전원재판부 2018헌마891, 2020. 9. 24., 각하

【전문】 사 건 2018헌마891 수산업법 제64조의2 제2항 등 위헌확인 청 구 인 [별지 1] 청구인 명단과 같음 청구인들 대리인 1. 법무법인 맥 담당변호사 문방진, 차현영, 김선남 2. 변호사 문종욱 [주 문] 청구인들의 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인들은 연안선망어업 허가를 받아, 그 허가 내용에 따라 전라남도 해역에서 주로 세목망을 사용하여 멸치를 포획하는 어업을 경영하거나 이에 종사하는 사람들이다. 나. 청구인들은 수산업법 제64조의2 제2항, 같은 법 시행령 제45조의3 제1항 [별표 1의2], 제2항 [별표 3의3]이 연안선망어업의 어구ㆍ어법을 일률적으로 제한하고 멸치포획 및 세목망으로 된 어망 사용을 일정기간 금지하여, 청구인들과 같은 전라남도 연안선망어업인들의 직업의 자유, 평등권 등을 침해한다고 주장하며, 2018. 8. 31. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 가. 청구인들은 수산업법 제64조의2 제2항, 같은 법 시행령 제45조의3 제1항 [별표 1의2], 제2항 [별표 3의3] 전체를 심판대상으로 삼고 있다. 그러나 이 사건에서 청구인들이 다투는 것은 위 수산업법 조항 및 그 위임에 의하여 마련된 위 수산업법 시행령 조항들이 연안선망어업의 어구ㆍ어법을 일률적으로 제한하고, 4월 1일부터 6월 30일까지 전라남도 해역에서의 멸치포획과 7월 1일부터 7월 31일까지 전라남도 영광군ㆍ신안군에서의 세목망으로 된 어망 사용을 금지하여 전라남도에서 연안선망어업을 하는 청구인들의 기본권을 침해한다는 것이므로, 이와 관련된 부분으로 심판대상을 한정하기로 한다. 나. 이 사건 심판대상은 수산업법(2012. 12. 18. 법률 제11566호로 개정된 것) 제64조의2 제2항 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다), 구 수산업법 시행령(2013. 12. 17. 대통령령 제25014호로 개정되고, 2020. 4. 14. 대통령령 제30621호로 개정되기 전의 것) 제45조의3 제1항 [별표 1의2] Ⅲ. 제2호(이하 ‘어구 등 제한조항’이라 한다), 수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정되고, 2020. 4. 14. 대통령령 제30621호로 개정되어 2020. 10. 15. 시행되기 전의 것) 제45조의3 제2항 [별표 3의3] 제2호 나목 중 ‘7월 1일부터 7월 31일까지 전라남도 영광군ㆍ신안군에서의 세목망으로 된 어망 사용금지’에 관한 부분(이하 ‘세목망 사용금지조항’이라 한다) 및 ‘4월 1일부터 6월 30일까지 전라남도 해역에서의 멸치포획금지’에 관한 부분(이하 ‘멸치포획금지조항’이라 하고, 위 조항들을 모두 합하여 ‘심판대상조항들’이라 한다)이 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항 및 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 수산업법(2012. 12. 18. 법률 제11566호로 개정된 것) 제64조의2(어구의 규모등의 제한) ② 어구의 규모등의 제한에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. (단서 생략) 구 수산업법 시행령(2013. 12. 17. 대통령령 제25014호로 개정되고, 2020. 4. 14. 대통령령 제30621호로 개정되기 전의 것) 제45조의3(어구의 규모등의 제한) ① 법 제64조의2 제1항에 따른 어업의 종류별 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법은 별표 1의2와 같다. [별표 1의2] 어업별 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법(제24조 제2항, 제25조 제2항, 제26조 제2항 및 제45조의3 제1항 관련) Ⅲ. 연안어업의 어구의 규모ㆍ형태ㆍ사용량 및 사용방법 2. 연안선망어업 가. 이 어업에 사용되는 어구는 다음의 조건에 적합하게 구성된 어구를 말하며, 어구 겨냥도 및 표준어구 구성도는 각각 부도 2-1 및 부도 2-2와 같다. 1) 긴 네모꼴 모양으로 섶그물, 몸그물, 고기받이로 구성된 어구 2) 상부에는 뜸과 같은 부력재를 달고, 하부에는 발돌과 같은 침강재를 달아 어구가 수직으로 전개되도록 구성된 어구 나. 