국민권익위원회 2018-10557, 2019. 1. 8., 인용

【재결요지】 청구인은 피청구인이 시행하는 주택사업지구에 편입된 토지를 임차하여 그 위에 건물 등 지장물을 소유하고 물류운송대행업을 영위하던 자로서, 피청구인이 위 토지의 소유권을 취득한 뒤 청구인을 상대로 건물명도의 소를 제기하자 피청구인과 보상합의를 하고 위 토지에서 전출한 바 있으며, 그 후 청구인은 위 주택사업지구 내에서 영업하였음을 이유로 피청구인에게 생활대책 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인에게 심사결과 부적격 대상자로 결정되었다고 통지(이 사건 처분)하였고, 이에 청구인이 이의신청을 하자 피청구인은 이 사건 처분내용과 같은 취지로 이 사건 이의신청 기각결정을 하였다. 청구인은 이 사건 처분에 이유부기 및 불복방법에 대한 고지가 없었고, 보상금 협의가 완료되지 않아 피청구인에게 권원이 없는 상태에서 제기된 명도소송은 무효이며, 지장물 자진 이전으로 청구인이 생활대책 심사기준을 충족한다고 주장하고 있고, 피청구인은 이 사건 심판청구가 청구기간을 도과하여 제기되어 부적법하며, 청구인의 경우 적법하게 확정된 명도소송에 의하여 판결을 받은 자이므로 심사기준상 생활대책 대상자에 해당하지 않는다고 주장한다. 살피건대, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 처분사유를 제시하지 않았기 때문에 청구인이 이의신청을 하여 비로소 의견제출의 기회를 부여받게 된 것에 비추어 이 사건 이의신청 기각결정은 처분에 해당하는바, 이를 기산점으로 보면 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수한 것이며, 그리고 본안에 대하여 판단하건대, 피청구인이 이 사건 처분 시 및 이의신청 기각결정 시 처분의 이유를 제시하지 아니함에 따라 청구인이 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 지장이 있었던 것으로 보이므로, 이 사건 처분 및 이의신청 기각결정은 「행정절차법」 제23조제1항에 위배되어 위법ㆍ부당하다. 【주문】 피청구인이 2018. 4. 2. 청구인에게 한 생활대책용지 공급대상자 부적격처분을 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 96-○○ 토지상에 건물 등을 소유하고 물류운송대행업을 계속하던 중, 피청구인이 시행하는 ○○○ 보금자리주택사업에 위 청구인 소유건물 등 지장물이 편입되었다. 나. 청구인은 2017. 11. 13. 피청구인에게 생활대책 신청을 하였고, 피청구인은 2017. 12. 27. 청구인에게 생활대책 공급대상자 심사결과 부적격 대상자로 결정되었다고 통지(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 다. 청구인은 2018. 1. 30. 피청구인에게 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 2018. 4. 2. 청구인에게 이 사건 처분내용과 같은 취지로 생활대책 공급 부적격 대상자로 결정되었다고 통지(이하 ‘이 사건 이의신청 기각결정’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인의 생활대책용지 공급대상자 부적격처분은 청구인에 대한 수익적 처분의 거부로서 청구인이 구체적인 권리의무에 직접적 변동을 초래하는 행위이므로 처분에 해당된다. 나. 대법원 2015두58645 판결에 따르면, 이 사건 심판청구기간은 재심사통보를 받은 날부터 기산하여야 한다. 다. 