국민권익위원회 2018-17738, 2019. 2. 22., 인용

【재결요지】 청구인은 사회통합프로그램을 운영하는 이 사건 거점 운영기관 관할의 ○○학교소속 강사로서, 피청구인은 이 사건 실태점검 결과 청구인이 실제 수업이 진행되지 않았음에도 사전에 모든 수업을 진행한 것으로 출석부를 미리 작성하였다는 등의 이유로 청구인에게 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합프로그램 관련 일체의 활동금지처분을 하였다. 이에 청구인은 피청구인이 이 사건 처분 이전 청구인에게 이의신청 등을 위한 별도의 기간을 주지 않았음은 물론 이 사건 처분을 하면서 불복절차에 관한 고지도 하지 아니하는 등 이 사건 처분에는 절차상 위법이 있으며, 이 사건 실태점검 전후 정황상 청구인에 대한 이 사건 처분이 법적 근거가 없음은 물론 지나치게 가혹하여 위법ㆍ부당하다고 주장한다. 살피건대, 「행정절차법」상 처분의 사전통지 및 의견청취제도는 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 하는데, 이 사건 처분이 청구인에게 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합프로그램 관련 일체의 활동을 금지를 명하는 침익적 처분에 해당함에도 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 사전통지 및 의견제출 기회를 부여한 사실이 확인되지 않는 점, 이 사건 처분이 사전통지 및 의견청취를 하지 아니할 수 있는 경우인 예외적 사유에 해당한다고 볼만한 객관적인 자료가 확인되지 않는 점 등을 감안하여 보면, 피청구인이 별도의 타당한 사유 없이 청구인에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않고 행한 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조, 제22조제3항을 위반한 것으로 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2018. 9. 10. 청구인에게 한 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합프로그램 관련 일체의 활동 금지처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 사회통합프로그램 ○○*거점운영기관(이하 ‘이 사건 거점운영기관’이라 한다)인 ○○다문화센터 관할의 일반운영기관인 ○○한글학교(이하 ‘이 사건 일반운영기관’이라 한다) 소속의 강사이고, 피청구인은 2018. 8. 18. 이 사건 일반운영기관에 대한 점검(이하 ‘이 사건 실태점검’이라 한다)을 실시한 결과, 청구인이 실제 수업이 진행되지 않았음에도 사전에 모든 수업을 진행한 것으로 출석부를 미리 작성하였다는 등의 이유로 2018. 9. 10. 청구인에게 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합프로그램 관련 일체의 활동금지처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 처분을 하기 전에 이의신청 등을 위한 기간을 주지 않았음은 물론 이 사건 처분을 하면서 불복절차에 관한 고지도 하지 않았고, 이 사건 실태점검 시 소속을 밝히지도 아니하는 등 이 사건 처분에는 절차 위법이 있다. 나. 청구인은 건강상 이유로 2018. 8. 18.