국민권익위원회 2017-10588, 2017. 10. 27., 인용

【재결요지】 청구인은 피청구인에게 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고를 하였고, 피청구인은 청구인에게 ‘양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다’는 이유로 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고 반려처분을 하였다. 이에 청구인은 양도ㆍ양수 차량의 압류는 법원의 판단에 의한 압류이어서 이전등록 제한의 대상이 아니며, 전체 차량 중 2대에만 행정청의 압류가 되어 있는바 이는 과태료 납부 후 금방 해제할 수 있으므로 이 사건 처분은 부당하다고 주장하였으며 위원회는 청구인의 주장을 인정하여 양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다고 할 수 없으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 신고의 수리여부를 적법절차를 거쳐 다시 검토하여 결정할 의무가 있다고 판단하였다. 【주문】 피청구인이 2017. 5. 10. 청구인에게 한 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고 반려처분을 취소하고, 동 신고의 수리여부를 적법절차를 거쳐 다시 결정하라. 【청구취지】 피청구인이 2017. 5. 10. 청구인에게 한 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고 반려처분을 취소하고, 동 신고의 수리여부를 적법절차를 거쳐 다시 결정하라. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 2017. 4. 17. 피청구인에게 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였고, 피청구인은 2017. 5. 10. 청구인에게 ‘양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다’는 이유로 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 2017. 4. 22. 피청구인을 방문하여 이 사건 신고에 대한 협조를 부탁하였으나 피청구인은 청구인의 운행대수가 대구광역시 보유대수 하한인 30대 미만임을 이유로 인가할 수 없음을 은연 중 내비췄고, 그 후에는 운행차량의 이전등록 여부를 문제로 삼았는바, 피청구인은 반려사유를 정확하게 기재하지 않고 추상적으로 기재하여 반려하였으므로, 이 사건 처분은 피청구인의 재량권을 남용한 일탈행위로 보아야 한다. 나. 청구인의 양도ㆍ양수 차량의 압류는 법원의 판단에 의한 압류이어서 이전등록 제한의 대상이 아니며, 전체 차량 중 2대에만 행정청의 압류가 되어 있는바 이는 과태료 납부 후 금방 해제할 수 있으므로 이 사건 처분은 부당하다. 다. 피청구인이 제시한 「여객자동차운수사업법」(이하 ‘여객자동차법’이라 한다) 제14조에는 양도ㆍ양수의 처리방향에 대한 내용만 있을 뿐 이 사건 처분사유와 같은 취지가 기재되어 있지 않고, 같은 법 시행규칙 제35조 역시 이 사건 처분사유에 대한 설명이 되지 못한다. 라. 피청구인은 이 사건 처분 시 불복절차(행정심판 및 행정소송)를 고지하지 않았다. 마. 운행차량 22대의 총 과태료(6건)가 30만원 정도에 불과하고 청구인은 이를 완납하였으며 통상 이전등록 당시 미납된 과태료를 그 자리에서 납부하는 경우가 많다. 한편, 청구인(대리인)은 등록사업소에서 압류 및 가압류와 같은 법원의 판단은 차량이전등록 규제의 대상이 아니라는 답변을 받았다. 3. 