고들이 이 사건 토지를 취득하기 이전인 2011. 4. 7. ‘대체도로 관련 행정행위 및 처분이 위법하다는 점을 인정하며 이에 대한 시정을 하겠다’는 취지의 “민원조사결과 안내”를 하였으므로, 원고들은 위 안내 이후에 위 대체도로 부분에 대한 지목변경, 용도변경 등 시정조치가 이루어질 것이고 이 사건 토지에 접한 제방도로와 검단우회도로를 연결하여 주는 위 대체도로를 이용할 수 있게 되어 이 사건 토지에서 건축허가를 받을 수 있다고 신뢰하고 공장을 지어 사업을 할 목적으로 이 사건 토지를 취득한 것이다. 참가행정청 등 관계 행정청이 백석동 토지를 용지에 누락한 위법한 행정행위를 시정하고 지목변경, 용도변경 등의 행정행위를 하였다면 기존의 도시계획시설인 도로를 이용하여 건축행위를 하는 것이 얼마든지 가능했으므로, 원고들이 이 사건 토지를 취득할 당시에는 이 사건 토지의 사용이 법적으로 금지․제한된 상태에 있지 않았다. 그런데 시정조치의 일환으로 이루어진 인천광역시 종합건설본부의 지목변경 요청에 대하여 서구청장은 2012. 3. 16. 백석동 일부 토지에서 분할된 백석동 소재 토지의 지목변경이 불가하다는 새로운 결정을 하였으므로, 행정청의 위와 같은 부작위 내지는 서구청장의 위 결정으로 인하여 이 사건 토지의 사용이 현실적으로 사용이 금지․제한되기에 이른 것이다. 따라서 이 사건 토지는 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호의 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’ 또는 같은 법 시행규칙 제83조의5 제1항 제12호의 ‘도 시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지’에 해당하여 비사업용 토지로 볼 수 없다. 그럼에도 피고들은 이 사건 토지를 비사업용 토지로 보아 장기보유특별공제를 배제하는 이 사건 각 처분을 하였으므로, 이 사건 각 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 3. 관계 법령 이 법원이 이 부분에 적을 이유는 제1심판결문 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 제2항에 의하여 이를 인용한다 4. 이 사건 처분의 적법 여부 가. 관련 법리 구 소득세법(2016. 12. 20. 법률 제14389호로 개정되기 전의 것) 제104조의3 제2항, 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호에 의하면, 토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한되는 부득이한 사유가 있어 당해 토지가 비사업용 토지에 해당하게 되는 경우에는 비사업용 토지로 보지 않을 수 있다. 여기서 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’란 토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 토지를 의미하고, 여기에는 법령의 규정 그 자체에 의하여 직접사용이 금지 또는 제한되는 토지뿐만 아니라 행정청이 행정작용의 일환으로 건축허가 등 을 일률적으로 통제함에 따라 현실적으로 사용이 금지 또는 제한되는 토지도 포함된다. 그리고 이 때 ‘토지의 용도에 따른 통상적인 제한의 범위를 넘어 특별히 사용이 제한된 경우’에 해당하는지는 토지의 본래 용도에 따른 사용의 제한 여부를 원칙적인 기준으로 하여, 토지의 취득 목적과 실제 이용현황 및 본래 용도의 변경가능성 등도 아울러 고려하여 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 2013. 10. 31.선고 2011두14425판결, 대법원 2016. 7. 14. 선고 2014두7886 판결 등 참조). 