이 어업의 어법은 어업허가를 받은 본선과 부속선으로 구성된 선단을 이루어 가목에 적합한 어구 1통을 이용하여 다음과 같은 방법으로 수산동물을 도망가지 못하도록 둘러쳐서 잡는 것으로서 조업모식도는 부도 2-3과 같다. 1) 본선은 부속선에 고삐줄과 죔줄의 끝을 넘겨주고 원을 그리듯이 어구를 투망한 후 부속선이 있는 곳으로 되돌아와 고삐줄과 죔줄을 넘겨받아 감으면서 그물을 양망한다. 2) 부속선은 본선에서 넘겨받은 고삐줄과 죔줄을 잡고 본선의 투망을 보조하다가 본선과 인접하게 되면 본선과 같이 어구의 일부를 양망하는 보조적인 역할도 수행한다. 3) 본선에만 어구를 실어야 하며, 어구를 예망해서는 아니 된다. [부도 2-1] [부도 2-2] [부도 2-3]은 [별지 2] 기재와 같다. 수산업법 시행령(2014. 3. 24. 대통령령 제25275호로 개정되고, 2020. 4. 14. 대통령령 제30621호로 개정되어 2020. 10. 15. 시행되기 전의 것) 제45조의3(어구의 규모등의 제한) ② 법 제64조의2 제1항에 따른 어업의 종류별 어구사용의 금지구역ㆍ금지기간은 별표 3의3과 같다. [별표 3의3] 어업의 종류별 어구사용의 금지구역 및 기간(제45조의3 제2항 관련)

주7) 주6)의 해역을 제외한 경상남도의 해역과 부산광역시ㆍ울산광역시 및 전라남도의 해역 [관련조항] 수산업법 시행령 부칙(2020. 4. 14. 대통령령 제30621호) 제1조(시행일) 이 영은 공포한 날부터 시행한다. 다만, 제79조제1항, 별표 3의3 및 별표 3의4(비고 부분은 제외한다)의 개정규정은 공포 후 6개월이 경과한 날부터 시행한다. 3. 청구인들의 주장 가. 심판대상조항들은 전라남도 연안선망어업의 특수성 등을 고려하지 않고 일률적으로 자루그물 사용을 금지하거나 멸치포획 내지 세목망 사용이 금지되는 기간을 과도하게 정하고 있으므로, 과잉금지원칙에 반하여 청구인들의 직업수행의 자유를 침해한다. 나. 심판대상조항들은 합리적 이유 없이, 기선권현망어업이나 근해안강망어업에 비하여 연안선망어업을 차별취급하고 경상남도 해역에 적합한 어구ㆍ어법을 일률적으로 전라남도 연안선망어업에 적용하여 본질적으로 다른 것을 같게 취급하고 있는바, 청구인들의 평등권을 침해한다. 다. 어구 등 제한조항에 의하여 금지되는 ‘예망’이 무엇을 의미하는지 불분명하므로 위 조항은 명확성원칙에 반하여 청구인들의 기본권을 침해한다. 1. 4. 판단 가. 이 사건 법률조항에 관한 심판청구 (1) 법령조항 자체가 헌법소원의 대상이 될 수 있으려면 구체적인 집행행위를 기다리지 아니하고 그 법령조항에 의하여 직접, 현재, 자기의 기본권을 침해받아야 하는데, 여기서 말하는 ‘구체적인 집행행위’에는 입법행위도 포함되므로, 어떤 법령조항이 그 규정의 구체화를 위하여 하위 규범의 시행을 예정하고 있는 경우에는 당해 법령조항의 직접성은 부인된다(헌재 2016. 10. 27. 2013헌마450 참조). (2) 이 사건 법률조항은 “어구의 규모등의 제한에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하여 어구의 규모등의 제한에 필요한 사항을 하위 규범인 대통령령에서 정하도록 위임하고 있다. 그렇다면 이 사건에서 청구인들이 주장하는 기본권의 침해는 위 법률조항의 위임에 따라 그 구체적인 제한 사항을 규정한 시행령 조항들에 의하여 비로소 발생하는 것이지, 이 사건 법률조항 그 자체에 의하여 곧바로 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들의 이 사건 법률조항에 관한 심판청구는 기본권침해의 직접성 요건을 갖추지 못하여 부적법하다. 나. 어구 등 제한조항에 관한 심판청구 (1) 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원의 심판은 기본권의 침해사유가 있음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 있는 날부터 1년 이내에 청구하여야 하며(헌법재판소법 제69조 제1항), 법령에 대한 헌법소원은 법령시행과 동시에 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 법령이 시행된 사실을 안 날부터 90일 이내에, 법령이 시행된 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 하고, 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 경우에는 그 사유가 발생하였음을 안 날부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날부터 1년 이내에 헌법소원을 청구하여야 한다. 청구기간의 기산점이 되는 ‘법령에 해당하는 사유가 발생한 날’이란 법령의 규율을 구체적ㆍ현실적으로 적용받게 된 최초의 날을 의미한다. 