국민권익위원회 2014-03496, 2014. 7. 1., 인용

【재결요지】 청구인은 ○○대학교(2000. 11. 7. 명칭 변경 전 ○○전문대학, 이하 같다), ○○중학교를 설치ㆍ경영하는 법인으로서, 전문대학인 ○○대학(2010. 7. 27. 명칭 변경 전 ○○전문대학, 이하 같다)을 설치ㆍ경영하기 위하여 피청구인에게 정관변경인가 신청을 하였고, 피청구인은 교사, 교지, 교원, 수익용기본재산 확보 등의 조건을 붙여 1998. 6. 30. 청구인에게 정관 제3조(설치학교)에 대한 변경인가를 하였다. 청구인은 인천광역시 ○구 ○○동(2008. 9. 17. 행정구역명칭 변경 전 ‘○○동’, 이하 같다)에 ○○대학을 설립하기 위해 2013. 2. 27. 피청구인에게 대학설립인가를 신청하자 피청구인은 2013년 제9차 대학설립심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 2013. 12. 6. ①학과ㆍ교육과정 운영의 특성화(개설전공의 특성과 설정한 교육목표의 융합/연계성, 타 대학과의 차별화 및 특성화 계획) 미흡, ②학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두(사회적 책무성 고려 수도권 정원 증가 불가), ③동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 법인의 학교운영 역량 분산으로 질 높은 교육(교육재정측면, 설립자 학교경영의지 등) 실시 어려움 예상을 이유로 청구인에게 대학설립인가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 청구인이 「수도권정비계획법」상 성장관리권역인 인천광역시 ○구 ○○동에 ○○대학을 설립하는 것과 관련하여 2001. 1. 22. 「수도권정비계획법」 및 동법 시행령에 의한 수도정비위원회의 심의를 통과한 점, 2013. 2. 27. 청구인이 피청구인에게 대학설립인가신청을 하며 제출한 신청서에 의하면 청구인은 이 사건 종전규정에서 정하고 있는 수익용기본재산 확보 조건을 충족한 것으로 되어 있는 점 등을 감안하면 ‘수도권 정원 증가 불가’나 ‘교육재정측면’ 등의 처분사유는 달리 이에 대한 합당한 근거나 기준을 제시함이 없는 한 피청구인이 청구인의 대학설립인가를 거부할만한 합리적인 이유로 보기 어려워 보이며, ‘학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두’의 경우 피청구인이 대학설립 인가여부를 결정하는데 고려하지 않을 수는 없을 것으로 보이나, 피청구인이 이러한 대학 구조조정 정책의 대상이나 범위 등에 대한 기준을 제시하거나 객관적 자료 등에 근거하여 위 정책의 타당성을 입증하지도 못하고 있는 상황에서는 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익상의 요구가 ○○대학 교지, 교사 등 시설ㆍ설비를 확보한 청구인이 입게 되는 불이익의 크기보다 크다고 단정하기도 어려워 보이므로 이 역시 대학설립인가를 거부할만한 합리적인 이유로 보기 어려운바, 이러한 사정을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 할 것이다. 【주문】 피청구인이 2013. 12. 6. 청구인에게 한 ○○대학 설립인가 거부처분을 취소한다. 【청구취지】 피청구인이 2013. 12. 6. 청구인에게 한 ○○대학 설립인가 거부처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 가. 청구인은 ○○대학교(2000. 11. 7. 명칭 변경 전 ○○전문대학, 이하 같다), ○○중학교를 설치ㆍ경영하는 법인으로서, 전문대학인 ○○대학(2010. 7. 27. 명칭 변경 전 ○○전문대학, 이하 같다)을 설치ㆍ경영하기 위하여 피청구인에게 정관변경인가 신청을 하였고, 피청구인은 교사, 교지, 교원, 수익용기본재산 확보 등의 조건을 붙여 1998. 6. 30. 청구인에게 정관 제3조(설치학교)에 대한 변경인가를 하였다. 나. 청구인은 인천광역시 ○구 ○○동(2008. 9. 17. 행정구역명칭 변경 전 ‘○○동’, 이하 같다)에 ○○대학을 설립하기 위해 2013. 2. 27. 피청구인에게 대학설립인가를 신청하자 피청구인은 2013년 제9차 대학설립심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 2013. 12. 6. ①학과ㆍ교육과정 운영의 특성화(개설전공의 특성과 설정한 교육목표의 융합/연계성, 타 대학과의 차별화 및 특성화 계획) 미흡, ②학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두(사회적 책무성 고려 수도권 정원 증가 불가), ③동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 법인의 학교운영 역량 분산으로 질 높은 교육(교육재정측면, 설립자 학교경영의지 등) 실시 어려움 예상을 이유로 청구인에게 대학설립인가 거부처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 대학설립인가시 적용법령에 대하여 1) 개정 전 규정인지 개정규정인지 여부 2005. 10. 25. 「대학설립ㆍ운영 규정」(2006. 6. 7. 대통령령 제19501호로 개정되어 시행되기 전의 것)의 개정으로 ‘교육과정’ 등에 대한 심의가 추가되었으나, 부칙 제3조(설립인가기준경과조치)에는 ‘정관변경인가를 얻고 대학설립인가를 받지 아니한 설립주체는 종전의 규정에 의한다’고 되어 있는바, 이러한 경과조치는 기득권이 침해되지 않고 법적 안정성을 확보하기 위한 것으로서 1998. 6. 30. 피청구인으로부터 정관변경인가를 얻은 청구인은 동 부칙의 경과조치에 의거하여 종전의 규정인 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2005. 