이 사건 이의신청 기각결정의 결론이 이 사건 처분과 같다고 하더라도 이 사건 이의신청 기각결정은 별도의 의사결정과정과 절차를 거쳐 이루어진 독립적인 행정처분으로서 행정심판의 대상이 되므로 재심사결과 통보일을 기준으로 청구기간을 계산하여야 한다. 설령 이 사건 처분의 통보일을 청구기간의 기산일로 하더라도 이의신청에 대한 심사기간은 청구기간에서 제외하여야 한다. 라. 이 사건 처분에는 이유부기 및 불복방법에 대한 고지가 없고, 보상금 협의가 완료되지 않아 피청구인이 청구인을 상대로 명도소송을 제기할 권원이 없는 상태에서 제기된 명도소송은 무효이며, 한편 청구인은 지장물(건물)을 자진하여 이전하였으므로 생활대책 심사기준을 충족하였다. 3. 피청구인 주장 가. 청구요건에 관한 주장 1) 이 사건 심판청구의 기산점은 이의신청 기각결정 시가 아니라 이 사건 처분 시가 되어야 하는데(대법원 2010두8676 판결 참조), 청구인은 이 사건 처분서를 2017. 12. 29. 송달받았고, 그로부터 90일이 경과한 2018. 6. 19. 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 심판청구는 심판청구기간을 도과하여 제기된 부적법한 것이다. 2) 청구인이 제시한 대법원 2015두58645 판결은 사업시행자가 생활대책 신청을 받지 않고 부적격처분을 한 사안에 대한 것으로서, 청구인은 피청구인에게 생활대책 신청을 하였으므로 위 판결이 이 사건 처분에 적용될 수 없다. 나. 본안에 대한 주장 ○○○지구 생활대책 심사기준에 따르면 명도소송에 의하여 판결을 받은 자는 생활대책 공급대상자에 해당하지 않고, 이 사건 명도소송은 적법하게 승소판결 및 확정된 것으로 무효라고 볼 근거가 없다. 4. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조, 제5조 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제78조 행정절차법 제23조제1항, 제26조 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 ○○○지구 생활대책 공급대상자 심사결과 알림(부적격), 토지 등 수용사실 확인서, 협의매수 물건별 보상내용 등(지장물), 지장물보상합의서, 물건조서, 대법원 나의 사건 검색, 주민등록표 초본, ○○○ 생활대책 신청서, 이의신청서, ○○○지구 공공주택지구 생활대책 신청안내, 판결서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○도 ○○시 ○○동 96-○○ 토지를 임차하여 2014. 1. 11. 위 토지의 임대차계약기간이 만료되었으나 위 토지를 계속 점유하며 그 위에 건물 등을 소유하고 ‘○○상사’라는 상호로 물류운송대행업을 계속하던 중, 피청구인이 시행하는 ○○○ 보금자리주택사업에 위 청구인 소유건물 등 지장물이 편입되었다. 나. 피청구인은 2015. 6. 2. 위 ○○도 ○○시 ○○동 96-○○ 토지의 소유권을 취득하였고, 2016. 4. 5. ○○지방법원 ○○지원에 청구인을 상대로 위 건물명도의 소를 제기하여 2016. 11. 25. 자백간주에 의한 승소판결을 받았다. 다. 청구인과 피청구인은 위 소송 중이던 2016. 6. 23. 위 지장물의 보상금을 2,757만 4,500원으로 하여 보상합의를 하였고, 청구인은 2016. 10. 31. 위 ○○도 ○○시 ○○동 96-○○ 번지에서 전출하였다. 라. 피청구인의 2017. 10. 17.자 ○○○지구 생활대책 신청안내의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 생활대책 대상자 심사기준 및 공급면적

