전원재판부 2018헌마1153, 2019. 11. 28., 각하

【전문】 사 건 2018헌마1153 사립학교법 제62조 제1항 위헌확인 등 청 구 인 김○○ 외 426인 대리인 동화 법무법인 담당변호사 이정일, 장철진, 이혜정, 김가람뫼 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 학교법인 ○○학원은 1964. 1. 설립허가를 받아 현재 ○○고등학교(구 □□고등학교)와 ○○중학교를 설치ㆍ경영하고 있는 학교법인이고, 청구인들은 별지 기재와 같이 ○○중학교 재학생과 그 학부모, ○○중학교 또는 ○○고등학교의 교사, ○○중학교 학생회, ○○중학교 학부모회이다. 나. 청구인들은 2018. 11. 30. 사립학교법상 교원징계위원회 설치와 위원 위촉 등에 관한 사립학교법 제62조 제1항, 제3항 및 사립학교가 교원에 대한 징계권을 남용하는 경우에 관하여 관할청의 감독권한을 규정하지 아니한 입법부작위 등이 교육의 공공성ㆍ자주성에 반하여 청구인들의 기본권을 침해한다고 주장하며 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 청구인들은 사립학교가 교원에 대한 징계권을 남용하는 경우에 관하여 관할청의 감독권한을 규정하지 아니한 입법부작위와 사립학교법 제62조 제1항, 제3항 전부의 위헌확인을 구하나, 청구인들은 사립 학교법인이 설치ㆍ운영하는 학교의 학생, 학부모, 교사, 학생회, 학부모회로서 교원 징계와 관련하여 기본권 침해를 주장하고 있으므로 이와 관련한 부분으로 심판대상을 한정한다. 이 사건 심판대상은 ① 사립학교법(2016. 5. 29. 법률 제14154호로 개정된 것) 제62조 제1항 본문 중 사립학교 교원의 징계사건을 심의ㆍ의결하기 위하여 학교법인에 교원징계위원회를 두도록 한 부분(이하 ‘징계위원회 설치조항’이라 한다), ② 같은 조 제3항 중 ‘해당 학교법인의 임명, 위촉’에 관한 부분(이하 ‘징계위원 위촉조항’이라 하고, 징계위원회 설치조항 및 징계위원 위촉조항을 함께 지칭할 때는 ‘심판대상조항’이라 한다), ③ 사립 학교법인이 교원에 대한 징계권을 남용하는 경우에 관하여 관할청의 감독권한을 규정하지 아니한 입법부작위(이하 ‘입법부작위’라 한다)가 각 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 심판대상조항과 관련조항은 다음과 같다. [심판대상조항] 사립학교법 (2016. 5. 29. 법률 제14154호로 개정된 것) 제62조(교원징계위원회의 설치 및 구성 등) ① 사립학교의 교원의 징계사건 및 제54조의3 제6항 단서에 따른 교원의 임명에 관한 사항을 심의ㆍ의결하기 위하여 그 임용권자의 구분에 따라 학교법인ㆍ사립학교경영자 및 해당 학교에 교원징계위원회를 둔다. 다만, 사립유치원 교원의 징계사건은 「교육공무원법」 제50조에 따라 설치되는 교육공무원징계위원회에서 심의ㆍ의결한다. ③ 교원징계위원회의 위원은 다음 각 호의 사람 중에서 해당 학교법인이나 사립학교경영자 또는 학교의 장(제53조의2 제2항에 따라 교원의 임용권이 학교의 장에게 위임된 경우에 한정한다)이 임명하거나 위촉한다. 1. 해당 학교의 교원 또는 학교법인의 이사 2. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 사람 가. 법관, 검사 또는 변호사로 5년 이상 근무한 경력이 있는 사람 나. 대학에서 법학, 행정학 또는 교육학을 담당하는 조교수 이상으로 재직 중인 사람 다. 