한편 ‘토지를 취득한 후 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 대하여서만일정한 기간 유휴 토지 등으로 보지 아니하는 것임이 소득세법 시행령 제168조의14 제1항 제1호의 법문 상 명백하고, 이미 법령상 사용이 금지․제한된 토지를 취득하는 것은 사용의 금지․제한으로 인하여 저가일 수밖에 없는 토지의 지가가 장차 제한이 해제되면 상승하게 될 것 등을 예상하여 그와 같은 사용의 금지․제한을 용인하고서 취득하는 것이므로, 토지의 취득 전에 이미 법령의 규정으로 사용이 금지․제한된 토지는 비사업용 토지에서 제외되지 않는 것이다(대법원 1999. 4. 23. 선고 97누11423 판결 등 참조). 나. 인정사실 (1) 참가행정청은 1996. 7. 2. ‘검단우회도로 개설공사’라는 명칭의 인천 도시계획시설(도로: 대2-59호)의 실시계획인가 고시(인천광역시 고시 제1996-107호)를, 1998.4. 24. 및 2001. 4. 20. 실시계획변경인가 고시(인천광역시 고시 제1998-92호, 제2001-60호)를, 위 2001. 4. 20.자 실시계획변경인가 고시에 첨부된 용지조서를 제출하였다. (2) 이 사건 도로사업을 시행할 당시 인천광역시 종합건설본부장은 이 사건 매립지 일대 토지소유자들 중 1인이 제기한 민원에 대하여 2008. 3. 5. ‘검단우회도로 개설 시 백석동에 진입로를 설치한 경위는 기존 제방도로의 연결을 위한 것으로 그 진입로의 폭 및 구조는 약 4m의 아스팔트 포장으로 확인된다.’는 취지의 질의회신을 하였다. (3) 이 사건 매립지 중 백석동 토지에 연접한 백석동 토지를 소유하고 있던 경CC은 2008. 1. 30. 서구청장에게 위 토지의 지상에 근린생활시설을 신축 하기 위한 건축허가 신청을 하였으나, 서구청장은 2008. 2. 18. 위 토지가 2m 이상 도로에 접하여야 한다는 요건을 충족하지 못했다는 이유로 위 건축허가신청을 반려하였다. 이에 경CC은 위 반려처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나, 2009. 7. 23. 그 청구를 기각하는 판결을 선고받았고(인천지방법원 2008구합0000), 위 판결에 대한 항 소(서울고등법원 2009누00000) 및 상고(대법원 2010두00000)가 모두 기각되어 2010.2. 9. 그 판결이 확정되었다(이하 ‘관련 사건’이라 한다). 관련 사건의 제1심 및 항소심법원은 “① 백석동 소재 토지에 연접한 백석동 토지에 개설된 대체 진입로(이하 ‘이 사건 대체 진입로’라 한다)가 사실상 도로로 이용되던 ‘이 사건 매립지의 진입로를 대체하는 도로’라 하더라도 이 사건 대체 진입로를 건축법상 도로에 해당한다고 볼 수 없다. ② 이 사건 대체 진입로가 이 사건 매립지에 이르는 통행로로 사용된 적이 있다는 사정만으로는 건축허가신청 반려처분 당시 백석동 토지가 구 건축법 제33조 제1항 제1호)의 ‘건축물의 출입에 지장이 없다고 인정되는 경우’에 해당한다고 보기도 어렵다. ③ 인천광역시 종합건설본부가 이 사건 도로사업 시행 당시 이 사건 대체 진입로를 조성하였다고 하더라도, 그러한 사정만으로 인천광역시나 서구청장이 경CC 등이 이 사건 대체 진입로를 통행하는 것을 수인할 의무가 있다고 보기 어려우므로, 서구청장이 이 사건 대체 진입로에 인도를 설치하고 통행을 금지하기 위하여 펜스를 설치한 것이 신의칙 내지 금반언의 원칙에 반한다고 볼 수도 없다.”고 판단하였다. (4) 전DD 외 54인은 2011. 3. 10. 인천광역시에 “잘못 폐쇄된 기존도로의 재개설 요청”이라는 민원을 제출하였는데, 인천광역시는 2011. 4. 7. ‘이 사건 매립지는 백석동 토지와 백석동 토지의 제방도로와 연결되고, 인천광역시 종합건설본부에서 (백석동 토지 중간에) 호안블록을 설치함에 따라 백석동 토지와 백석동 토지 위에 대체도로를 개설하였다. 그러나 위 대체도로에 대하여 도로지정고시, 도로지정공고 또는 도로사용허가가 이루어진 바 없고, 참가행정청으로부터 토지의 관리를 위임받은 서구청장은 (위 대체도로가 있는) 백석동 토지를 사용하지 못하게 하여 관련 사건에서도 건축허가신청을 한 토지가 맹지라는 이유로 그 토지의 소유자가 패소하였는바, 인천광역시 종합건설본부에서 검단우회도로와 제방도로를 연결하는 대체도로를 개설하거나 보상절차를 이행하여야 할 것으로 조사되었다’는 취지의 “민원조사결과 안내”(갑 제34호증, 이하 “민원조사결과 안내”라 한다)를 하였다. (5) 이에 전DD 외 54인은 2011. 