피청구인 주장 가. 국토교통부 질의회신에 따르면, 일반택시운송사업 전체 면허대수를 양도ㆍ양수하는 때에는 그 중 일부가 휴업기간 중에 있더라도 면허기준대수(대구광역시의 경우 30대) 이상의 자동차가 정상적으로 운행 중이라면 양도ㆍ양수는 가능하다. 나. 압류등록된 차량은 「자동차등록령」 제17조에 따라 자동차 이전등록 신청의 수리거부로 인하여 운행차량을 이전등록하지 못하여 일반택시운송사업을 정상적으로 운영할 수 없다고 판단되어 이 사건 처분을 하였다. 다. 일부 차량이 압류되어 있는데도 해결하지 않은 상태로 이 사건 신고를 한 것은 일반택시운송사업을 정상적으로 운영하면서 양도ㆍ양수하려는 것이 아니라 권리금을 받고 면허권만 양도ㆍ양수하려는 것으로 판단된다. 라. 청구인이 이 사건 신고 시 제출한 양도ㆍ양수계약서상 “차량 : 없음”으로 되어 있는 것은 일반택시운송사업을 전부 양도ㆍ양수하는 경우에는 운행하는 차량을 포함하여 택시운송사업에 관한 일체를 양도ㆍ양수하여야 한다는 국토교통부 질의회신(2017. 5. 1.)에 위반된다. 마. 법인택시에서 협동조합택시로 양도ㆍ양수될 경우 조합원들이 부실 법인택시를 인수하여 손실을 볼 수 있다. 바. 피청구인은 양도ㆍ양수 차량의 압류 등을 이유로 이 사건 신고를 반려하였는바, 일반택시운송사업자라면 누구나 「자동차관리법」 및 「자동차등록령」에 의거 「지방세법」, 「질서위반행위규제법」 위반 시 차량을 압류 등록한다는 사실을 알고 있다. 4. 관계법령 행정절차법 제23조제1항, 제26조 여객자동차 운수사업법 제14조제1항, 제75조제1항 여객자동차 운수사업법 시행령 제37조제1항제8호 여객자동차 운수사업법 시행규칙 제35조 자동차관리법 제5조, 제6조, 제9조, 제12조, 제14조 자동차등록령 제17조제8호ㆍ제9호 민사집행법 제83조제2항, 제187조 민사집행규칙(대법원규칙 제2676호) 제108조 택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령(국토교통부훈령 제625호) 제10조제1호 5. 인정사실 다음 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나, 청구인과 피청구인이 제출한 여객자동차운송사업(일반택시운송사업) 양도ㆍ양수신고서 반려, 질의에 대한 회신, 자동차 관련 과태료 납부확인서, 과태료 납부 처리결과확인서, 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고서, 양도양수에 따른 보충서류 제출 건, 자동차등록원부, 여객자동차운송사업면허대장, 질의회신 등 각 사본의 기재내용에 의하여 이를 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1981. 1. 14. 여객자동차운송사업면허를 받아 대구광역시 일원에서 일반택시운송사업을 하고 있는 법인으로서, 그 면허대수는 50대이다. 나. 청구인은 2017. 4. 17. 피청구인에게 다음과 같이 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고(이하 ‘이 사건 신고’라 한다)를 하였는데, 이에 첨부된 자산 양도ㆍ양수계약서에 따르면, 계약의 목적물은 청구인 소유의 사업용 자산 중 자산목록상에 기재한 자산으로 되어 있고, 그 자산목록에는 “택시면허권 및 허가대수(50대), 택시차량 : 없음”이라고 되어 있다. 다 음 - ○ 양도인 : 청구인 ○ 양수인 : ○○○협동조합 ○ 양도가격 : 12억 6,500만원 다. 피청구인은 2017. 4. 28. 