공무원으로 20년 이상 근속하고 퇴직한 사람 라. 그 밖에 교육이나 교육행정에 대한 전문지식과 경험이 풍부하다고 인정되는 사람 [관련조항] 사립학교법 (2016. 5. 29. 법률 제14154호로 개정된 것) 제62조(교원징계위원회의 설치 및 구성 등) ② 제1항에 따른 교원징계위원회는 5명 이상 9명 이하의 위원으로 구성한다. ④ 교원징계위원회는 다음 각 호에서 정한 기준에 따라 구성한다. 1. 제3항 제2호에 따라 위촉된 위원(이하 이 조 및 제62조의2에서 ‘외부위원’이라 한다)을 최소 1명 이상 포함할 것 2. 외부위원은 해당 학교법인 또는 사립학교경영자가 설치ㆍ경영하는 학교에 소속된 사람이 아닐 것 3. 학교법인에 두는 교원징계위원회의 경우에는 해당 학교법인의 이사인 위원 수가 전체 위원 수의 2분의 1을 초과하지 아니할 것 ⑤ 교원징계위원회의 조직ㆍ권한 및 심의절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 3. 청구인들의 주장 가. 사립학교가 교원에 대한 징계권을 남용하는 경우에 관하여 관할청의 감독권한을 규정하지 아니한 입법부작위는 학생과 학부모의 교육기본권을 침해하고, 교사의 신분보장을 저해하며, 교육의 공공성ㆍ자주성ㆍ전문성을 실현할 수 없도록 하는 것으로서 헌법에 위반된다. 나. 심판대상조항은 교육의 공공성ㆍ자주성에 반하여 학생 및 학부모의 교육받을 권리, 학생회 및 학부모회의 교육참여권, 교사의 수업권 등을 침해하며, 교육공무원법이 적용되는 국ㆍ공립학교나 사립유치원과 비교하여도 형평에 맞지 않는 것으로서 평등원칙에 위반된다. 4. 판단 가. 입법부작위 위헌확인 청구의 적법 여부 (1) 진정입법부작위에 대한 헌법소원심판청구는 헌법에서 기본권 보장을 위해 법률에 명시적으로 입법위임을 하였음에도 불구하고 입법자가 이를 이행하지 않고 있는 경우이거나, 헌법 해석상 특정인의 기본권을 보호하기 위한 국가의 입법의무가 발생하였음이 명백함에도 불구하고 입법자가 아무런 입법조치를 취하지 않고 있는 경우에 한하여 허용된다(헌재 2013. 8. 29. 2012헌마840). (2) 헌법은 사립학교 교원의 임용권자인 학교법인의 징계권 남용에 대해서 관할청의 감독권한을 법률에 규정하도록 명시적으로 위임하고 있지 아니하다. 다만 헌법 제31조 제6항은 “…교원의 지위에 관한 기본적인 사항은 법률로 정한다.”고 하여 ‘교원지위 법정주의’를 규정하고 있다. 여기에서 ‘교원의 지위에 관한 기본적인 사항’은 다른 직종의 종사자들의 지위에 비하여 특별히 교원의 지위를 법률로 정하도록 한 헌법규정의 취지나 교원이 수행하는 교육이라는 직무상의 특성에 비추어 볼 때 교원이 자주적ㆍ전문적ㆍ중립적으로 학생을 교육하기 위하여 필요한 중요한 사항이라고 보아야 한다. 그러므로 입법자가 법률로 정하여야 할 기본적인 사항에는 무엇보다도 교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무에 관한 사항이 포함된다(헌재 2003. 2. 27. 2000헌바26). 이에 따라 입법자는, 사립학교 교원은 형의 선고ㆍ징계처분 또는 사립학교법에 정하는 사유에 의하지 아니하고는 본인의 의사에 반하여 휴직 또는 면직 등 불리한 처분을 받지 아니하도록 규정하고(사립학교법 제56조), 징계의 사유 및 종류를 법률로 정하고 있으며(사립학교법 제61조), 교원의 징계사건을 심의ㆍ의결하기 위하여 학교법인 등에 교원징계위원회를 두도록 하면서 징계위원회의 위원의 자격 및 구성에 관한 사항을 법률로 정하고 있다(사립학교법 제62조). 