7. 25. 대체도로의 정상개통을 촉구하는 민원을 재차 제기하였고, 인천광역시 민원조사팀은 2011. 8.경 ‘인천광역시 종합건설본부에서 이 사건 매립지에 연접한 제방도로를 검단우회도로에 연결하기 위해 백석동 토지 위에 대체도로를 개설하였으므로, 백석동 토지 일부는 이 사건 도로사업에 편입된 용지로 용지조서를 변경하여야 하나 이를 누락하고 준공처리 하여 서구청장이 백석동 토지를 관리하기 위하여 위 대체도로를 폐쇄하였는바, 위 대체도로 부분이 이 사건 도로사업 면적에 편입된 용지조서를 작성하여 이를 토대로 일반재산으로 관리되고 있는 백석동 토지 일부를 행정재산으로 용도를 변경할 필요가 있다’는 취지의 “민원조사결과 보고”(이하 “민원조사결과 보고”라 한다)를 하였는데, 위 결과보고에서는 민원인에게 회신할 내용으로 ‘구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법(폐지 2002. 2. 4. 법률 제6656호) 시행규칙 제23조의2(농경지등에 관한 간접보상) 및 민법 제219조(주위토지통행권) 제1항 규정에 의거 인천광역시 종합건설본부에서 검단우회도로와 제방도로를 연결하는 대체도로를 개설하거나 보상절차를 이행하여야 할 것으로 조사되어 이를 통보(독촉)하였다’고 기재되어 있다. (6) 참가행정청은 2011. 9. 22. 및 2012. 12. 29. 백석동 토지 중 이 사건 매립지의 진입로 부분 면적에 대하여 일반재산에서 행정재산으로 용도를 변경하였고, 위와 같이 변경된 부분은 각각 2011. 11. 7., 2012. 1. 18.에 분할되었다. (7) 위와 같은 지적분할, 용도변경을 거친 후 인천광역시 종합건설본부장은 2012.3. 9. 인천광역시를 대위하여 서구청장에게 백석동 토지의 지목을 도로로 변경하는 내용의 지목변경신청을 하였는데, 인천광역시 서구청장은 2012. 3. 16.‘백석동 토지가 2001. 3. 23. 및 2003. 7. 12. 실시계획변경인가 시 전면적이 도로편입면적에서 제외되었고, 위 토지에서 분할된 백석동 토지의 용도가 행정재산으로 변경되었다고 하여 실시계획변경인가(준공)가 있었다고 볼 수도 없으므로, 위 각 토지의 지목변경이 불가하다’는 취지의 회신을 하였다. (8) 이에 민원제기 대표자 전DD는 2012. 6. 8. 인천광역시 종합건설본부에 “서구 백석동 일원 대체도로 재개설”이라는 민원을 제출하였는데, 인천광역시 종합건설본부장은 2012. 6. 26. 전DD에게 ‘서구청장에게 백석동 토지의 지목변경을 요청하였으나 처리되지 않았으며, 현재 위 지역은 이 사건 도로사업 시행 이전과 같이 관습상 도로의 기능을 유지하고 있음을 알린다’고 통보하였다. 다. 구체적 판단 1) 법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지에 해당하는지 가) 원고들은 백석동 토지 위에 ‘도시계획시설인 도로’가 있었음에도 참가행정청이 착오로 이를 용지조서에 누락하여 위 도로 부분에 대한 지적분할, 지목변경, 용도변경 등 후속 행정조치가 이루어지지 않았고 그와 같은 부작위가 위법하므로, 원고들이 이 사건 토지를 취득할 당시 위 토지에 대한 사용이 법령상 금지․제한된 상태가 아니었다는 취지로 주장한다 나) 그러나 앞서 든 증거들과 이 법원의 참가행정청, 서구청장에 대한 각 사실조회회신 결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 아래와 같은 여러 사정에 비추어 보면, 당초의 제방도로는 AA토건이 이 사건 매립지의 통행로로 사용하기 위하여 임의로 개설하여 사용한 것에 불과하므로 그 제방도로와 일반도로가 만나는 부분의 진입로 부지에 이 사건 토지로 진출입하기 위한 도시계획시설(또는 기반시설, 공공시설)인 도로가 개설되어 있었다고 볼 수 없고, 백석동 토지가 이 사건 도로사업 면적에서 제외된 것이 행정청의 착오에 의한 누락이라고 볼 수도 없다. 