국민권익위원회 2018-18977, 2019. 2. 19., 인용

【재결요지】 청구인은 의료기관 세탁물 처리업을 하는 이 사건 회사의 대표로서, ○○보훈병원장이 공고한 세탁물 처리용역 입찰에 참가하여 낙찰자로 선정된 후 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 피청구인은 청구인에게 3개월간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분을 하였다. 청구인은 당초 이 사건 입찰에 입찰금액을 2억 2,524만 원(월 1,877만 원×12개월)으로, 입찰보증금을 1,126만 2,000원으로 하여 입찰하려고 계획하였으나, 이 사건 회사 실무자들이 착오로 입찰금액을 1,877만 원, 입찰보증금을 1,900만 원으로 기재하여 투찰함으로써 최저가입찰업체로 낙찰되었고 이에 입찰가격 착오기재를 이유로 즉시 낙찰포기각서를 제출한바, 착오로 입찰금액을 기재하여 계약체결을 포기한 경우 부정당업자 제재처분의 대상에 해당한다고 볼 수 없다는 판례 등에 대한 고려 없이 이 사건 처분을 하는 것이 위법ㆍ부당하며, 설령 부정당업자 제재대상에 해당한다고 본다 하더라도 낙찰실수는 경미한 사안이므로 과징금 부과처분으로 대체되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 착오기재는 청구인의 귀책사유에 해당한다 할 것이지만, 청구인이 투찰한 가격이 계약 체결의 기준이 되는 예정가격의 5.362%에 불과한바 이대로 용역계약이 체결되면 충분한 인력 등이 투입되지 아니함으로써 위생상 문제가 발생하여 환자들의 건강에 영향을 미칠 수 있으므로 사회통념상 청구인에게 이 사건 입찰에 대한 계약의 체결을 강제하는 것이 가혹하고 불합리해 보이는 점, 이 사건 입찰이 재공고되어 2주 만에 새로운 낙찰자가 결정되었는바 큰 차질이나 손실이 발생하였다고 보기 어려운 점, 청구인이 계약을 포기한 데 대하여 1,900만 원의 입찰보증금을 국고귀속 조치하여 어느 정도 제재의 목적은 달성하였다 할 것인 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다. 【주문】 피청구인이 2018. 9. 28. 청구인에게 한 3개월간의 부정당업자 제재처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 의료기관 세탁물 처리업을 하는 ○○산업사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)를 운영하는 사람인바, 청구인이 한국보훈복지의료공단 ○○보훈병원장(이하 ‘○○보훈병원장’이라 한다)이 공고한 ‘○○보훈병원 세탁물 처리용역 입찰’(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)에 참가하여 낙찰자로 선정된 후 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 피청구인은 2018. 9. 28. 청구인에게 3개월간(2018. 10. 5. ~ 2019. 1. 4.) 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 당초 이 사건 입찰에 입찰금액을 2억 2,524만 원(월 기준 1,877만 원 × 12개월)으로, 입찰보증금을 1,126만 2,000원으로 하여 입찰하려고 계획하였으나, 이 사건 회사 실무자들이 착오로 입찰금액을 1,877만 원, 입찰보증금을 1,900만 원으로 기재하여 투찰함으로서 최저가입찰업체로 낙찰되었고 이에 입찰가격 착오기재를 이유로 즉시 낙찰포기각서를 제출하였다. 나. 대법원 판례(대법원 1983. 12. 27 선고 81누366판결) 및 중앙행정심판위원회 재결례 등은 착오로 입찰금액을 기재하여 계약체결을 포기한 경우 부정당업자 제재처분의 대상인 ‘경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 입찰에 참가시키는 것이 부적합한 자’에 해당한다고 볼 수 없다고 판단하고 있다. 다. 용역입찰유의서 제6조에 따라 입찰금액의 5% 이상을 입찰보증금 영수증으로 제출하여야 하는데, 만약 청구인이 당초부터 입찰금액을 1,877만 원으로 하고자 하였다면 입찰보증금을 당연히 93만 8,500원으로 기재했을 것이나 입찰보증금을 1,900만 원으로 기재한 것을 보면 청구인이 입찰금액을 착오로 기재한 것이 명백함을 알 수 있음에도 불구하고 이에 대한 고려 없이 이 사건 처분을 하는 것은 위법ㆍ부당하다. 라. 청구인이 26년간 세탁업을 해오면서 이 사건 회사는 ○○ㆍ○○지역에서 상위매출실적에 해당하는 업체로 성장하였으며 장애인 표준사업장으로 인정받았고, 현재 10건의 계약이 진행 중에 있는데, 이 사건 처분으로 인하여 입찰에 참가하지 못하게 되면 약 2억 원의 매출감소가 예상되어 15명을 정리해고하여야 하는바, 설령 청구인이 부정당업자 제재대상에 해당한다고 본다 하더라도 청구인의 낙찰실수는 경미한 사안이므로 과징금 부과처분으로 대체될 수 있도록 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 등에 따르면, ‘정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’ 등에 대하여 부정당업자 제재를 하도록 되어 있고, ‘정당한 이유’에 관하여 관련 법령에서 구체적으로 규정한 바는 없으나, 대법원 판례 등에 따르면, 정당한 이유는 기본적으로 천재지변이나 화재, 예기하지 못한 돌발사태 등 자신이 마음대로 할 수 없는 사유나 착오를 회피할 수 없었거나 자신의 책임으로 돌릴 수 없는 사유 등 명백하고 객관적인 사유에 의한 것으로 정의하고 있는바, 이에 따르면 투찰오류는 정당한 이유에 해당하지 아니한다. 나. 입찰보증금은 입찰금액의 5/100 이상을 납부하도록 되어있으므로 피청구인은 입찰보증금액만으로는 업체에서 투찰한 금액을 정확히 알 수 없는바, 예를 들어 투찰업체가 입찰보증금을 1,900만 원 납입하였다면 3억 8,000만 원 이하만 투찰하면 유효한 입찰이 되는 것이다. 다. 청구인의 착오투찰로 인하여 타 입찰참가 업체가 재공고 입찰에 투찰하여야 했고, 그 과정에서 예정가격이 공개되어 계약업체의 계약가가 낮아지는 등 공정한 경쟁이 방해되었으며, 또한 청구인의 낙찰포기로 계약 체결이 늦어짐에 따라 피청구인의 업무에 직접적인 영향을 미치는 감염관리 및 위생문제 등에 많은 차질이 발생하였다. 라. 이 사건 회사의 피해를 최소화하기 위해 제재기간을 6개월에서 3개월로 감경하여 이 사건 처분을 하였고, 현행 법령상 청구인은 과징금 부과처분의 대상에 해당하지 않으므로, 이 사건 처분이 위법ㆍ부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 관계법령 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제2조, 제15조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 이 사건 입찰공고문, 개찰조서, 계약 포기 각서, 구입집행결의서, 처분사전통지서, 의견서, 진술서, 이 사건 처분서 등 각 사본에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 「한국보훈복지의료공단법」에 의해 설립된 법인으로서 「공공기관의 운영에 관한 법률」에서 정하고 있는 공공기관에 해당한다. 나. ○○보훈병원장은 2018. 8. 27. 다음과 같이 이 사건 입찰을 공고하였다. - 다 음 -