교원은 징계처분에 불복하는 경우 교육부에 설치된 교원소청심사위원회에 소청심사를 청구할 수 있고, 그 결정에 대하여 행정소송법에 따라 소송을 제기할 수 있다(교원의 지위 향상 및 교육활동 보호를 위한 특별법 제7조, 제9조, 제10조). 또한 징계 등 불리한 처분은 여전히 사법적 법률행위로서 효력을 가지므로 민사소송을 통해 권리구제를 받을 수도 있다. 또한 초ㆍ중등교육법은, 사립학교는 교육감의 지도ㆍ감독을 받도록 하고(제6조), 학교가 시설ㆍ설비ㆍ수업ㆍ학사 및 그 밖의 사항에 관하여 교육 관계 법령 또는 이에 따른 명령이나 학칙을 위반한 경우에는 관할청이 학교의 설립자ㆍ경영자 또는 학교의 장에게 기간을 정하여 그 시정이나 변경을 명할 수 있도록 하며, 시정명령이나 변경명령을 불이행하는 때에는 위반행위의 취소 또는 정지, 해당 학교의 학생정원의 감축, 학급 또는 학과의 감축ㆍ폐지 또는 학생의 모집 정지 등의 조치를 할 수 있도록 규정하고 있다(제63조). 관할청이 시정명령 권한을 행사하지 않은 것이 현저하게 합리성을 잃어 사회적 타당성이 없는 경우에는 직무상 의무 위반이 인정될 수 있다(대법원 2010. 4. 22. 선고 2008다38288 전원합의체 판결). 그 밖에 학교법인의 임원이 초ㆍ중등교육법의 규정을 위반하거나 이에 의한 명령을 이행하지 아니한 때에는 관할청이 임원의 취임승인을 취소할 수 있고(사립학교법 제20조의2), 학교의 장 또는 설립자ㆍ경영자가 고의 또는 중과실로 초ㆍ중등교육법 또는 초ㆍ중등교육법에 따른 명령을 위반한 경우나 초ㆍ중등교육법 또는 그 밖의 교육 관계 법령에 따른 관할청의 명령을 여러 번 위반한 경우로서 정상적인 학사운영이 불가능한 경우에는 관할청의 학교 폐쇄 명령도 가능하다(초ㆍ중등교육법 제65조). 그러므로 입법자로서는 ‘교원의 신분이 부당하게 박탈되지 않도록 하는 최소한의 보호의무’에 관한 입법의무는 이행하였다고 할 것이고, 이를 넘어 ‘부패방지 및 국민권익위원회의 설치와 운영에 관한 법률’ 제62조의2와 같은 불이익처분 절차의 일시정지 규정이나 그 밖의 사립 학교법인의 징계권 남용에 관한 관할청의 직접적인 감독규정을 마련해야할 구체적인 입법의무가 헌법해석상 발생한다고 볼 수 없다. 따라서 청구인들의 입법부작위 위헌확인 청구는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 입법부작위를 심판대상으로 한 것으로서 부적법하다. 나. 심판대상조항에 대한 청구의 적법 여부 (1) 학부모, 학생, 학부모회 또는 학생회인 청구인들의 청구의 적법 여부 (가) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 청구할 수 있으므로, 법령으로 인한 기본권침해를 이유로 헌법소원을 청구하려면 당해법령 그 자체에 의하여 자유의 제한, 의무의 부과, 권리 또는 법적 지위의 박탈이 생긴 경우여야 한다. 따라서 어떤 법령조항이 헌법소원을 청구하고자 하는 자의 법적 지위에 아무런 영향을 미치지 아니하는 경우라면 애당초 기본권침해의 가능성이나 위험성이 없으므로, 그 법령조항을 대상으로 헌법소원을 청구하는 것은 허용되지 아니한다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌마662). (나) 학부모는 자녀의 개성과 능력을 고려하여 자녀의 학교교육에 관한 전반적인 계획을 세우고, 자신의 인생관ㆍ사회관ㆍ교육관에 따라 자녀를 교육시킬 권리가 있고(헌재 2016. 