10. 25. 대통령령 제19095호로 개정되어 시행되기 전의 것)을 적용받아야 한다. 2) 경과조치에서 ‘종전의 규정’의 범위 「대학설립ㆍ운영 규정」(2006. 6. 7. 대통령령 제19501호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항은 2005. 10. 25. 개정되기 전과 달라진바 없고, 같은 규정 제2조제2항만 개정되었는바, 위 개정규정 부칙 제3조에서 지칭하는 ‘종전의 규정’은 변경된 위 제2조제2항을 염두에 두고 청구인과 같이 정관변경인가를 받은 학교법인에 대하여는 개정 전 규정의 제2조제2항을 적용한다는 의미로 해석되어야 한다. 나. 대학설립인가의 법적 성질에 대하여 1) 정관변경인가의 법적 성질 : 확약 대학설립과정은 대학설립계획에 대한 피청구인의 인가가 이루어진 후 설립주체가 동 계획에 근거한 교지, 교사, 교원, 수익용기본재산 등 확보한 이후에 비로소 대학설립인가 신청을 하면 피청구인이 대학설립인가를 하는 방식으로 이루어지는바, 피청구인의 정관변경인가는 곧 설립주체의 대학설립계획에 대한 승인을 의미하고, 정관변경인가시 피청구인이 부과한 조건이 갖추어지면 후속처분인 대학설립인가처분은 당연히 뒤따르는 것이므로 결국 정관변경인가는 인가조건 등이 갖추어지면 대학설립인가라는 본처분이 발령되는 확약에 해당한다고 할 것이다. 2) 대학설립인가의 법적 성질 : 보충적 행위로서 인가 및 기속행위 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2005. 10. 25. 대통령령 제19095호로 개정되어 시행되기 전의 것)은 대학설립인가처분에 대하여 ‘인가한다’고 규정하여 같은 규정 제2조제1항 및 정관변경인가시 부과된 조건이 성취되는 경우 피청구인에게 대학설립을 인가할 의무를 부여하고 있는바, 이러한 법령의 규정방식, 상당한 비용과 시간이 소요되는 대학설립의 특성 등을 고려할 때 피청구인은 위 조건이 갖추어진 경우 반드시 대학설립인가를 하여야 하고, 강학상 ‘인가’는 타자의 법률행위를 동의로써 보충하여 그 행위의 효력을 완성시켜주는 행위이므로 타자의 법률행위가 해당 요건을 갖추고 있다면 인가를 거부할 수는 없는 것인바, 대학설립인가 역시 피청구인이 설정한 요건이 갖추어졌는지 확인하는 작업으로서 강학상 인가에 해당하므로 설정된 요건이 갖추어진 이상 반드시 그 신청을 받아들여야 하는 기속행위라 할 것이다. 다. 이 사건 처분사유에 대하여 피청구인의 이 사건 처분사유 중 ‘교육과정’의 경우 개정 규정에서 정하고 있는 사항을 심의한 것이므로 경과조치에 의해 개정 전 규정의 적용을 받는 청구인에게는 적용될 수 없고, 나머지 처분사유의 경우 역시 법령에서 대학설립인가시 고려대상으로 삼고 있지 않다. 설령 이러한 요소가 대학설립인가시 고려되어야 할 사항이라고 하더라도‘학령인구 감소에 따른 구조조정’의 경우 피청구인의 대학 구조개혁 추진계획에 근거한 것이라고 하나 위와 같은 계획을 뒷받침할 법적 근거나 제도적 뒷받침이 없으며, 피청구인은 청구인에게 한 정관변경인가는 이미 2개의 학교를 운영하던 청구인이 3개의 학교를 운영하여도 문제없다는 판단을 전제한 것이므로 ‘운영능력 분산’은 피청구인의 아무런 근거 없는 예측에 불과하며, 청구인이 ○○대학을 설립하기 위하여 피청구인의 보완요구를 계속 수용하여 교사, 교지 등을 모두 확보하였음에도 청구인에게 ‘경영의지’가 없다는 사유 또한 인정할 수 없고 피청구인 역시 이 사건 처분사유의 타당성을 입증하지 못하고 있으므로 이는 받아들여질 수 없다. 라. 신뢰보호원칙 위반에 대하여 청구인은 1998. 6. 30. 정관변경인가를 받고 인가조건을 모두 이행하면 대학설립인가를 받을 수 있다는 준칙주의를 신뢰하고 설립자가 개인재산 380억원(교육용기본재산 약 200억원과 수익용기본재산 약 180억원)을 ○○대학 설립자금으로 출연하여 정관변경인가 조건인 교지, 교사, 수익용기본재산 확보를 완료하였는바, 이렇듯 성실하게 인가조건을 이행한 청구인에게 한 피청구인의 이 사건 처분은 청구인의 신뢰와 법적 안정성을 해치는 것으로서 신뢰보호원칙에 반하고, ○○대학을 설립하기 위해 청구인이 마련한 교지와 준공한 교사는 달리 사용할 수 있는 여지가 전혀 없는데 이 사건 처분으로 인해 청구인은 위 교지와 교사를 방치하고 있을 뿐만 아니라 매년 운영경비를 부담하는 설립자 역시 큰 손실을 감당하고 있는 등 재산권에 심각한 침해를 받고 있으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 마. 대학설립인가신청에 대한 통보기간 도과에 대하여 「대학설립ㆍ운영규정 시행규칙」 제6조제1항에서는 피청구인이 대학설립의 인가여부를 개교예정일 8월 전까지 신청인에게 통보하여야 한다고 규정하고 있는데, 피청구인은 청구인에게 ○○대학 개교예정일 3개월 전인 2013. 12. 6.이 되어서야 이 사건 처분을 통보하였으므로 이는 위 조항에 위배되어 위법하다. 바. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 구법 적용 범위에 대하여 2005. 10. 25. 개정된 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2006. 6. 7. 대통령령 제19501호로 개정되어 시행되기 전의 것)은 종전 규정과 달리 교지, 교사, 교원, 수익용기본재산에 대한 설립인가기준을 강화하고 있고, 부칙 제3조에서 일정 요건을 갖춘 학교법인의 경우 설립인가기준이 강화된 개정 규정이 아닌 종전 규정에 의하도록 하고 있으나, 여기서 ‘설립인가기준’은 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2005. 10. 25. 