결국 이 사건 토지는 원고들의 취득 이전에 이미 건축법상 도로 요건을 갖추지 못하여 사용이 금지․제한된 것에 불과할 뿐이어서 소득세법 시행령 제168조의14제1항 제1호의 ‘법령에 따라 사용이 금지 또는 제한된 토지’에 해당하지 아니한다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 받아들일 수 없다. ① 인천광역시 종합건설본부가 이 사건 도로사업을 시행할 당시 이 사건 매립지에 이르는 진입로로 이용되던 백석동 토지 중간에 호안블록을 설치함에 따라 위 진입로를 사용하지 못하게 되자 이 사건 대체 진입로를 조성하여 통행에 제공한 사실은 인정된다. 그러나 이 사건 도로사업에 관한 실시계획(변경)인가 고시에서 시점(기점)과 종점으로 표시된 지점 사이에 이 사건 대체 진입로 부분이 위치한다고 볼 자료가 없고, 토지이용계획확인서(을가 제4호증)에 의하더라도 확인도면 중 이 사건 대체 진입로 부분에 도시계획시설인 도로가 있는 것으로 보이지 않으므로, 이 사건 대체 진입로가 도시계획사업인 이 사건 도로사업의 일환으로 개설된 도로라고 볼 수는 없고, 단지 이 사건 매립지 출입의 편의를 위하여 인천광역시 종합건설본부에 의하여 사실상 조성되었던 것으로 보일 뿐이다. ② 이 사건 도로사업에 관한 실시계획인가로 일부 토지가 위 도로사업 면적에 편입되었던 백석동 토지가 이 사건 도로사업에 관한 실시계획(변경)인가로 일부가 편입되었고, 고시에 첨부된 용지조서에 백석동 토지 중 일부가 기재되어 있었다고 하더라도, 앞서 본 바와 같이 백석동 토지 위의 이 사건 대체 진입로가 이 사건 도로사업의 일환으로 개설된 도로라고 보기 어려운 이상, 실시계획(변경)인가 고시 및 그 용지조서만을 근거로 백석동 위에 ‘도시계획시설인 도로’가 개설되었다고 단정하기는 어려울 뿐만 아니라, 2001. 4. 20.자 실시계획변경인가로 인하여 백석동 토지가 이 사건 도로사업의 편입 면적에서 제외되었다고 하여 참가행정청이 용지조서를 기재하면서 이를 착오로 누락한 것이라고 볼 수도 없다. ③ 원고들은, 백석동 토지가 이 사건 도로사업의 계획 외 면적에 편입되어 있었고, 그 부분이 백석동 토지로 분할된 후 ‘도로’로 지목이 변경된 사정을 근거로 분할 후의 백석동 토지 위에 위치한 이 사건 대체진입로가 도시계획시설인 도로에 해당된다고 주장한다. 그러나 백석동 토지가 백석동 토지에서 분할된 후 ‘도로’로 지목이 변경되었다고 하더라도, 도시계획도로 개설사업의 ‘계획 외 면적’은 도로선 외부에 위치하면서 법면부지 등 도로의 기능을 유지하기 위해 필요한 면적인바(이 법원의 참가행정청에 대한 2020. 6. 30.자 사실조회 회신결과), 백석동 토지가 검단우회도로에 인접하지 않은 점에 비추어 백석동 토지 중 이 사건 도로사업의 계획 외 면적에 해당하는 부분이 이 사건 대체 진입로와 동일하여 도시계획시설인 도로에 해당한다고 단정할 수 없고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. ④ 건축법 제2조 제1항 제11호 (나)목, 제45조 제1항 본문에 따라 ‘시․도지사, 시장․군수․구청장 등 건축허가권자가 건축허가 또는 신고 시에 그 위치를 지정․공고한 도로’가 건축법상의 도로로 되는 것에 비하여, 도시계획시설인 도로는 건축법 제2조 제1항 제11호 (가)목의 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률, 도로법, 사도법 그 밖의 관계 법령에 따라 신설 또는 변경에 관한 고시가 된 도로’에 해당하여 건축허가권자의 도로지정 없이 건축법상의 도로가 되는 것이어서, 오히려 백석동 토지에 대하여 서구청장에 의한 도로지정․공고가 이루어졌다는 사정은 위 각 토지상의 이 사건 대체 진입로가 도시계획시설인 도로가 아니었다는 의미가 된다. ⑤ 인천광역시 종합건설본부장의 2008. 3. 5.