국토교통부에 ‘면허대수가 50대인 ○○법인택시에서 「협동조합기본법」에 따라 설립된 ◇◇협동조합택시로 일반택시운송사업을 전부 양도ㆍ양수하려는 경우 운행차량을 포함하여 택시운송사업에 관한 일체를 양도ㆍ양수하여야 하는지(갑설) 또는 면허권만 양도ㆍ양수하는 것이 가능한지(을설)의 여부’를 질의하였고, 이에 대하여 국토교통부장관은 2017. 5. 1. 피청구인에게 갑설이 타당하다고 사료되며, 여객자동차법에서 규정하고 있지 않는 사항은 「상법」, 「근로기준법」 등의 규정에 따라 귀 시에서 자체적으로 판단하여야 한다고 회신하였다. 라. 청구인은 2017. 5. 4. 이 사건 신고서의 보완을 요구받고 양도양수증명서 사본 등을 보완ㆍ제출하였는데, 이에 따르면 그 자산목록 부분에 “택시차량 : 22대(50대 중 말소휴지 28대)”라고 되어 있고, 그 일부 차량의 자동차등록원부에 따르면, 대구지방법원의 2016. 7. 26.자 자동차압류(2016카단○○○) 및 2017. 1. 31.자 자동차가압류(2017카합○○○)가 등록되어 있다. 마. 피청구인은 2017. 5. 10. 청구인에게 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - ○ 여객자동차법 제14조, 같은 법 시행규칙 제35조, 「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령」 제10조, 국토교통부 질의회신 및 관허업자는 관계법령을 준수하여야 함에도 양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려되어 귀하가 신청하신 여객자동차운송사업(일반택시운송사업) 양도ㆍ양수 신고서류를 반려합니다. 바. 청구인은 2017. 6. 8. 대구광역시 ○○구에 주정차위반 5건의 과태료 합계 26만 880원, 대구○○경찰서에 속도위반 3건의 과태료 합계 14만 4,720원을 각 납부하였다. 사. 청구인은 2017. 6. 9. 피청구인에게 다시 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고를 하였는데, 이에 첨부된 자산 양도ㆍ양수계약서에 따르면, 그 자산목록에 “택시차량 : 없음”이라고 되어 있다. 아. 피청구인은 2017. 6. 16. 청구인에게 다음과 같이 위 사.항의 신고서를 반려하였다. 다 음 - ○ 여객자동차법 시행규칙 제35조(사업의 양도ㆍ양수신고) 제2항에 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수는 해당 여객자동차운송사업의 전부(면허, 차량, 차고지, 사무실 등)를 그 대상으로 한다. 다만, 면허 또는 등록기준 대수 이상을 보유한 운송사업자가 국토부장관이 정하는 기준에 따라 다른 운송사업자에게 면허 또는 등록기준 대수를 초과하는 부분을 양도ㆍ양수하는 경우에는 그러하지 아니하다(일부 양도ㆍ양수). - 따라서 귀하께서 제기하신 신고서에는 양도ㆍ양수계약서상에 택시차량이 없음으로 되어 있고, - 국토해양부 택시운송사업의 양도ㆍ양수 관련 질의회신(2012. 7. 20.) 내용에도 사업의 전부를 양수하려는 경우에는 관할관청은 세금ㆍ채무 또는 보험공제 계약상 사고할증보험료 등의 면탈을 목적으로 신규로 일반택시운송사업자가 아닌 법인을 설립하여 당해 일반택시운송사업을 양도ㆍ양수하는 경우에는 인가하여서는 아니된다고 되어 있음 - 「민원처리에 관한 법률」 제21조(민원처리의 예외) 행정심판에 의한 불복절차가 진행중인 사항에 대해서는 그 민원을 처리하지 아니할 수 있다고 규정하고 있습니다. 자. 청구인은 피청구인에게 다음과 같이 면허대수 중 18대를 대구택시협동조합에게 양도하는 취지의 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수신고를 하여 2017. 7. 13. 수리되었다. 다 음 -