부터 사회통합 프로그램의 한국어 과정 강사를 변경하고자 2018. 8. 11. 및 2018. 8. 14. 이 사건 거점운영기관에 공문을 보냈음에도 이 사건 거점운영기관으로부터 답변이 없었고, 2018. 8. 18. 아침부터 몸이 좋지 않았는데, 강사 변경이 되지 아니하여 할 수 없이 한 시간 정도 수업하던 중 급성 위경련이 시작되어 오후 5:30 정도에 교실에서 나갔고, 이후 봉사자 선생님이 사회통합프로그램이 아닌 무료봉사 차원에서 한국어를 가르치던 중 2018. 8. 18. 오후 8시경 피청구인의 이 사건 실태점검이 시작된 것이다. 다. 2018. 8. 18., 청구인은 몸이 아파서 부득이 수업 중간에 교실에서 나갔고 그곳에 학생들이 미리 출석 체크한 출석부가 있었지만 청구인은 위 허위 출석부를 보고한 바 없고, 청구인은 2018. 8. 18. 당일 이 사건 거점운영기관에 2018. 8. 18.자 수업무효 공문을 보냈으며, 2018. 8. 21 및 8. 24.에는 피청구인 소속 담당자를 찾아가 당시 정황을 설명하였고, 무효화된 2018. 8. 18.자 수업시간을 변경하여 2018. 9. 2. 정상적으로 수업을 끝냈음에도 불구하고 피청구인이 사회통합프로그램 운영지침상 가장 중대한 처벌인 이 사건 처분을 하였는데, 이 사건 처분은 법적 근거가 없음은 물론 이 사건 일반운영기관의 민원제기 및 이 사건 일반운영기관이 채용하려던 강사에 대한 피청구인의 불만으로 인한 보복 조치에 불과하고 지나치게 가혹하여 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 강사 관련 처분에 대한 이의신청제도는 별도로 마련되어 있지 않으므로 행정소송 등 일반적인 구제수단 외에는 이를 다툴 수 있는 방법이 존재하지 않는 까닭에 이 사건 처분 당시 안내가 불가하였다. 나. 이 사건 실태점검은, 이 사건 일반운영 기관의 허위 출결관리 등에 대한 제보에 따라 이루어진 것이고, 실제 점검결과 담당자가 아닌 등록되지 아니한 무자격 강사가 강의를 진행하고 있었고 실제 수업이 진행되지 아니하였음에도 모두 진행된 것으로 사전에 허위 출석부를 작성하였으며, 청강등록을 하지 아니한 참여자가 수업에 참여하고 있었던바, 이는 출입국관리법령에 따른 사회통합프로그램 운영지침에서 정하고 있는 규정위반이므로 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 행정절차법 제3조, 제21조, 제22조, 제26조 출입국관리법 제39조, 제40조 출입국관리법 시행령 제48조, 제49조, 제50조 출입국관리법 시행규칙 제53조의2, 제53조의3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 사회통합프로그램 운영기관 점검실시에 따른 조치결과, 출석부, 2018년도 사회통합프로그램 운영 지침, 규정 위반 강사 처분기준 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 사회통합프로그램은 대한민국 국적, 대한민국에 영주할 수 있는 체류자격 등을 취득하려는 외국인의 사회적응을 지원하기 위하여 교육, 정보 제공, 상담 등을 위해 마련된 과정으로서 지정된 운영기관에서 소정의 교육을 이수한 외국인에게 체류허가 및 영주권ㆍ국적 신청 시 혜택을 부여하는 제도로, 청구인은 법무부 공고(제2017-322호, 2017. 12. 18.)에 의하여 2018~2019년도 이민자 사회통합프로그램 운영기관 중 거점운영기관으로 지정된 이 사건 거점운영기관 관할의 이 사건 일반운영기관 소속의 강사이다. 