자 질의회신에 기재된 이 사건 대체 진입로를 설치한 경위는 단지 기존에 있던 제방도로와 일반도로를 연결하기 위함이라는 것이어서, 그 회신의 취지를 이 사건 대체 진입로를 도시계획사업의 일환으로 설치하였음을 인정하는 것으로 볼 수는 없으므로, 위 질의회신 내용만을 근거로 이 사건 대체 진입로가 도시계획시설인 도로라고 보기도 어렵다. ⑥ 원고들이 이 사건 토지를 취득하기 이전인 2010. 2. 9. 확정된 관련 사건의 판결 취지에 따르면, ‘이 사건 대체 진입로가 이 사건 매립지에 이르는 기존 진입로를 대체하여 사용된 적이 있다는 사정만으로는 이 사건 매립지가 도로접면 요건을 충족했다고 보기 어려운 점에 비추어 이 사건 매립지는 맹지로서 건축허가를 받을 수 없는 상태이고, 이 사건 대체 진입로를 폐쇄한 서구청장의 행정대집행에 하자가 있다고 볼 수 없다’는 것이다. 그 후 전DD 등 다수 민원인은 2011. 3. 10. 인천광역시에 집단적인 민원을 제기하기 시작하였는데, 그 민원의 내용은 ‘서구청장이 이 사건 매립지의 진입로로 이용되어 온 이 사건 대체 진입로를 폐쇄하는 행정대집행을 실시함으로써 이 사건 매립지가 맹지가 되었으므로, 이 사건 매립지에 이르는 대체도로를 다시 개설하여 달라’는 것이다. 위와 같은 관련 사건의 판시 취지와 민원 내용에 비추어 보면, 전DD 등 민원인은 관련 사건의 결과에 따라 이 사건 매립지가 도로접면 요건을 충족하지 못한 맹지로서 건축허가를 받을 수 없는 상태가 되었으므로, 이를 해결하기 위해이 사건 매립지에 이르는 진입로를 다시 개설하여 줄 것을 촉구하는 민원을 제기한 것에 불과하고, 그 민원 제기 과정에서 이 사건 대체 진입로가 ‘도시계획시설인 도로’에 해당한다거나 이 사건 대체 진입로를 이 사건 도로사업 편입 면적에서 제외한 것이 착오에 의한 누락으로 위법하다는 취지의 주장을 하였던 것으로 볼 수 없다. ⑦ 인천광역시의 “민원조사결과 안내”와 “민원조사결과 보고”에 의하더라도,‘구 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 시행규칙(2002. 12. 31. 건설교통부령 제344호 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 시행규칙 부칙 제2조로 폐지된 것) 제23조의2 및 민법 제219조 제1항에 따라 인천광역시 종합건설본부에서 검단우회도로와 제방도로를 연결하는 대체도로를 개설하거나 보상절차를 이행하여야 할 것으로 조사되었다‘는 것이 민원인에게 회신한 내용이자 결론인데, 대체도로 개설 또는 보상절차 이행의 근거가 농경지 등에 대한 간접보상, 주위토지통행권 등 도시 계획사업과는 무관한 점에 비추어 보면, 그 전체적인 취지는 백석동 토지에 대한 용도변경 등의 절차를 거쳐 이 사건 매립지 진입로의 법적 근거를 확보하거나 보상절차를 이행하여 민원을 해결하겠다는 것으로 보일 뿐이다. 따라서 참가행정청이 위 각 문서를 통하여 백석동 토지 위에 있는 이 사건 대체 진입로가 ‘도시계획시설인 도로’임을 확인하였다거나, 그 대체 진입로 부분을 이 사건 도로사업 편입 면적에서 제외한 것이 착오에 의한 누락이라는 점을 인정하고 이를 시정할 것을 약속하였다고 볼 수는 없으므로, 원고들이 위 “민원조사결과 안내”의 내용을 신뢰하고 이 사건 토지에 접한 제방도로와 이 사건 대체 진입로를 이용하여 건축허가를 받을 수 있을 것을 기대하였다는 취지의 주장은 받아들이기 어렵다. ⑧ 인천광역시 종합건설본부는 2012. 3. 19. 전DD 외 54인에게 내부적인 보고서인 “이 사건 매립지 대체도로 개설 민원 추진 종결 보고”를 첨부하여 추진사항을 회신하였는데, 그 주된 내용은 ‘폐쇄되었던 이 사건 대체 진입로를 개방하고, 백석동 토지의 이 사건 대체 진입로 부분을 분할한 후 서구청장에게 지목변경을 요청하였으나, 백석동 토지는 지목변경이 불가능함을 회신받음에 따라 더 이상의 민원 해결이 불가능하여 민원처리를 종결한다’는 것이다. 전DD가 2012. 6. 8. 인천광역시 종합건설본부에 “서구 백석동 번지 일원 대체도로 재개설”이라는 제목으로 제기한 민원에 대하여 인천광역시 종합건설본부장은 2012. 6. 26. ‘백석동 토지에 대한 지목변경을 요청하였으나 처리되지 않아 더 이상의 해결이 불가능하다’는 취지의 회신을 하였다. 