차. 국토교통부의 2014. 12. 12.자 질의회신의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 질의내용 : 「협동조합기본법」에 따라 설립된 협동조합(법인)이 일반택시운송사업자가 운영 중인 택시대수 중 현재 휴업기간에 있는 일부대수를 관할관청에 양도ㆍ양수 신고하여 일반택시운송사업자 면허를 취득하여 운영할 수 있는지 ○ 회신내용 : 여객자동차법 제14조제1항에 의하면 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자는 국토교통부령이 정하는 바에 따라 관할관청에 신고하여야 한다고 규정하고 있습니다. 여기서 ‘여객자동차운송사업’이란 관할관청에 운송개시 신고를 하고 현재 정상적인 운행이 이뤄지고 있는 상태를 뜻한다고 보아야 합니다. - 다만, 전체 면허대수를 양도ㆍ양수하는 때에는 그 중 일부대수가 휴업기간 중에 있다 하더라도 면허기준대수 이상의 자동차가 정상적으로 운행 중이라면 양도ㆍ양수는 가능하나, - 여객자동차운송사업의 휴업은 타당한 사유가 있는 경우에만 관할관청으로부터 허가를 받을 수 있는 점, 1년 이내로 기간을 제한하고 있는 점 등을 고려할 때 휴업기간 중에 있는 택시 일부대수만을 양도ㆍ양수하는 것은 택시운송사업의 입법취지에 어긋나며, 특히 휴업 중인 일부 택시를 권리금을 받고 판매하는 상행위로 전락될 수 있는 등 이로 인해 지역주민의 교통편의 확보에 지장을 초래할 수 있을 것으로 판단됩니다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 등 가. 관계법령의 내용 등 1) 「행정절차법」 제23조제1항에 따르면, 행정청은 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 같은 법 제26조에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다고 되어 있다. 2) 여객자동차법 제14조제1항에 따르면, 여객자동차운송사업을 양도ㆍ양수하려는 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 국토교통부장관 또는 시ㆍ도지사에게 신고하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행규칙 제35조제1항에 따르면, 같은 법 제14조제1항에 따라 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수의 신고를 하려는 자는 여객자동차운송사업 양도ㆍ양수 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 양도ㆍ양수 계약서 사본 등의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 관할관청에 제출하여야 하며, 같은 조 제2항에 따르면, 여객자동차운송사업의 양도ㆍ양수는 해당 여객자동차운송사업의 전부를 그 대상으로 하되, 다만 면허 또는 등록기준 대수 이상을 보유한 운송사업자가 국토교통부장관이 정하는 기준에 따라 다른 운송사업자에게 면허 또는 등록기준 대수를 초과하는 부분을 양도ㆍ양수하는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있고, 같은 법 제75조제1항 및 같은 법 시행령 제37조제1항제8호에 따르면, 국토교통부장관은 같은 법 제14조에 따른 여객자동차운송사업(운행형태가 고속형인 시외버스운송사업은 제외한다)의 양도ㆍ양수에 대한 신고의 수리권한을 시ㆍ도지사에게 위임한다고 되어 있다. 3) 「자동차관리법」 제5조, 제6조에 따르면, 자동차는 자동차등록원부(이하 “등록원부”라 한다)에 등록한 후가 아니면 이를 운행할 수 없고, 자동차 소유권의 득실변경(得失變更)은 등록을 하여야 그 효력이 생긴다고 되어 있고, 같은 법 제9조, 제12조에 따르면, 등록된 자동차를 양수받는 자는 시ㆍ도지사에게 자동차 소유권의 이전등록(이하 “이전등록”이라 한다)을 신청하여야 하고, 이전등록 신청을 받은 시ㆍ도지사는 대통령령으로 정하는 바에 따라 등록을 수리(受理)하여야 하며, 해당 자동차의 취득에 관한 정당한 원인행위가 없거나 등록 신청 사항에 거짓이 있는 경우(제1호), 여객자동차법에 따른 여객자동차 운수사업 및 「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차 운수사업의 면허ㆍ등록ㆍ인가 또는 신고 내용과 다르게 사업용 자동차로 등록하려는 경우(제2호), 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제28조에 따른 액화석유가스의 연료사용제한 규정을 위반하여 등록하려는 경우(제4호)에는 이전등록을 거부하여야 한다고 되어 있다. 한편, 같은 법 제14조에 따르면, 시ㆍ도지사는 「민사집행법」에 따라 법원으로부터 압류등록의 촉탁이 있는 경우, 「국세징수법」 또는 「지방세징수법」에 따라 행정관청으로부터 압류등록의 촉탁이 있는 경우에는 해당 자동차의 등록원부에 압류등록을 하여야 한다고 되어 있다. 