11. 24. 2012헌마854), 학생은 자신의 교육에 관하여 스스로 결정할 권리, 즉 교육을 통한 자유로운 인격발현권이 있다(헌재 2018. 2. 22. 2017헌마691). 또 헌법 제31조 제1항은 교육받을 권리를 규정한다. 이는 국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 것을 공권력에 의하여 부당하게 침해받지 않을 권리를 의미하며, 국민이 능력에 따라 균등하게 교육받을 수 있도록 국가가 적극적으로 배려하여 줄 것을 요구할 수 있는 권리로 구성된다(헌재 2008. 4. 24. 2007헌마1456 참조). 그러나 이러한 권리로부터 곧바로 학부모나 학생, 학부모회나 학생회의 인사 행정 등 학교 운영 참여권이 도출된다고 보기는 어렵다. 미성년자인 학생의 교육문제에 관하여 다양한 견해가 있을 수 있고, 최선의 교육과정을 마련하기 위하여 교육과정에 학부모나 학생이 참여할 필요가 있다고 하더라도, 이는 입법자의 광범한 입법형성영역인 정책문제에 속한다(헌재 2001. 11. 29. 2000헌마278 참조). 교육받을 권리에 기초하여 교육기회 보장을 위한 국가의 적극적 행위를 요구할 수 있다고 하더라도, 이는 학교교육을 받을 권리로서 그에 필요한 교육시설 및 제도 마련을 요구할 권리이지 특정한 교육제도나 교육과정을 요구할 권리는 아니며(헌재 2005. 11. 24. 2003헌마173 참조), 학교교육이라는 국가의 공교육 급부의 형성과정에 균등하게 참여할 권리로서의 참여권이 내포되어 있다고 할 수 없다. 즉, 입법자가 정책적 판단에 의하여 법률로써 학부모나 학생, 학부모회나 학생회에게 일정한 학교 행정 참여권 등을 부여할 수는 있으나, 그러한 참여권이 학부모의 자녀교육권이나 학생의 자유로운 인격발현권, 교육받을 권리를 근거로 하여 헌법적으로 보장된다고 볼 수 없다. (다) 심판대상조항은 사립학교 교원에 대한 징계위원회의 설치와 구성에 관한 규정이다. 학교법인 등과 사립학교 교원의 관계는 원칙적으로 사법상 법률관계에 해당하는 것이지만(대법원 2014. 7. 24.선고 2014도6377 판결) 교원의 신분보장과 관련하여 징계절차에 관한 사항을 법률로 규정한 것으로, 교육의 내용과 직접적 관련이 없고 학생이나 학부모를 수범자나 규율대상으로 하지 않는다. 징계절차에서 발생하는 문제로 인하여 교원의 신분과 지위가 영향을 받음에 따라 교육 분위기나 질이 저해됨으로써 학생이나 학부모가 입는 현실적 불이익이 있다고 하더라도 이는 학생이나 학부모의 신분이나 법적 지위, 재학이나 수강에 영향을 미치지 않으며, 학생의 학교 재학이라고 하는 생활관계와 관련하여 파생하는 간접적ㆍ사실적 불이익에 해당하므로 학부모 또는 학생인 청구인들의 자기관련성이 인정되지 않는다. 또한 단체와 그 구성원은 서로 별개의 독립된 인격체로서 단체의 구성원의 기본권 침해를 주장하여 단체가 헌법소원심판을 청구하는 것은 허용되지 않는다. 만약 학부모회 또는 학생회인 청구인들이 소속 학부모 또는 학생의 기본권 침해를 주장하는 것이라면 이는 그 자체로 기본권침해의 자기관련성 요건을 갖추지 못한 것이다. (라) 헌법재판소법 제68조 제1항에 따른 헌법소원심판은 국민의 기본권이 침해당한 경우에만 청구할 수 있으므로 헌법의 기본원리나 헌법상 보장된 제도의 침해만을 주장하는 경우에는 적법한 청구로 받아들여지지 않는다. 