대통령령 제19095호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제3조제1항제1호에서 “설립주체가 제2조제1항 및 제2조의2에 따른 설립기준을 갖추고 있는지 확인”이라고 규정되어 있는 것을 보아도 제2조제1항에 한정된다고 보아야 하고, 대학설립심사위원회의 심의대상을 규정하고 있는 같은 조 제2항까지 해당한다고 볼 수 없는바, 위 부칙 제3조에 따라 청구인이 동 규정 제2조제2항의 적용을 받지 않는다는 주장은 이유 없고, 청구인의 사정으로 정관변경인가를 받은 지 12년이 지나서야 대학설립인가신청을 하면서 구법 적용을 주장하는 것 자체가 부당하다. 나. 이 사건 처분사유에 대하여 현재 복지학과 또는 유사학과를 둔 대학이 상당한데, 청구인이 설립하려는 ○○대학은 기존 대학들과 심한 경쟁을 하여야 하며 중점 교육정책인 대학특성화사업에도 어려움이 예상된다. 또한 「대학설립ㆍ운영 규정」 제2조제2항 및 「대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제2조제2항제5호 내지 제7호를 보면, 대학재정운영계획, 교육과정운영계획, 설립자의 학교경영계획 등은 대학설립계획서에 포함되는 항목으로서 피청구인이 대학설립을 인가하고자 하는 경우 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐야 하는 대상이고, 청구인 법인과 청구인이 설치ㆍ경영하는 ○○대학교의 비리(교육부 종합감사결과 ○○대학교 학장 원○○의 교비횡령 등 32건 지적)로 인해 청구인 법인에는 임시이사가 파견된 적이 있어 청구인이 새로 신설되는 대학을 제대로 운영할 의지와 능력이 있는지에 대해 의문이 있다. 또한 피청구인은 대학 입학자원 급감, 대학들의 미충원 확산 가시화, 고등교육 생태계 황폐화 우려, 대학 교육의 질 제고를 통한 경쟁력 강화요구 증가 등으로 인해 강력한 대학구조개혁을 실시하고 있으므로 교육정책의 일관성과 신뢰성을 고려할 때도 피청구인의 처분사유는 모두 이유 있다. 다. 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 구 고등교육법(2005. 11. 22. 법률 제7699호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조, 제4조제1항ㆍ제2항 구 고등교육법 시행령(2006. 1. 13. 대통령령 제19278호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항 구 사립학교법(1999. 1. 21. 법률 제5683호로 개정되어 1999. 4. 22. 시행되기 전의 것) 제45조 구 사립학교법 시행령(1998. 11. 3. 대통령령 제15922호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제18조제1항ㆍ제2항 사립학교법 제25조의3제1항, 제28조제1항 구 대학설립ㆍ운영 규정(1998. 2. 24. 대통령령 제15665호로 개정되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항, 제3조제1항, 제9조 구 대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙(1998. 5. 25. 교육부령 제718호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항 구 대학설립ㆍ운영 규정(2005. 10. 25. 대통령령 제19095호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항, 제3조제1항ㆍ제5항, 제4조제3항, 제5조제1항, 제6조제1항, 제7조제1항ㆍ제2항 구 대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙(2006. 2. 28. 교육인적자원부령 제875호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항, 제4조제1항 구 대학설립ㆍ운영 규정(2006. 6. 7. 대통령령 제19501호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항, 제3조제1항ㆍ제5항, 제4조제3항ㆍ제5항, 제5조제1항, 제6조제1항, 제7조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항, 부칙 제1조 및 제3조 구 대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙(2008. 3. 4. 교육과학기술부령 제1호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항ㆍ제2항ㆍ제3항, 부칙 제1항 및 제4항 대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙 제6조제1항, 제13조 수도권정비계획법 제6조제1항, 제8조제1항, 제18조제1항ㆍ제4항 수도권정비계획법 시행령 제3조, 제9조, 제12조제1항, 제24조제1항, 별표 1 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 학교법인 정관변경 인가서, ○○대학 대학설립인가신청서 및 첨부자료 일체(2010년도, 2011년도, 2013년도), ○○대학 설립인가 신청 반려공문, 대학설립심사위원회 심의결과 통보서 등 각 사본에 따르면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ○○대학교, ○○중학교를 설치ㆍ경영하는 법인으로서, 전문대학인 ○○대학을 설치ㆍ경영하기 위하여 피청구인에게 정관변경인가를 신청하였고, 피청구인은 교사, 교지, 교원, 수익용기본재산 확보 등의 조건을 붙여 1998. 6. 30. 청구인에게 정관 제3조(설치학교)에 대한 변경인가(전문81421-441)를 하였는데, 그 주요내용은 다음과 같다.

