국민권익위원회 2018-12518, 2018. 12. 4., 인용

【재결요지】 청구인은 국유 일반재산인 이 사건 부동산을 대부받아 사용하던 영농조합법인으로서, 이 사건 부동산이 경찰청이 관리하는 행정재산이 된 후 피청구인은 대부계약 만료를 이유로 청구인에게 이 사건 부동산을 원상회복 및 자진명도할 것을 통지하였으며, 청구인이 이에 응하지 않자 청구인에게 원상회복 및 자진명도를 이행하지 아니할 경우「행정대집행법」에 따라 대집행하고 그 비용을 청구인으로부터 징수하겠다는 뜻을 계고(이 사건 처분)하였다. 청구인은 자신이 운영하는 이 사건 부동산 내 식물원이 지방자치단체로부터 총 4억3천4백만 원을 지원받고 자부담 2억1천7백만 원을 들여 조성된 후 15억을 추가로 들여 만들어진 것으로, 큰 재산적 손해를 입히는 피청구인의 대부계약의 해지는 신뢰원칙에 위배되며, 청구인이 대한민국을 상대로 손해배상 청구소송을 제기한 상태이므로 이 사건 부동산에 대한 감정을 진행하기 위해서는 행정대집행이 이루어져서는 안 될 것이라는 점에서 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다고 주장한다. 살피건대, 먼저 이 사건 처분 중 자진명도의무 불이행에 대한 부분에 관하여 보면 명도의무는 특별한 사정이 없는 한 「행정대집행법」에 의한 대집행의 대상이 될 수 없다 할 것이어서 이 부분 행정대집행 계고처분은 위법하며, 다음으로 이 사건 처분 중 원상회복의무 불이행에 대한 부분에 관하여 보면, 이 사건 부동산의 대부계약 기간이 만료하여 청구인은 더 이상 이 사건 부동산을 적법하게 점유할 권원이 없음에도 이 사건 부동산에 설치된 시설물을 철거하는 등 원상복구하지 아니하고 무단점유를 계속하고 있는바, 달리 피청구인의 원상회복명령이 당연무효라고 볼 만한 사정이 없으므로 이 부분 행정대집행 계고처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 【주문】 1. 피청구인이 2018. 6. 15. 청구인에게 한 행정대집행 계고처분 중 자진명도의무 불이행에 대한 부분을 취소한다. 2. 청구인의 나머지 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인은 2018. 6. 15. 청구인에게 한 행정대집행 계고처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 국유 일반재산인 ○○도 ○○시 ○○면 ○○리 40-6 과수원 7,350㎡ 외 9필지 토지 및 그 지상 1동 건물(이하 ‘이 사건 부동산’이라 한다)을 대부받아 사용하던 중 2014. 9. 30. 경찰청장이 행정재산 사용승인을 받아 이 사건 부동산의 관리청이 된 후 청구인의 대부계약기간이 만료되었고, 피청구인은 2017. 2. 10. 대부계약 만료를 이유로 청구인에게 2017. 4. 30.까지 이 사건 부동산을 원상회복 및 자진명도할 것을 통지하였으며, 청구인이 이에 응하지 않자 2018. 6. 15. 청구인에게 2018. 7. 20.