다. 위 나.항 입찰공고문에 첨부된 용역입찰유의서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 -

라. 이 사건 입찰의 예정가격은 3억 5,000만 원이었으며, 2018. 9. 4. 이루어진 이 사건 입찰의 개찰결과는 다음과 같다. - 다 음 - (단위: 원, %)

마. 청구인은 2018. 9. 7. ○○보훈병원장에게 다음과 같은 내용의 계약 포기 각서를 제출하였다. - 다 음 -

바. 청구인은 2018. 9. 11. ○○보훈병원장과 2018. 9. 11. ~ 2018. 9. 30.을 계약기간으로 하고 집행금액을 1,553만 6,450원으로 하는 ‘(긴급) 세탁물 위탁용역 계약’을 체결하였으며, 상호협의하에 위 계약기간을 2018. 9. 11. ~ 2018. 9. 20.로 변경한 바 있다. 사. ○○보훈병원장은 2018. 9. 12. 청구인에게 ‘1,900만 원의 입찰보증금 귀속 및 6개월간의 부정당업자 제재처분을 할 예정이므로 의견이 있을 경우 2018. 9. 21.까지 제출하라’는 취지의 처분 사전 통지를 하였으며, 청구인은 2018. 9. 19. ○○보훈병원장에게 다음과 같은 내용이 포함된 의견서를 제출하였다. - 다 음 -