나. 인천광역시 ○구청장은 1999. 6. 2. 인천광역시 ○구 ○○동 산○○-○번지 일원에 공공시설인 ○○대학(면적 45,000㎡)이 입지함을 승인한다는 내용의 공공시설입지승인 고시를 한 후 1999. 12. 27. 인천광역시 ○구 ○○동 산○○-○번지 외 7필지에 대하여 주용도를 교육연구시설로 하여 건축허가(1999-건축과-신축허가-292)를 하였다. 다. 청구인이 제출한 공문에 의하면, 교육인적자원부 대학설립심사위원회는 2001. 9. 26. 청구인에게 청구인의 대학설립인가 신청서류를 심사함에 있어 교사(校對)확보 충족여부를 확인하기 위하여 「건축법」 제18조의 규정에 의한 사용승인서 또는 사용승인필증(구, 준공검사필증)이 필요하다는 이유로 이를 2001. 10. 8.까지 제출할 것을 요구하는 내용의 ‘2001년도 대학설립인가신청서 제출서류 보완요청’(대학설립위 01-1)을 한 바 있고, 피청구인은 청구인의 날짜미상 ○○대학 설립인가신청에 대하여 2002. 7. 9. ‘건축물사용승인서(구 준공검사필증) 미제출, 정관변경 인가조건 불이행 등’을 이유로 청구인의 동 신청을 반려(전문81413-835)한 바 있다. 라. 인천광역시 ○구청장은 2002. 8. 23. ○○대학의 면적을 26,127㎡로 변경한다는 내용의 공공시설입지변경 승인을 고시한 후 2002. 8. 30. 대지면적 25,396㎡, 건축면적 2,023.26㎡, 연면적 8,992.24㎡으로 하여 ‘○○학원 가동, 나동, 다동’에 대한 건축설계변경 허가를 하였는데, 청구인이 제출한 건축물대장(2013. 2. 19. 인천광역시 ○구청장 발행)에 의하면 2009. 11. 26. 총 연면적 8,992.24㎡에 대하여 ○○학원 가동(용도: 교육연구시설), 나동(용도: 교육연구시설), 다동(용도: 펌프실)이 준공되었으며, 인천광역시 ○구청장은 2009. 11. 26. 위 교육연구시설에 대한 사용을 승인하였다. 마. 한편 건설교통부장관은 2007. 6. 28. 인천광역시장과 인천광역시도시개발공사사장을 사업시행자로 하여 인천광역시 ○구 ○○동 등 일원을 인천검단택지개발예정지구로 지정(건설교통부고시 제2007-245호)한 후 2009. 2. 6.과 2010. 1. 6. 각각 위 택지개발예정지구에 대한 개발계획과 실시계획을 승인(각각 국토해양부고시 제2009-51호 및 제2009-1307호)하였으며, 이에 따라 당초 ○○대학 교지로 제공 예정이었던 인천광역시 ○구 ○○동 소재 부지가 위 택지개발예정지구로 편입되었다. 바. 청구인은 2010. 2. 28. 피청구인에게 ○○대학 설립인가 신청을 하였으나, 피청구인은 대학설립심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 2010. 7. 28. 다음과 같은 사유로 위 신청을 반려하였다.

사. 청구인은 2010. 10. 28.경 피청구인에게 ○○대학 설립인가 조건(교지) 변경 승인을 신청하였고, 피청구인이 2010. 11. 12. 이를 승인함에 따라 청구인이 확보해야 할 교육용기본재산(교지)은 당초 103,703㎡에서 97,704㎡로 변경되었다. 아. 청구인은 2010년도 심사결과 지적된 불충족 사유에 대한 이행사항 관련서류를 첨부하여 2011. 2. 25. 피청구인에게 ○○대학 설립인가를 신청하였고, 피청구인은 2011. 7. 21. 개최된 2011년 제13회 대학설립심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 2011. 8. 4. 다음과 같은 사유로 청구인의 동 신청을 반려하였다.

자. 청구인은 2012. 5. 9. 피청구인에게 교육용기본재산인 ○○대학 부지 교환에 대한 승인을 요청하였고, 피청구인은 2012. 6. 28. 「사립학교법」 제28조에 근거하여 청구인에게 위 부지에 대한 교환을 승인하였으며, 이후 2012. 7. 2. 청구인과 인천도시공사 사장은 2009. 11. 26. 준공된 교육연구시설 2개동과 펌프실을 존치건축물로 하고 인천광역시 ○구 ○○동 ○○○-○ 등 소재 획지규모 32,163㎡를 존치건축물부지로 하는 내용의 ‘존치건축물 및 존치부지 처리에 관한 약정’을 체결하여 국토해양부장관은 2013. 2. 8. 이와 같은 내용을 관보(제17948호)에 고시(국토해양부고시 제2013-80호)하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.