한편, 「자동차등록령」 제17조제8호 및 제9호에 따르면, 등록관청은 등록신청이 「자동차등록법」 제9조(같은 법 제12조제7항에서 준용하는 경우를 포함한다)에 해당하는 경우 및 다른 법률에서 정하고 있는 등록의 요건을 충족하지 못한 경우에는 그 신청을 수리해서는 아니 된다고 되어 있다. 4) 「민사집행법」 제83조제2항에 따르면, 압류는 부동산에 대한 채무자의 관리ㆍ이용에 영향을 미치지 아니하고, 같은 법 제187조에 따르면, 자동차에 대한 강제집행절차는 대법원규칙으로 정하며, 「민사집행규칙」(대법원규칙 제2676호) 제108조에 따르면, 「자동차관리법」에 따라 등록된 자동차(다음부터 “자동차”라 한다)에 대한 강제집행(다음부터 “자동차집행”이라 한다)은 이 규칙에 특별한 규정이 없으면 부동산에 대한 강제경매의 규정을 따른다고 되어 있다. 5) 「택시제도 운영기준에 관한 업무처리요령」(국토교통부훈령 제625호) 제10조제1호에 따르면, 관할관청은 일반택시운송사업의 양도ㆍ양수의 경우 양도ㆍ양수는 일반택시운송사업의 전부에 대하여 양도함을 원칙으로 하고, 일반택시운송사업의 경영합리화와 여객서비스향상을 위하여 소규모택시운송사업자간의 양도ㆍ양수를 적극 유도하여 택시업체의 대형화를 추진하여야 하며, 대형화 업체에는 증차 등 혜택을 부여하여야 한다는 등의 사항을 고려하여 택시운송사업의 양도ㆍ양수인가 또는 신고에 관한 세부적인 업무처리 기준을 정하여 시행하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 압류등록된 차량은 「자동차등록령」 제17조에 따라 이전등록 신청의 수리가 거부되어 이전등록하지 못하므로 일반택시운송사업을 정상적으로 운영할 수 없다고 판단하여 이 사건 처분을 하였다고 주장한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 이 사건 처분사유로 양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다는 취지를 제시하였는바, 이는 「자동차관리법」 제12조 및 「자동차등록령」 제17조제8호에서 이전등록 거부사유 내지 불수리사유로 규정하고 있는 「자동차관리법」 제9조제1호ㆍ제3호 및 제4호의 각 사유(해당 자동차의 취득에 관한 정당한 원인행위가 없거나 등록 신청 사항에 거짓이 있는 경우, 여객자동차법에 따른 여객자동차 운수사업 및 「화물자동차 운수사업법」에 따른 화물자동차 운수사업의 면허ㆍ등록ㆍ인가 또는 신고 내용과 다르게 사업용 자동차로 등록하려는 경우, 「액화석유가스의 안전관리 및 사업법」 제28조에 따른 액화석유가스의 연료사용제한 규정을 위반하여 등록하려는 경우)에 해당되지 않는 점, 압류의 효력은 소유자에 대하여 압류채권자에 대한 관계에 있어서 부동산의 처분을 제한하는 데 그치는 것일 뿐 그 밖의 다른 제3자에 대한 관계에 있어서까지 부동산의 처분을 금지하는 것이 아니므로(대법원 1992. 2. 11. 선고 91누5228 판결 참조), 청구인의 차량에 압류가 되어 있더라도 그 채권자가 아닌 양수인(○○○협동조합)에 대한 양수가 제한된다고 할 수 없는 점, 민사집행법령에 따르면 청구인의 차량에 압류가 되어 있더라도 청구인이 해당 차량을 관리ㆍ이용하는 데 영향을 미치지 않으므로, 위 압류 등으로 인하여 곧바로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다고 단정할 수 없는 점 등에 비추어 볼 때, 양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다고 할 수 없고, 이를 이유로 이 사건 신고를 반려할 수 없다 할 것이다. 한편, 피청구인은 일부 차량이 압류되어 있는데도 해결하지 않은 상태로 이 사건 신고를 한 것은 일반택시운송사업을 정상적으로 운영하면서 양도ㆍ양수하려는 것이 아니라 권리금을 받고 면허권만 양도ㆍ양수하려는 것으로 판단된다고 주장하나, 양도ㆍ양수대상인 일부 차량이 압류되어 있다는 사정만으로는 청구인이 권리금을 받고 면허권만 양도하려는 것으로 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할만한 특별한 사정을 확인할 수 없다. 2) 피청구인은 청구인이 “차량 : 없음”으로 되어 있는 양도ㆍ양수계약서를 첨부하여 이 사건 신고를 한 것은 일반택시운송사업을 전부 양도ㆍ양수하는 경우에는 운행하는 차량을 포함하여 택시운송사업에 관한 일체를 양도ㆍ양수하여야 한다는 국토교통부 질의회신(2017. 5. 1.)에 위반된다고 주장한다. 살피건대, 국토교통부의 2014. 12. 12.자 질의회신에 따르면, 일반택시운송사업 전체 면허대수를 양도ㆍ양수하는 때에는 그 중 일부가 휴업기간 중에 있더라도 면허기준대수(대구광역시의 경우 30대) 이상의 자동차가 정상적으로 운행 중이라면 양도ㆍ양수는 가능하다고 되어 있다. 그런데, 피청구인은 ‘이 사건 신고의 내용에 따르면 차량을 전부 양도ㆍ양수하지 않았다’는 이유로 이 사건 처분을 한 것이 아니므로, 피청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 3) 위와 같은 사정들을 종합해 보면, 양도ㆍ양수 차량의 압류 등으로 택시운송사업의 안정적이고 원활한 서비스 공급에 차질이 우려된다고 할 수 없으므로, 이를 이유로 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하고, 피청구인은 청구인에게 이 사건 신고의 수리여부를 적법절차를 거쳐 다시 검토하여 결정할 의무가 있다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2017-10588

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[ 참조조문 ]

민사집행법 제83조 제187조

국세징수법

자동차등록령 제17조

행정절차법시행령 제14조 제37조

화물자동차운수사업법

자동차관리법 제5조 제9조 제12조

협동조합기본법