아. 한편, ○○보훈병원장은 이 사건 입찰을 재공고한 후 2018. 9. 17. 개찰하였는데, 개찰결과 입찰금액 1억 9,990만 원, 투찰율 57.114%로 하여 참가한 업체가 낙찰되었다. 자. ○○보훈병원장은 2018. 9. 21. 계약심의위원회를 개최하였으며, 계약심의위원회의 의결에 따라 피청구인은 2018. 9. 28. 청구인에게 부정당업자 제재기간을 6개월에서 3개월로 감경하여 이 사건 처분을 하는 한편 국고귀속을 위한 입찰보증금의 납부를 요청하였다. 차. 청구인은 2018. 10. 15. 위 자.항 국고귀속 조치에 따라 피청구인에게 입찰보증금 1,900만 원을 납부하였다. 카. 청구인이 우리 위원회에 이 사건 회사 직원들이 2018. 10. 18. 작성한 진술서를 제출한바, 그 내용은 다음과 같다. - 다 음 -

타. 국가계약법령에 대한 조달청 해석기준에 의하면 국가계약법 시행령 제76조제1항제6호의 ‘정당한 이유’라 함은 천재ㆍ지변 또는 예기치 못한 돌발사태 등을 포함하여 명백한 객관적 사유로 인하여 부득이 계약체결 또는 이행을 하지 못한 경우로서 구체적 사실에 입각하여 판단, 처리하여야 한다고 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조제2항 및 제3항에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있고, 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 되어 있으며, 기획재정부령 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제2조 및 제15조에 따르면, 법 제39조제3항에 따라 공기업ㆍ준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있다. 2) 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장은 ‘정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자’ 등(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한 사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다고 되어 있다. 3) 국가계약법 시행령 제76조제1항제2호가목과 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2 등에 따르면, 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자의 경우 입찰참가자격 제한기간은 ‘6개월’로 되어 있고, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 청구인은 예정가격이 3억 5,000만 원인 이 사건 입찰에서 투찰금액 1,877만 원, 투찰율 5.362%라는 이례적인 낮은 가격에 낙찰자로 선정되었고, 청구인이 입찰금액의 100분의 5이상의 입찰보증금을 납부하면 되는 이 사건 입찰에 참가하면서 투찰금액보다 더 많은 1,900만 원을 입찰보증금으로 하였으며, 이 사건 입찰에 모두 5개 업체가 참가하였는데 청구인을 제외한 4개 업체 모두 투찰금액을 2억 원 이상으로 하여 입찰에 참여하였을 뿐만 아니라 이 사건 입찰이 재공고되어 개찰된 결과 투찰금액 1억 9,990만 원, 투찰률 57.114%로 최종 낙찰되었는바, 청구인이 이 사건 입찰 과정에서 투찰금액으로 기재한 1,877만 원은 착오에 의하여 기재하였을 가능성을 배제할 수 없다. 비록 이러한 착오기재는 청구인의 귀책사유에 해당한다 할 것이지만, ①청구인이 투찰한 가격이 계약 체결의 기준이 되는 예정가격의 5.362%에 불과한바, 이 사건 입찰은 보훈병원 세탁물 처리용역 입찰로서 청구인이 투찰금액대로 용역계약을 체결하여 세탁물을 처리할 경우 세탁물 처리에 충분한 인력 등이 투입되지 아니함으로써 위생상 문제가 발생하여 환자들의 건강에 영향을 미칠 수 있으므로, 사회통념상 청구인에게 이 사건 입찰에 대한 계약의 체결을 강제하는 것이 가혹하고 불합리해 보이는 점, ②이 사건 입찰이 재공고되어 새로운 낙찰자가 결정되기까지의 기간 동안 청구인이 수의계약의 대상자로 선정되어 세탁물을 처리하였고, 이 사건 입찰 이후 약 2주 만에 새로운 낙찰자가 결정되었는바, 이 사건 입찰에 큰 차질이나 손실이 발생하였다고 보기 어려운 점, ③청구인이 계약을 포기한데 대하여 1,900만 원의 입찰보증금을 국고귀속 조치하여 어느 정도 제재의 목적은 달성하였다 할 것인 점 등을 종합해 볼 때, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-18977

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[ 참조조문 ]

한국보훈복지의료공단법

공기업ㆍ준정부기관계약사무규칙 제2조

국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 제76조

국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조

공공기관의운영에관한법률 제39조

[ 참조판례 ]

대법원 1983. 12. 27 선고 81누366판결