□ 국토해양부고시제2013-80호(인천검단지구 택지개발사업 개발계획 변경<2차>, 실시계획 변경<1차> 승인)

차. 청구인은 위 국토해양부장관고시 등 관련 자료를 첨부하여 2013. 2. 27. 피청구인에게 다음과 같은 내용의 ○○대학 설립인가를 신청(제3차)하였다.

카. 대학설립심사위원회는 청구인의 위 ○○대학 설립인가 신청을 심의하기 위해 2013. 6. 17.(2013년 제6차 대학설립심사위원회), 2013. 8. 19.(2013년 제7차 대학설립심사위원회), 2013. 9. 5.(2013년 제8차 대학설립심사위원회) 세 차례 개최되었으나 모두 ‘계속심의’를 결정하였는데, 그 주요 내용은 아래와 같다.

타. 피청구인은 2013. 11. 14. 개최된 2013년 제9차 대학설립심사위원회의 심의ㆍ의결을 거쳐 ①학과ㆍ교육과정 운영의 특성화(개설전공의 특성과 설정한 교육목표의 융합/연계성, 타 대학과의 차별화 및 특성화 계획) 미흡, ②학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두(사회적 책무성 고려 수도권 정원 증가 불가), ③동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 법인의 학교운영 역량 분산으로 질 높은 교육(교육재정측면, 설립자 학교경영의지 등) 실시 어려움 예상을 이유로 하여 2013. 12. 6. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 파. 청구인이 설치ㆍ경영하는 ○○대학교에 대한 교육부의 2002년 종합감사 결과 30여건의 부당사항이 지적되었고, 이로 인해 당시 청구인 법인 이사 전원이 사임하여 2002년 10월경부터 청구인 법인은 임시이사 체제로 운영되다가 피청구인이 2010. 8. 30. 「사립학교법」 제25조의3에 따라 청구인에게 법인 이사 7인에 대한 정이사 선임을 통보함에 따라 같은 날부터 정이사체제로 전환되었다. 하. 1995. 3. 1.부터 2000. 6. 30.까지 ○○대학 학장으로 재직하였던 청구인 법인의 전(前) 이사 원○○(법인 이사장 최○○의 배우자)는 ○○대학 교비를 ○○대학 설립인가신청시 잔고증명과 ○○대학 공사비 및 개인용도로 사용하였다는 이유로 2004. 4. 30. 서울고등법원으로부터 「특정경제범죄 가중처벌 등에 관한 법률」 위반(횡령), 업무상 횡령을 죄명으로 하여 징역 3년, 집행유예 4년을 선고(2003노485)받아 2004. 5. 8. 그 형이 확정되었다. 거. 인천광역시 ○구 ○○동은 2000. 3. 28. 구 「수도권정비계획법 시행령」(2000. 12. 30. 대통령령 제17089호로 개정되어 2001. 1. 1. 시행되기 전의 것)에 의해 성장관리권역으로 지정되었고, 2001. 1. 22. 개최된 수도권정비위원회에서는 위 인천광역시 ○구 ○○동에 ○○대학을 정원 320명으로 하여 신설하기로 심의ㆍ의결하였다. 너. 피청구인은 2010. 4. 6. 국토해양부장관에게 ○○대학이 수도권정비위원회의 심의ㆍ의결을 거친 것과 관련하여 수도권지역에 위 대학의 설립이 가능한지에 대하여 문의하였고, 이에 대해 국토해양부장관은 2010. 4. 16. 대학의 성격 등이 변경되지 않는다면 그 효력이 있다는 취지의 회신을 하였다. 더. 피청구인은 2013. 7. 8. 청구인에게 학교법인 설립허가를 받고도 학교법인의 목적인 학교를 장기간 설립하지 못하고 있다는 이유로 「사립학교법」 제47조제2항에 따른 시정요구를 하며, 조속한 시일 내에 학교설립과 관련한 절차 등을 이행할 것을 요구하였고, 이러한 시정지시사항에 대해 6개월이 경과하도록 이행하지 아니한 경우 해산을 명할 수 있음을 안내하였다. 러. 피청구인은 답변서와 함께 교육부 대학지원실에서 2014. 1. 28. 작성한 ‘대학교육의 질 제고 및 학령인구 급감 대비를 위한 대학 구조개혁 추진계획’을 제출하였는데, 동 계획서의 주요내용은 아래와 같다.