○ 공급기준

마. 청구인은 2017. 11. 13. 피청구인에게 ○○○지구 내에서 영업하였음을 이유로 생활대책 신청을 하였던바 피청구인은 2017. 12. 27. 청구인에게 ‘○○○지구 생활대책 공급대상자 심사결과 알림(부적격)’이라는 제목으로 생활대책 공급 부적격 대상자로 결정되었고, 심사결과에 이의가 있을 경우 통지를 받은 날부터 30일 이내에 이의신청 할 수 있고, 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다‘는 취지로 이 사건 처분을 하였다. 등기우편물 조회화면에 따르면 위 처분서는 2017. 12. 29. 청구인의 회사동료인 조*란이 수령한 것으로 되어 있다. 바. 청구인은 2018. 1. 30. 피청구인에게 ‘피청구인이 제기한 명도소송은 무효이고 청구인은 지장물을 자진 이전하였다’는 이유로 토지 등 수용사실 확인서 등 증거서류를 첨부하여 이 사건 처분에 대한 이의신청을 하였고, 피청구인은 2018. 4. 2. 청구인에게 ‘○○○지구 생활대책 공급대상자 심사결과 알림(부적격)’이라는 제목으로 생활대책 공급 부적격 대상자로 결정되었다는 취지의 이 사건 이의신청 기각결정을 하였다. 등기우편물 조회화면에 따르면 위 처분서는 2018. 4. 9. 청구인의 회사동료인 조*란이 수령한 것으로 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정심판법」 제2조 및 제3조제1항에 따르면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 청구할 수 있는데, 여기에서 ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 같은 법 제5조제1호에 따르면 취소심판은 행정청의 위법 또는 부당한 처분을 취소하거나 변경하는 행정심판이라고 되어 있는바, 행정심판의 대상이 되는 ‘처분’이란 행정청의 공법상 행위로서 특정사항에 대하여 법규에 의한 권리의 설정 또는 의무의 부담을 명하거나, 그 밖의 법률상 효과를 발생하게 하는 등 국민의 권리ㆍ의무에 직접 관계가 있는 행위를 말하는 것이고, 상대방 또는 관계자들의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치지 않는 행위는 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니라고 할 것이다. 2) 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제78조에 따르면, 사업시행자는 공익사업의 시행으로 인하여 주거용 건축물을 제공함에 따라 생활의 근거를 상실하게 되는 자(이하 ‘이주대책대상자’라 한다)를 위하여 이주대책을 수립ㆍ실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다고 되어 있다. 3) 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 같은 법 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 나. 청구요건에 관한 피청구인의 주장에 대한 판단 피청구인은, 이 사건 심판청구의 기산점은 이 사건 처분 시가 되어야 하는데(대법원 2010두8676 판결 참조), 이 사건 심판청구는 심판청구기간을 도과하여 부적법하고, 청구인이 제시한 대법원 2015두58645 판결은 사업시행자가 생활대책 신청을 받지 않고 부적격처분을 한 사안에 대한 것으로서 청구인은 피청구인에게 생활대책 신청을 하였으므로 위 판결이 이 사건 처분에 적용될 수 없다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 이 사안은 청구인은 ○○○지구 내에서 영업하였음을 이유로 생활대책 신청을 한 사안으로, 피청구인이 직권으로 부적격통보를 한 것은 아니나, 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 아무런 처분사유를 제시하지 아니하여, 그 이후 비로소 청구인이 피청구인에게 ‘피청구인이 제기한 명도소송은 무효이고 청구인은 지장물을 자진 이전하였다’는 주장을 하면서 토지 등 수용사실 확인서 등의 증거서류를 제출하며 이의신청을 한 점에 비추어 보면, 청구인은 이의신청을 통하여 비로소 의견제출의 기회를 부여받게 된 것으로 볼 수 있으므로, 이 사건 이의신청 기각결정은, 통상의 경우와 달리, 독립한 행정처분으로 볼 수 있을 것이고, 그렇다면 청구인은 이 사건 이의신청 기각결정일(2018. 4. 2.)로부터 180일 이내에 청구인이 이 사건 심판청구를 하였으므로, 이 사건 심판청구는 청구기간을 준수한 것으로 판단되고, 따라서 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 다. 본안에 대한 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2017. 12. 27. 이 사건 처분 시 청구인에게 생활대책 공급대상자 심사결과 부적격 대상자로 결정되었다고만 통지하였고, 2018. 4. 2. 이 사건 이의신청 기각결정 시에도 같은 취지로 통지하였는바, 이 사건 처분 및 이 사건 이의신청 기각결정 당시 청구인이 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 알 수 없어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 지장이 있었던 것으로 보이므로, 이 사건 이의신청 기각결정은 처분의 이유를 제시하지 아니하여 「행정절차법」 제23조제1항에 위배되어 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2018-10557

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[ 참조조문 ]

행정심판법 제2조 제5조

행정절차법 제23조 제26조

공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제78조

[ 사건명 태그]

생활대책용지공급대상자부적격처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

행정절차법 제23조 행정심판법 제2조 행정심판법 제5조 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제78조 행정절차법 제26조

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