나. 청구인은 2018. 8. 14. 14:12:57 이 사건 거점운영기관에 파일을 첨부하여, 다음과 같이 메일을 발송하였다. - 다 음 - ○ 팀장님, 요청한 공문 발송합니다. 이미 강사 두 사람이 수업을 나누어 진행했던 예는 두 번이나 있었습니다. 운영지침을 봐도 금지조항은 없고요(이하 생략) ※ 메일에 첨부된 파일의 내용 - 제목/강사 추가의 건 - 2018년 2학기 4단계의 수업 담당 강사를 기존 김○○ 강사 전담에서 쓰기, 읽기 부분 강사를 다음과 같이 추가 변경하고자 함 ㆍ 2018. 8. 18. 토 ㆍ 어휘, 문법/김○○ ㆍ 쓰기, 읽기/이OO 다. 피청구인은 2018. 8. 18. 이 사건 일반운영기관에 대한 이 사건 실태점검을 실시한 후 2018. 9. 10. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - ○ 점검일시 : 2018. 8. 18.(토) 20:00~20:40 ○ 점검대상 - 운영기관 : ○○한글학교 - 과정 : 한국어 중급1(3단계), 중급2(4단계) - 과정기간 : 2018. 7. 21. ~ 2018. 11. 24. - 해당강사 : 중급1(남○○), 중급2(김○○) ○ 관련규정 : 출입국관리법 제39조, 동법 시행령 제49조, 제50조, 동법 시행규칙 제53조의3, 사회통합프로그램 운영지침 ○ 확인사항 - 중급1(3단계) 과정 : 청강등록을 하지 아니한 참여자가 수업에 참여 - 중급2(4단계) 과정 : ① 해당 강사가 아닌 등록되지 아니한 무자격 강사가 강의를 진행 ② 실제 수업이 진행되지 않았음에도 불구하고 사전에 모든 수업을 진행한 것으로 출석부를 사전에 작성 ③ 청강등록을 하지 아니한 참여자가 수업에 참여 ○ 처분경위 : ① 운영기관은 개설과정 및 소속강사 관리감독(허위/부당 출결관리 여부 포함)의 역할을 수행하며 운영기관장은 교육 및 강의시간에 대한 변경이 필요한 경우 거점운영기관을 경유하여 출입국ㆍ외국인사무소장의 사전승인을 받아야 하며 자격요건을 갖춘 강사를 활용하여야 하는 등의 의무가 있음 ② 강사는 부정출결금지 등 규정준수를 하여야 할 의무가 있고, 해당 강사가 강의할 수 없는 사정이 있는 경우 휴강이나 사전에 강사등록된 대체 강사로 강의를 진행할 수 있도록 조치하여야 하나 거점운영기관이나 출입국에 사전통보 없이 해당 강사가 아닌 등록되지 아니한 무자격 강사로 강의를 진행하였고, 출석한 시간별로 출석표시하고 수강생은 자필서명(2시간 이상의 수업의 경우 마지막 교시에 일괄 표시ㆍ서명가능)하여야 하나 실제 수업이 진행되지 않았음에도 불구하고 사전에 모두 수업을 진행한 것으로 출석부를 미리 작성하였음 ③ 또한 운영기관장이 청강참여 승인 시 청강 희망자가 사회통합정보망에 회원가입 후 청강생 등록 후 청강에 참여하고 해당 청강 교육 강사가 출결관리를 하여야 함에도 이를 위반하여 청강을 실시하였음 ○ 상기 관련규정 및 처분경위에 따라 운영기관에 대하여는 ‘경고조치’ 해당 강사(김○○)에 대하여는 위반사항이 중대하다고 판단되므로 규정 위반 강사 처분기준에 따라 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합 프로그램 관련 일체의 활동을 금지함 ※ 실제 강의정지 일자 : 2018. 9. 10.(처분 및 통보일) 라. 피청구인이 2018. 8. 18. 입수한 이 사건 운영기관의 2018. 8. 18.자 한국어중급2과정의 출석부는 다음과 같다. - 다 음 -