까지 원상회복 및 자진명도를 이행하지 아니할 경우 「행정대집행법」에 따라 대집행하고 그 비용을 청구인으로부터 징수하겠다는 뜻을 계고(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2009년경 농업에 종사하던 중 이 사건 부동산의 대부기간이 10년 이상 가능하고 소유권취득도 가능하다고 하기에 입찰에 참여하였는데, 막상 대부계약을 체결할 때 한국자산관리공사는 10년은 안 되고 5년으로 계약하면 나중에 5년 연장될테니 걱정말라고 하면서 5년으로 체결하였고, 2014년 대부기간 만료가 먼저 도래하는 토지에 대해서 다시 계약을 체결할 때에는 계약기간을 일치시키기 위해 2015년 2월까지로 하고 이후 관리청이 바뀔 수도 있으므로 그때 새로이 연장하면 된다고 하였다. 이후 청구인은 2014년 말 경부터 대부계약 연장을 위해 피청구인에게 연락하였으나 피청구인이 어떠한 의사표시도 하지 않아 대부계약이 5년 갱신된 것으로 알고 지내 왔는데, 갑자기 2016년 1월 피청구인은 통합숙영시설신축 등을 위해 이 사건 부동산을 직접 사용한다고 하면서 온실과 수목을 철거해달라고 하였다. 나. 청구인이 운영하는 ‘○○식물원’은 ‘○○화훼영농조합법인’ 조합원 8농가가 참여하여 식물관련 전시 및 재배, 판매, 체험학습장으로 운영하고 있다. ○○식물원은 ‘선택형맞춤농정사업’으로 ○○도와 ○○시로부터 총 4억 3,400만 원을 지원받았고 자부담 2억 1,700만 원을 들여 조성되었으며, 이후 15억을 추가로 들여 ‘○○ 친환경체험학습장’이 만들어진 것으로, 청구인의 꿈을 물거품으로 만들고 20억 원의 손해를 입히는 피청구인의 대부계약의 해지는 신뢰원칙에 위배되고, 청구인은 대한민국을 상대로 손해배상 청구소송을 제기한 상태로 이 사건 부동산에 대한 감정을 진행하기 위해서는 행정대집행이 이루어져서는 안 될 것이므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 청구인이 무단점유하고 있는 이 사건 부동산은 과거 일반재산이었다가 2014. 9. 30. 경찰청이 관리하는 행정재산이 되었고, 청구인의 대부계약은 2015. 1. 20. 모두 만료하였다. 경찰청은 현재의 의경부대 청사 면적이 협소할 뿐만 아니라 시설이 노후되어 건축물 안전진단 부적정 등급을 받는 등 의경 근무환경 개선이 시급한 상황이어서 의경부대 청사 이전 신축 등 경찰사업 부지로 활용하고자 이 사건 부동산에 대한 행정재산 사용승인을 받았음에도 청구인이 무단점유를 계속하고 있어 용역수행이 중단되어 경찰사업 진행에 막대한 지장을 받고 있다. 행정재산은 사용허가를 받아 사용할 수 있는 것이고, 사용허가 기간 중에 그 허가를 취소하는 경우에만 손실보상 대상이 되는 것이어서 청구인의 무단점유 행위는 보상 대상이 아니므로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하여 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제6조, 제74조 행정대집행법 제2조, 제3조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 국유재산 대부계약서, 등기사항전부증명서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 농업의 경영 등을 목적으로 2003. 9. 24. 설립된 법인이다. 나. 청구인은 국유 일반재산이던 아래의 이 사건 부동산에 대하여 한국자산관리공사와 각 아래와 같은 기간을 대부기간으로 하고, 용도를 ‘경작용(전)’으로 하여 대부계약을 체결하였다.