즉, 일단 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’하면 그 때부터 당해 법령에 대한 헌법소원의 청구기간의 진행이 개시되며, 그 이후에 새로 ‘법령에 해당하는 사유가 발생’한다고 하여서 일단 개시된 청구기간의 진행이 정지되고 새로운 청구기간의 진행이 개시된다고 볼 수는 없다(헌재 2004. 4. 29. 2003헌마484 등 참조). (2) 청구인들이 제출한 헌법소원심판청구서에 첨부된 자료 및 여수시장 및 완도군수의 각 사실조회회신에 의하면, 청구인 서○○는 2015. 6. 24.부터, 청구인 박○○은 2015. 4. 8.부터, 청구인 강○○은 2014. 4. 10.부터, 청구인 유○○은 2017. 6. 16.부터, 청구인 배○○은 2017. 6. 9.부터, 청구인 배□□은 2015. 6. 25.부터, 청구인 양○○은 2016. 7. 18.부터, 청구인 배△△는 2015. 7. 29.부터, 청구인 배▽▽은 2016. 6. 10.부터, 청구인 김○○은 2015. 4. 16.부터 각 허가기간이 개시되는 연안선망어업허가를 받은 사실이 인정된다. (3) 어구 등 제한조항은 2013. 12. 19. 시행되었고, 위에서 본 바와 같이 청구인들은 각자 위 시행일 이후인 2014. 4. 10.부터 2017. 6. 16. 사이에 허가기간이 개시되는 연안선망어업허가를 받은 사실이 인정된다. 그렇다면 청구인들은 아무리 늦어도 자신이 받은 위 각 연안선망어업의 허가기간 개시일부터는 어구 등 제한조항에 의하여 구체적ㆍ현실적으로 기본권을 제한받았다고 할 것이다. 따라서 청구인들의 어구 등 제한조항에 관한 심판청구는 모두 위 각 연안선망어업허가의 개시일로부터 1년을 경과하였음이 역수상 명백한 2018. 8. 31. 제기되었으므로, 청구기간을 도과한 것으로서 부적법하다. 다. 세목망 사용금지조항에 관한 심판청구 세목망 사용금지조항은 2014. 3. 24. 시행되었고, 위에서 본 바와 같이 청구인들은 각자 위 시행일 이후인 2014. 4. 10.부터 2017. 6. 16. 사이에 허가기간이 개시되는 연안선망어업허가를 받은 사실이 인정된다. 그렇다면 청구인들은 아무리 늦어도 자신이 받은 각 연안선망어업허가기간의 개시일 이후로서 위 조항에 따라 세목망으로 된 어망 사용이 금지되는 7월 1일부터 7월 31일까지에 해당하는 날이 처음 도래한 때, 즉 청구인 서○○, 박○○, 배□□, 김○○은 2015. 7. 1., 청구인 강○○은 2014. 7. 1., 청구인 유○○, 배○○은 2017. 7. 1., 청구인 양○○은 2016. 7. 18., 청구인 배△△는 2015. 7. 29., 청구인 배▽▽은 2016. 7. 1.에는 각자 세목망 사용금지조항에 의하여 구체적ㆍ현실적으로 기본권을 제한받았다고 할 것이다. 따라서 청구인들의 세목망 사용금지조항에 관한 심판청구는 모두 위 각 날짜로부터 1년을 경과하였음이 역수상 명백한 2018. 8. 31. 제기되었으므로, 청구기간을 도과한 것으로서 부적법하다. 라. 멸치포획금지조항에 관한 심판청구 멸치포획금지조항은 2014. 3. 24. 시행되었고, 위에서 본 바와 같이 청구인들은 각자 위 시행일 이후인 2014. 4. 10.부터 2017. 6. 16. 사이에 허가기간이 개시되는 연안선망어업허가를 받은 사실이 인정된다. 그렇다면 청구인들은 아무리 늦어도 자신이 받은 각 연안선망어업허가기간의 개시일 이후로서 위 조항에 따라 멸치포획이 금지되는 4월 1일부터 6월 30일까지에 해당하는 날이 처음 도래한 때, 즉 청구인 서○○는 2015. 6. 24., 청구인 박○○은 2015. 4. 8., 청구인 강○○은 2014. 4. 10., 청구인 유○○은 2017. 6. 16., 청구인 배○○은 2017. 6. 9., 청구인 배□□은 2015. 6. 25., 청구인 양○○은 2017. 4. 1., 청구인 배△△는 2016. 4. 1., 청구인 배▽▽은 2016. 6. 10., 청구인 김○○은 2015. 4. 16.에는 각자 멸치포획금지조항에 의하여 구체적ㆍ현실적으로 기본권을 제한받았다고 할 것이다. 따라서 청구인들의 멸치포획금지조항에 관한 심판청구는 모두 위 각 날짜로부터 1년을 경과하였음이 역수상 명백한 2018. 8. 31. 제기되었으므로, 청구기간을 도과한 것으로서 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 청구인들의 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지 1] 청구인 명단 1. 서○○ 2. 박○○ 3. 강○○ 4. 유○○ 5. 배○○ 6. 배□□ 7. 양○○ 8. 배△△ 9. 배▽▽ 10. 김○○