이와 같은 내부 보고서 및 회신의 내용에다가 관련 사건 판결이 확정될 무렵인 2011.3. 10.부터 전DD 등 다수의 민원인들이 지속적․반복적으로 민원을 제기하면서 이 사건 매립지에 이르는 진입로를 개설하여 달라고 요구하여 온 사정까지 고려하면, 참가행정청 등 관계 행정청이 행정대집행으로 폐쇄되었던 이 사건 대체 진입로를 개방하고 그 부분에 대한 지적분할, 용도변경 등을 거쳐 지목을 ‘도로’로 변경하려 하거나 이 사건 대체 진입로가 있는 토지에 관하여 도로지정․공고를 한 것은 전DD 등 다수의 민원인들이 지속적으로 민원을 제기함에 따른 민원 해소 시도의 일환으로 보일 뿐이고, 원고들의 주장과 같이 위와 같은 행정조치가 이 사건 대체 진입로 부분을 이 사건 도로사업 편입 면적에서 제외한 것이 위법함을 인정하고 이를 시정하기 위한 것이라고 보이지는 않는다. ⑨ 원고들은 이 사건 토지를 취득한 후 양도할 때까지 위 토지를 사실상 나대지로 방치하였고, 갑 제4호증의 기재만으로는 원고들이 이 사건 토지를 이용하려는 시도를 하였다는 점을 인정하기 부족하며, 달리 원고들이 위 기간 동안 이 사건 토지에 관한 건축허가를 받기 위한 준비행위에 착수하는 등 이 사건 토지를 이용하려는 어떠한 시도나 노력을 한 흔적을 찾아 볼 수 없다. 2) 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지에 해당하는지 가) 원고는, 서구청장이 2012. 3. 16. 백석동 토지에서 분할된 백석동 토지의 지목변경이 불가하다는 결정을 함으로써 이 사건 토지에 관하여 건축허가를 받을 수 없는 등 현실적으로 사용이 금지․제한되기에 이르렀다고 주장한다. 나) 그러나 앞서 든 증거들에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정에 비추어 보면, 이 사건 토지의 경우 소득세법 시행규칙 제83조의5 제1항 제12호의 ‘도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 사업에 사용하지 아니하는 토지’에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장도 이유 없다. ① 앞서 본 바와 같이 이 사건 매립지의 소유자들이 통행에 이용하던 제방도로나 이 사건 대체 진입로는 AA토건 또는 인천광역시 종합건설본부가 임의로 개설한 도로일뿐 건축법상 도시계획시설(또는 기반시설, 공공시설)인 도로에 해당하지 아니하므로, 이 사건 토지는 2m 이상 도로에 접하여야 한다는 건축법상의 요건을 충족하지 못하였기 때문에 원고들의 취득 이전에 이미 사용이 금지․제한된 상태였다고 보아야 한다. 따라서 서구청장의 지목변경 불가 결정이 이 사건 토지를 비사업용 토지로 볼 수 있는 도시계획의 변경 등 정당한 사유에 해당한다고 볼 수는 없다. ② 건축법 제2조 제1항 제11호 (나)목, 제45조에 따르면 건축허가권자가 건축 허가 또는 신고 시에 그 위치를 지정․공고하면 도로접면 요건을 갖출 수 있는 건축법 상의 도로에 해당하여 그 도로의 지목변경 여부와 관계없이 인접 토지에 관한 건축허가가 가능하다. 실제로 백석동 토지의 지목이 2018. 5. 3.에야 각 ‘도로’로 변경되었음에도, 그 이전인 2014. 3. 31. 위 각 토지에 관하여 도로지정․공고가 이루어지고, 같은 날 이 사건 토지와 인접한 백석동 토지에 관하여 건축허가가 이루어지기도 하였는바(갑 제33호증의 1), 원고들로서도 백석동 토지의 지목변경 여부와 관계없이 얼마든지 이 사건 토지에 관한 건축허가를받을 수 있었을 것으로 보인다. 5. 결론 그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 한다. 이와결론을 같이 하는 제1심판결은 정당하므로 원고들의 항소는 이유 없어 이를 모두 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.

[출처] 국세청 : 국세법령정보시스템 - 2019누62613

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