마. 청구인은 2018. 8. 18. 23:05 이 사건 거점운영기관 에 다음과 같은 내용의 문서를 발송하였고, 이를 받은 이 사건 거점운영기관은 2018. 8. 20. 이를 피청구인에게 발송하였다. - 다 음 - ○ 수신/○○7거점 ○○다문화센터 ○ 발신/○○한글학교 ○ 제목/수업시간 변경의 건 - 2018년 2학기 4단계의 5주차 8. 18.자 강의 도중 강사의 급성 위경련으로 수업이 중단되어 부득불 5주차를 무효화하고 날짜/9월2일 일요일 시간/오후 2~6시 20분(10분 휴식, 연강), 장소/○○실로 변경하고자 하니 재가하여 주시기 바람 바. 피청구인 담당자는 중앙행정심판위원회 회의(2019. 2. 22.)에 출석하여 청구인에게 사전통지 및 의견 제출의 기회를 부여한 바 없다고 진술하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제3조에 따르면 처분, 신고, 행정상 입법예고, 행정예고 및 행정지도의 절차(이하 ‘행정절차’라 한다)에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다고 되어 있고, 같은 법 제21조제1항에 따르면 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분의 제목(제1호), 당사자의 성명 또는 명칭과 주소(제2호), 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거(제3호), 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법(제4호), 의견제출 기관의 명칭과 주소(제5호), 의견제출 기한(제6호), 그 밖에 필요한 사항(제7호)을 당사자등에게 통지하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제4항에 따르면 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우(제1호), 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우(제2호), 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우(제3호)에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다고 되어 있고, 같은 법 제22조제1항에 따르면 행정청이 처분을 할 때 다른 법령 등에서 청문을 하도록 규정하고 있는 경우(제1호), 행정청이 필요하다고 인정하는 경우(제2호), 인허가 등의 취소, 신분ㆍ자격의 박탈, 법인이나 조합 등의 설립허가의 취소 시 제21조제1항제6호에 따른 의견제출 기한 내에 당사자등의 신청이 있는 경우(제3호)에 해당하는 경우에는 청문을 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 행정청이 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 할 때 제1항 또는 제2항의 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있고, 같은 법 제26조에 따르면 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 2) 「출입국관리법」 제39조에 따르면 법무부장관은 대한민국 국적, 대한민국에 영주할 수 있는 체류자격 등을 취득하려는 외국인의 사회적응을 지원하기 위하여 교육, 정보 제공, 상담 등의 사회통합 프로그램(이하 ‘사회통합 프로그램’이라 한다)을 시행할 수 있고(제1항), 사회통합 프로그램을 효과적으로 시행하기 위하여 필요한 전문인력 및 시설 등을 갖춘 기관, 법인 또는 단체를 사회통합 프로그램 운영기관으로 지정할 수 있으며(제2항), 법무부장관은 대통령령으로 정하는 바에 따라 사회통합 프로그램의 시행에 필요한 전문인력을 양성할 수 있고(제3항), 국가와 지방자치단체는 제2항에 따라 지정된 운영기관의 업무 수행에 필요한 경비, 제3항에 따른 전문인력 양성에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 지원할 수 있으며(제4항), 사회통합 프로그램의 내용 및 개발, 운영기관의 지정ㆍ관리 및 지정 취소, 그 밖에 사회통합 프로그램의 운영에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고(제5항) 되어 있고, 같은 법 제40조에 따르면 법무부장관은 사증 발급, 체류 관련 각종 허가 등을 할 때에 이 법 또는 관계 법령에서 정하는 바에 따라 사회통합 프로그램 이수자를 우대할 수 있다고 되어 있다. 3) 「출입국관리법 시행령」제48조제1항에 따르면 법 제39조제1항에 따른 사회통합 프로그램(이하 "사회통합 프로그램"이라 한다)은 한국어 교육(제1호), 한국사회 이해 교육(제2호), 그 밖에 외국인의 사회적응 지원에 필요하다고 법무부장관이 인정하는 교육, 정보 제공, 상담 등(제3호)의 내용으로 구성한다고 되어 있고, 같은 조 제2항 및 제3항, 제4항에 따르면 법무부장관은 사회통합 프로그램에 참여하는 사람(이하 "사회통합 프로그램 참여자"라 한다)에 대하여 사전 평가 등의 평가를 실시할 수 있고, 사회통합 프로그램의 표준화ㆍ체계화ㆍ효율화를 위하여 노력하여야 하며, 필요한 경우 관련 분야에 전문성을 가진 대학, 법인, 기관, 단체 등에 사회통합 프로그램의 개발 또는 사회통합 프로그램 참여자에 대한 평가를 위탁할 수 있다고 되어 있고, 제5항에 따르면 