6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 1) 구 「고등교육법」(2005. 11. 22. 법률 제7699호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조에 따르면 고등교육을 실시하기 위하여 전문대학(제4호) 등 각 호의 학교를 둔다고 되어 있고, 같은 법 제4조제1항에 따르면 학교를 설립하고자 하는 자는 시설ㆍ설비 등 대통령령이 정하는 설립기준을 갖추어야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 국가 외의 자가 학교를 설립하고자 하는 경우에는 교육인적자원부장관의 인가를 받아야 한다고 되어 있다. 구 「고등교육법 시행령」(2006. 1. 13. 대통령령 제19278호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항에 따르면 「고등교육법」(이하 ‘법’이라 한다) 제4조제1항의 규정에 의하여 학교를 설립하고자 하는 자가 갖추어야 하는 시설ㆍ설비 등 학교의 설립기준에 관한 사항은 따로 대통령령으로 정한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 법 제4조제2항의 규정에 의하여 학교의 설립인가를 받고자 하는 자는 사립학교의 경우에는 학교법인의 정관과 등기 및 출연금에 관한 서류(제11호) 등 각 호의 사항이 기재된 서류를 갖추어 교육인적자원부장관에게 신청하여야 한다고 되어 있다. 2) 구 「사립학교법」(1999. 1. 21. 법률 제5683호로 개정되어 1999. 4. 22. 시행되기 전의 것) 제45조에 의하면 학교법인의 정관의 변경은 이사정수의 3분의 2 이상의 찬성에 의한 이사회의 의결을 거쳐 교육부장관의 인가를 받아야 한다고 되어 있고, 구 「사립학교법 시행령」(1998. 11. 3. 대통령령 제15922호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제18조제1항에 따르면 법 제45조제2항의 규정에 의한 학교법인의 정관변경에 관한 인가신청서에는 변경사항(신ㆍ구)을 기재한 서류(제1호), 이사회회의록 사본(제2호)의 서류를 첨부하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제2항에 따르면 제1항의 경우에 정관의 변경이 당해 학교법인이 그가 설치ㆍ경영하고 있는 학교와 다른 사립학교를 새로이 설치하기 위한 것인 경우에는 제1항의 서류 이외에 제4조제1항제3호 내지 제8호 및 제14호의 서류(제4호 내지 제8호의 서류는 증자하는 경우에 한한다)를 그 인가신청서에 첨부하여야 한다고 되어 있다. 3) 「사립학교법」 제25조의3제1항에 따르면 관할청은 제20조에도 불구하고 제25조에 따라 선임된 임시이사의 선임사유가 해소되었다고 인정한 때에는 조정위원회의 심의를 거쳐 지체 없이 임시이사를 해임하고 이사를 선임하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 제28조제1항 본문에 따르면 학교법인이 그 기본재산을 매도ㆍ증여ㆍ교환 또는 용도변경하거나 담보에 제공하고자 할 때 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받아야 한다고 되어 있다. 4) 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(1998. 2. 24. 대통령령 제15665호로 개정되어 1998. 3. 1. 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 제정규정’이라 한다) 제2조제1항에 따르면 교육부장관은 대학을 설립ㆍ경영하고자 하는 자(이하 ‘설립주체’라 한다)가 제4조의 규정에 의한 교사 및 제5조의 규정에 의한 교지(제1호), 제6조의 규정에 의한 교원의 2분이 1 이상의 전임교원(제6조제4항의 규정에 의한 겸임교원을 제외한 교원을 말한다)(제2호), 제7조의 규정에 의한 수익용기본재산(제3호)의 기준을 갖추어 대학설립의 인가를 신청한 때에는 제3조의 규정에 의한 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐 이를 인가한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 설립주체는 제1항의 규정에 의하여 대학설립의 인가를 신청하기 전에 교육부령이 정하는 바에 따라 대학설립계획서 및 제9조의 규정에 의한 대학헌장을 교육부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있으며, 같은 영 제3조제1항에 따르면 설립주체가 제2조제1항의 규정에 의한 설립기준을 갖추었는지의 확인등 대학설립에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 교육부에 대학설립심사위원회를 둔다고 되어 있다. 한편 같은 영 제9조에 의하면 대학을 설립ㆍ경영하는 자는 대학의 건학이념, 교육프로그램등 학사운영계획, 교직원 인사행정, 재정운용방안과 교육ㆍ연구용 시설ㆍ설비 확보계획, 교직원 및 학생의 복지후생, 학생지도와 대학의 장기발전계획등을 포함하는 대학헌장을 제정하여 교육부장관에게 제출하고, 이를 공표하여야 한다고 되어 있다. 구 「대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙」(1998. 5. 25. 교육부령 제718호로 개정되어 시행되기 전의 것) 제2조제1항에 따르면 대학ㆍ사범대학ㆍ교육대학ㆍ개방대학ㆍ전문대학 및 이에 준하는 각종학교(이하 ‘대학’이라 한다)를 설립ㆍ경영하고자 하는 자는 대학설립ㆍ운영규정 제2조제2항의 규정에 의한 대학설립계획서 및 대학헌장을 매년도 3월 31일 전까지 교육부장관에게 제출하여야 하되, 대학의 개교예정일은 그 제출일부터 3년을 초과하지 못한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항의 규정에 의한 대학설립계획서에는 교사건축계획(제2호), 교지확보계획(제3호), 교원확보계획(제4호), 대학재정운영계획(제5호) 등 각 호의 사항을 포함하여야 한다고 되어 있다. 5) 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2005. 