심판대상조항이 헌법 제31조 제4항이 규정하는 교육의 자주성ㆍ전문성ㆍ정치적 중립성에 반한다는 주장은 심판대상조항이 교육제도가 추구하여야 할 정신이나 이념을 훼손하고 있다는 주장으로서 기본권침해에 관한 주장이라고 볼 수 없다. 따라서 이 부분에 대한 주장과 관련하여서도 기본권침해가능성을 인정하기 어렵다(헌재 2015. 11. 26. 2014헌마662 참조). (마) 결국 심판대상조항으로 인하여 학부모, 학생, 학부모회 또는 학생회인 청구인들의 기본권침해가능성 또는 기본권침해의 자기관련성이 있다고 보기 어려우므로 위 청구인들의 심판대상조항에 대한 청구는 부적법하다. (2) 교원인 청구인들의 청구의 적법 여부 (가) 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 자신의 기본권을 현재 직접적으로 침해당한 자만이 청구할 수 있으며, 청구인이 문제된 공권력 작용에 장래 어느 때인가 관련될 수 있을 것이라는 것만으로는 헌법소원을 제기하기에 족하지 않다(헌재 2002. 7. 18. 2001헌마605 참조). 징계위원회 설치조항은 2016. 5. 29. 법률 제14154호로 사립학교법이 개정된 때, 징계위원 위촉조항은 그로부터 3월이 경과한 때 시행되었고[사립학교법 부칙(법률 제14154호) 제1조], 교원인 청구인들 중 심판대상조항 시행 이후 징계의결 요구가 된 교원은 청구인 오○○, 권○○ 뿐이다. 나머지 교원인 청구인들의 경우에는 현재 심판대상조항으로 인한 기본권의 침해가 발생하지 않았으며, 장래 징계의결 요구 대상이 될지 여부를 알 수 없으므로 이들의 청구는 기본권침해의 자기관련성 또는 현재성이 인정되지 아니하여 부적법하다. (나) 법령 소원의 경우에 법령이 시행된 뒤에 비로소 그 법령에 해당되는 사유가 발생하여 기본권의 침해를 받게 되는 때에는 그 사유가 발생하였음을 안 날로부터 90일 이내에, 그 사유가 발생한 날로부터 1년 이내에 청구하여야 한다(헌재 2006. 2. 23. 2005헌마20). 청구인 오○○, 권○○의 청구와 관련하여 보면, 심판대상조항 시행 이후 학교법인이 교원징계위원회에 최초로 징계의결 요구를 한 때에 위 청구인들에 대한 기본권 제한이 발생하였다고 할 것이다. 청구인 오○○는 2018. 6. 20. 징계의결 요구가 있음을 이유로 한 직위해제 처분을 받고, 2018. 6. 25. 교원소청심사위원회에 위 처분에 대한 소청심사를 청구하였으며, 청구인 권○○은 2018. 2. 22. 징계의결 요구가 있음을 이유로 한 직위해제 처분을 받고, 2018. 3. 20. 교원소청심사위원회에 위 처분에 대한 소청심사를 청구하였으므로, 위 청구인들이 각 소청심사를 청구한 때에는 심판대상조항으로 인한 기본권 제한이 발생하였음을 알았다고 할 것이다. 그러므로 그로부터 90일이 도과한 후 한 심판대상조항에 관한 헌법소원심판청구는 청구기간이 도과하여 부적법하다. (다) 결국 교원인 청구인들의 심판대상조항에 관한 청구는 기본권침해의 자기관련성 또는 현재성이 인정되지 않거나 청구기간이 도과하여 부적법하다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 모두 부적법하므로 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2018헌마1153

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

사립학교법 제62조

교육공무원법 제50조

초ㆍ중등교육법

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제31조

행정소송법