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 사회통합 프로그램의 개발 및 운영에 필요한 사항은 법무부장관이 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행령 제49조제1항에 따르면 법 제39조제2항에 따른 사회통합 프로그램 운영기관(이하 "운영기관"이라 한다)으로 지정받으려는 기관, 법인 또는 단체는 상시 활용이 가능한 사무실 및 교육장소의 확보 등의 요건을 갖추고 법무부령으로 정하는 바에 따라 운영계획서 등을 첨부하여 법무부장관에게 신청하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제50조제1항에 따르면 법무부장관은 운영기관의 사회통합 프로그램 운영 실태를 파악하기 위하여 필요한 경우 운영기관에 관련 자료의 제출 또는 보고를 요구할 수 있다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 법무부장관은 운영기관이 거짓이나 부정한 방법으로 운영기관으로 지정받은 경우 등에 해당하는 경우 운영기관 지정을 취소할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 경고 및 시정 요구와 지정 취소의 처분기준 등 운영기관 관리 및 지정 취소에 관한 세부 사항은 법무부령으로 정한다고 되어 있다. 4) 「출입국관리법 시행규칙」 제53조의2제1항에 따르면 영 제49조제1항에 따라 사회통합 프로그램 운영기관으로 지정받으려는 기관, 법인 또는 단체는 별지 제81호서식의 사회통합 프로그램 운영기관 지정신청서에 사회통합 프로그램의 운영계획서 및 일정표(제1호), 강사의 자격을 입증하는 서류(제2호), 법인등기사항전부증명서(기관 또는 단체의 경우에는 사업자등록증 또는 고유번호증 사본을 말한다)(제3호), 영 제49조제1항 각 호의 요건을 갖추었음을 입증하는 서류(제4호)를 첨부하여 소재지 관할 청장ㆍ사무소장 또는 출장소장을 거쳐 법무부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 운영기관의 지정 신청 절차 등에 관하여 필요한 사항은 법무부장관이 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제53조의3에 따르면 영 제50조제4항에 따른 운영기관에 대한 처분기준은 별표 3과 같다고 되어 있다. 나. 판단 「행정절차법」에 따른 처분의 사전통지 및 의견청취제도는 행정청이 당사자에게 침해적 행정처분을 함에 있어 그 처분의 사유에 대하여 당사자에게 변명할 유리한 자료를 제출할 기회를 부여함으로써 위법사유의 시정가능성을 고려하고 처분의 신중과 적정을 기하려는 데 그 취지가 있는 것이므로 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어 사전통지 및 의견청취를 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 위 절차를 거쳐야 하고, 이를 결여한 처분은 위법한 처분으로서 취소사유에 해당한다고 보아야 할 것이다(대법원 2004. 5. 28. 선고, 2004두1254 판결 참조). 이 사건 처분은 청구인에게 적발일로부터 2년 동안 강사 등 사회통합프로그램 관련 일체의 활동을 금지를 명하는 침익적 처분에 해당하므로 「행정절차법」에서 정한 사전통지 및 의견청취를 실시하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 않는 한 반드시 사전통지 및 의견제출 기회부여절차를 거쳐야 할 것인데, 피청구인은 이 사건 처분에 앞서 청구인에게 「행정절차법」에 따라 사전통지 및 의견제출 기회를 부여한 사실이 확인되지 않고, 이 사건 처분의 성질상 행정절차를 거치기 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있어 사전통지 및 의견청취를 하지 아니할 수 있는 경우에 해당한다고 보기 어려우며, 청구인이 이 사건 처분의 내용 등을 사전에 통지받았다거나 의견진술의 기회를 포기한다는 뜻을 명백히 표시하였다고 볼만한 구체적인 사정이 보이지 않고, 달리 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 등 사전통지 및 의견제출의 기회부여를 하지 아니할 수 있는 다른 예외적인 경우에 해당한다고 볼만한 객관적인 자료도 확인되지 않는바, 이 사건 처분이 실체적으로 적법ㆍ타당한지 여부는 별론으로 하고, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 청구인에게 사전통지 및 의견제출의 기회를 부여하지 않은 이상, 이 사건 처분은 「행정절차법」 제21조, 제22조제3항을 위반한 것으로 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-17738

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[ 참조조문 ]

출입국관리법시행규칙 제53조

출입국관리법시행령 제48조 제49조

행정절차법 제3조 제21조

출입국관리법 제39조 제40조

[ 사건명 태그]

사회통합프로그램강사등활동금지처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

행정절차법 제21조 출입국관리법 제39조 출입국관리법시행령 제49조 출입국관리법시행규칙 제53조 행정절차법 제3조 출입국관리법 제40조 출입국관리법시행령 제48조

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