10. 25. 대통령령 제19095호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 종전규정’이라 한다) 제2조제1항에 따르면 대학을 설립하고자 하는 자(이하 ‘설립주체’라 한다)는 제4조의 규정에 의한 교사 및 제5조의 규정에 한 교지(제1호), 제6조의 규정에 의한 교원의 2분의 1 이상의 전임교원(제6조제4항의 규정에 의한 겸임 및 초빙교원등을 제외한 교원을 말한다)(제2호), 제7조의 규정에 의한 수익용기본재산(제3호)의 기준을 갖추어 교육인적자원부장관에게 대학설립의 인가를 신청하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 교육인적자원부장관은 대학설립을 인가하고자 하는 경우에는 제1항 각 호의 기준과 「고등교육법 시행령」 제2조제2항 각 호의 사항에 대하여 제3조의 규정에 의한 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 설립주체는 제1항의 규정에 의하여 대학설립의 인가를 신청하기 전에 교육인적자원부령이 정하는 바에 따라 대학설립계획서를 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 같은 영 제3조제1항에 따르면 설립주체가 제2조제1항의 규정에 의한 설립기준을 갖추었는지의 확인 등 대학설립에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 교육인적자원부에 대학설립심사위원회(이하 ‘위원회’라 한다)를 둔다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다고 되어 있다. 같은 영 제4조제3항에 따르면 교육기본시설과 지원시설의 면적은 별표 3에 의한 학생 1인당 교사기준면적에 편제완성연도를 기준으로 한 계열별 학생정원을 곱하여 합산한 면적 이상으로 한다고 되어 있고, 이 경우 계열별 학생정원을 합한 학생정원이 400명 미만인 경우에는 그 정원을 400명으로 보되, 계열별로 학생정원을 환산하는 방법은 교육인적자원부령으로 정한다고 되어 있다. 같은 영 제5조제1항에 따르면 교지는 교육ㆍ연구활동에 지장이 없는 적합한 장소에 별표 4에 의한 기준면적을 확보하여야 한다고 되어 있고, 같은 영 제6조제1항에 따르면 대학(교육대학을 제외한다)은 편제완성연도를 기준으로 한 계열별 학생정원을 별표 5에 의한 교원 1인당 학생수로 나눈 수의 교원(조교를 제외한다)을 확보하여야 한다고 되어 있다. 같은 영 제7조제1항에 따르면 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항의 규정에 의한 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 3.5% 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다고 되어 있다. 6) 구 「대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙」(2006. 2. 28. 교육인적자원부령 제875호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 종전규정 시행규칙’이라 한다) 제2조제1항에 따르면 대학ㆍ산업대학ㆍ교육대학ㆍ전문대학 및 이에 준하는 각종학교(이하 ‘대학’이라 한다)를 설립ㆍ경영하고자 하는 자는 대학설립ㆍ운영규정(이하 ‘영’이라 한다) 제2조제2항의 규정에 의한 대학설립계획서를 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항의 규정에 의한 대학설립계획서에는 대학의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ학과 또는 학부ㆍ학생정원 및 개교예정일(제1호), 교사건축계획(제2호), 교지확보계획(제3호), 교원확보계획(제4호), 대학재정운영계획(제5호)의 사항을 포함하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 의하면 이미 학교법인 설립허가를 받은 자로서 대학을 설립ㆍ경영하고자 하는 자는 사립학교법시행령 제18조의 규정에 의한 학교법인의 정관변경인가신청서를 제1항의 대학설립계획서와 함께 제출하여야 한다고 되어 있다. 같은 시행규칙 제4조제1항에 따르면 고등교육법 제4조제2항의 규정에 의하여 대학설립의 인가를 신청하고자 하는 자는 동법 시행령 제2조제2항의 규정에 의한 대학설립인가신청서에 영 제2조제1항 각 호의 기준에 대한 이행상황보고서를 첨부하여 대학설립계획서에서 정한 개교예정일 8월 전까지 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있다. 7) 구 「대학설립ㆍ운영 규정」(2006. 6. 7. 대통령령 제19501호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정규정’이라 한다) 제2조제1항에 따르면 대학을 설립하고자 하는 자(이하 ‘설립주체’라 한다)는 제4조의 규정에 의한 교사 및 제5조의 규정에 의한 교지(제1호), 제6조의 규정에 의한 교원의 2분의 1이상의 전임교원(제6조제4항의 규정에 의한 겸임 및 초빙교원 등을 제외한 교원을 말한다)(제2호), 제7조의 규정에 의한 수익용기본재산(제3호)의 기준을 갖추어 교육인적자원부장관에게 대학설립의 인가를 신청하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 교육인적자원부장관은 대학설립을 인가하고자 하는 경우에는 제1항 각 호의 기준과 「고등교육법 시행령」 제2조제2항 각 호의 사항 및 교육과정 등 교육인적자원부령이 정하는 사항에 대하여 제3조의 규정에 의한 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐야 한다고 되어 있다. 같은 영 제3조제1항에 따르면 설립주체가 제2조제1항 및 제2조의2의 규정에 의한 설립기준을 갖추었는지의 확인등 대학설립에 관한 중요사항을 심의하기 위하여 교육인적자원부에 대학설립심사위원회를 둔다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면 위원회의 회의는 재적위원 과반수의 찬성으로 의결한다고 되어 있다. 