다. 위 나항 기재 대부계약 체결 당시 관리청은 농촌진흥청이었는데, 경찰청이 2014. 9. 30. 현재의 의경부대 청사 면적이 협소하고 시설이 노후되어 건축물 안전진단 부적정 등급을 받는 등 의경 근무환경 개선이 시급한 상황이어서 의경부대 청사 이전 신축 등 경찰사업 부지로 활용하고자 이 사건 부동산에 대하여 행정재산 사용승인을 받아 이 사건 부동산은 경찰청이 관리하는 행정재산이 되었다. 라. 피청구인은 2017. 2. 10. 청구인에게 이 사건 부동산에 대한 대부계약이 만료되었으므로 2017. 4. 30.까지 원상회복 및 자진명도할 것을 통지하였다. 마. 피청구인은 청구인이 이에 응하지 않자 2018. 6. 15. 청구인에게 2018. 7. 20.까지 청구인 소유의 인공구조물(비닐하우스, 경작물 등)을 포함한 모든 지장물의 원상회복 및 자진명도를 이행하지 아니할 경우 「행정대집행법」에 따라 대집행하고 그 비용을 청구인으로부터 징수하겠다는 뜻을 계고하는 이 사건 처분을 하였다. 바. 이 사건 부동산에는 청구인의 관정, 물탱크, 사무실, 원두막, 온실 등의 시설물이 설치되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「국유재산법」 제2조에 따르면 "사용허가"란 행정재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 허용하는 것을 말하고(제7호), "대부계약"이란 일반재산을 국가 외의 자가 일정 기간 유상이나 무상으로 사용ㆍ수익할 수 있도록 체결하는 계약을 말하며(제8호), 제6조에 따르면 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분하고(제1항), "일반재산"이란 행정재산 외의 모든 국유재산을 말하며(제3항), 제74조에 따르면 정당한 사유 없이 국유재산을 점유하거나 이에 시설물을 설치한 경우에는 중앙관서의 장등은 「행정대집행법」을 준용하여 철거하거나 그 밖에 필요한 조치를 할 수 있다고 되어 있다. 2) 「행정대집행법」 제2조에 따르면 법률(법률의 위임에 의한 명령, 지방자치단체의 조례를 포함한다. 이하 같다)에 의하여 직접명령되었거나 또는 법률에 의거한 행정청의 명령에 의한 행위로서 타인이 대신하여 행할 수 있는 행위를 의무자가 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하고 또한 그 불이행을 방치함이 심히 공익을 해할 것으로 인정될 때에는 당해 행정청은 스스로 의무자가 하여야 할 행위를 하거나 또는 제삼자로 하여금 이를 하게 하여 그 비용을 의무자로부터 징수할 수 있고, 제3조에 따르면 전조의 규정에 의한 처분(이하 ‘대집행’이라 한다)을 하려 함에 있어서는 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 하고, 이 경우 행정청은 상당한 이행기한을 정함에 있어 의무의 성질ㆍ내용 등을 고려하여 사회통념상 해당 의무를 이행하는 데 필요한 기간이 확보되도록 하여야 하며(제1항), 의무자가 전항의 계고를 받고 지정기한까지 그 의무를 이행하지 아니할 때에는 당해 행정청은 대집행영장으로써 대집행을 할 시기, 대집행을 시키기 위하여 파견하는 집행책임자의 성명과 대집행에 요하는 비용의 개산에 의한 견적액을 의무자에게 통지하여야 한다(제2항)고 되어 있다. 나. 판단 1) 먼저 이 사건 처분 중 자진명도의무 불이행에 대한 부분에 관하여 보면, 행정대집행은 의무자가 대체적 작위의무를 불이행한 경우에 할 수 있는 것으로, 명도의무는 그것을 강제적으로 실현하면서 직접적인 실력행사가 필요한 것이지 대체적 작위의무라고 볼 수 없으므로 특별한 사정이 없는 한 행정대집행법에 의한 대집행의 대상이 될 수 없다 할 것이어서(대법원 2005. 8. 19 선고 2004다2809 판결 등 참조), 이 부분 행정대집행 계고처분은 위법하다. 2) 다음으로 이 사건 처분 중 원상회복의무 불이행에 대한 부분에 관하여 보면, 이 사건 부동산의 대부계약 기간이 만료하여 청구인은 더 이상 이 이 사건 부동산을 적법하게 점유할 권원이 없음에도 이 사건 부동산에 설치된 관정, 물탱크, 사무실, 원두막, 온실 등의 시설물을 철거하는 등 원상복구하지 아니하고 무단점유를 계속하고 있는바, 피청구인이 「국유재산법」제74조에 근거하여 원상회복의무를 부과하였으나 그 불이행의 결과가 현존하여 있고, 청구인이 원상회복의무를 이행하지 아니하는 경우 다른 수단으로써 그 이행을 확보하기 곤란하며, 이를 방치하는 경우 경찰청이 당초 계획한 의경부대 청사 이전 등의 사업 실행이 불가능할 뿐만 아니라 국유재산 무단점유 행위를 단속하는 당국의 권능을 무력화하는 등 더 큰 공익을 해칠 우려가 있다 할 것이고, 이 사건 부동산의 대부계약이 종료되지 않았다거나 대부계약을 갱신하지 아니하여 신뢰원칙을 위반하였다는 취지의 주장은 원상회복명령을 다투면서 주장할 수 있었던 것으로서, 청구인이 이를 다투지 아니하여 원상회복명령은 이미 적법하게 확정되었다 할 것이고, 달리 피청구인의 원상회복명령이 당연무효라고 볼 만한 사정이 없으므로 위 주장에 관하여는 더 나아가 살필 필요 없이 이 부분 행정대집행 계고처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 청구인의 청구 중 자진명도의무 불이행에 대한 행정대집행 계고처분에 관한 청구는 받아들이기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-12518

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[ 참조조문 ]

국유재산법 제2조 제74조

행정대집행법 제2조

[ 참조판례 ]

대법원 2005. 8. 19 선고 2004다2809 판결

[ 참조판례 체계도 ]

[ 사건명 태그]

행정대집행계고처분취소청구