같은 영 제4조제3항에 따르면 교육기본시설과 지원시설의 면적은 별표 3에 의한 학생 1인당 교사기준면적에 편제완성연도를 기준으로 한 계열별 학생정원을 곱하여 합산한 면적 이상으로 한다고 되어 있고, 이 경우 계열별 학생정원을 합한 학생정원이 1천명 미만인 경우에는 그 정원을 1천명으로 보되, 계열별로 학생정원을 환산하는 방법은 교육인적자원부령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 조 제5항에 따르면 교수ㆍ학습에 직접 사용되는 교사의 내부환경은 「학교보건법」 제4조의 규정에 의한 환경위생 및 식품위생의 유지ㆍ관리에 관한 기준에 적합하여야 한다고 되어 있다. 같은 영 제5조제1항에 따르면 교지는 교육ㆍ연구활동에 지장이 없는 적합한 장소에 별표 4에 의한 기준면적을 확보하여야 한다고 되어 있고, 같은 규정 제6조제1항에 따르면 대학(교육대학을 제외한다)은 편제완성연도를 기준으로 한 계열별 학생정원을 별표 5에 의한 교원 1인당 학생수로 나눈 수의 교원(조교를 제외한다)을 확보하여야 한다고 되어 있는데, 이 경우 계열별 학생정원을 합한 학생정원이 500명 미만인 경우에는 그 정원을 500명으로 보되, 계열별로 학생정원을 환산하는 방법은 교육인적자원부령으로 정한다고 되어 있다. 같은 영 제7조제1항에 따르면 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하되, 전문대학의 경우 70억원 이상을 확보하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항 각 호의 규정에 불구하고 1개의 법인이 수 개의 학교를 설립ㆍ운영하고자 하는 경우에는 각 학교별 제1항 각 호의 금액의 합산액 이상을 확보하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 제1항의 규정에 의한 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 3.5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다고 되어 있다. 한편 부칙(대통령령 제19095호, 2005. 10. 25.) 제1조 본문에 따르면 이 영은 공포한 날부터 시행한다고 되어 있으며, 제3조에 따르면 이 영 시행 당시 종전의 설립인가기준에 의하여 학교법인의 설립허가 또는 정관변경인가를 얻고 대학설립인가를 받지 아니하거나 대학을 설치ㆍ경영하기 위하여 학교법인의 설립허가 또는 정관변경인가를 신청한 설립주체에 대하여는 종전의 규정에 의한다고 되어 있다. 8) 구 「대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙」(2008. 3. 4. 교육과학기술부령 제1호로 개정되어 시행되기 전의 것, 이하 ‘이 사건 개정규정 시행규칙’이라 한다) 제2조제1항에 따르면 대학ㆍ산업대학ㆍ교육대학ㆍ전문대학 및 이에 준하는 각종 학교(이하 ‘대학’이라 한다)를 설립ㆍ경영하고자하는 자는 「대학설립ㆍ운영 규정」(이하 ‘영’이라 한다) 제2조제2항의 규정에 의한 대학설립계획서를 교육인적자원부장관에게 제출하여야 한다고 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 제1항의 규정에 의한 대학설립계획서에는 대학의 종류ㆍ명칭ㆍ위치ㆍ학과 또는 학부ㆍ학생정원 및 개교예정일(제1호), 교사건축계획(제2호), 교지확보계획(제3호), 교원확보계획(제4호), 대학재정운영계획(제5호), 교육과정운영계획(제6호), 설립자의 학교경영계획(제7호)의 사항을 포함하여야 한다고 되어 있으며, 같은 조 제3항에 따르면 이미 학교법인 설립허가를 받은 자로서 대학을 설립ㆍ경영하고자 하는 자는 「사립학교법 시행령」 제18조의 규정에 의한 학교법인의 정관변경인가신청서를 제1항의 대학설립계획서와 함께 제출하여야 한다고 되어 있다. 한편 부칙(교육인적자원부령 제875호, 2006. 2. 28.) 제1항에 따르면 이 규칙은 공포한 날부터 시행한다고 되어 있고, 제4항에 따르면 이 규칙 시행 당시 종전의 대학설립인가기준에 의하여 학교법인의 설립허가 또는 정관변경인가를 얻고 대학설립인가를 받지 아니한 자에 대하여는 제8조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 되어 있다. 9) 「대학설립ㆍ운영 규정 시행규칙」 제6조제1항에 따르면 교육부장관은 제4조제1항의 규정에 의하여 대학설립의 인가신청을 받은 때에는 대학설립의 인가여부를 개교예정일 8월전까지 신청인에게 통보하여야 한다고 되어 있고, 같은 규칙 제13조에 따르면 교육부장관은 부득이한 사유가 있는 때에는 제2조 내지 제6조에 규정된 기간을 3월의 범위 내에서 이를 조정할 수 있다고 되어 있다. 10) 「수도권정비계획법」 제6조제1항제2호에 따르면 성장관리권역은 과밀억제권역으로부터 이전하는 인구와 산업을 계획적으로 유치하고 산업의 입지와 도시의 개발을 적정하게 관리할 필요가 있는 지역으로 되어 있고, 같은 조 제2항에 따르면 과밀억제권역, 성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 대통령령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 제8조제1항에 따르면 관계 행정기관의 장은 성장관리권역이 적정하게 성장하도록 하되, 지나친 인구집중을 초래하지 않도록 대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설ㆍ증설이나 그 허가 등을 하여서는 아니된다고 되어 있다. 같은 법 제18조제1항에 따르면 국토교통부장관은 공장, 학교, 그 밖에 대통령령으로 정하는 인구집중유발시설이 수도권에 지나치게 집중되지 아니하도록 하기 위하여 그 신설 또는 증설의 총허용량을 정하여 이를 초과하는 신설 또는 증설을 제한할 수 있다고 되어 있고, 같은 조 제4항에 따르면 관계 행정기관의 장은 인구집중유발시설의 신설 또는 증설에 대하여 제2항과 제3항에 따른 총량규제의 내용과 다르게 허가등을 하여서는 아니된다고 되어 있다. 「수도권정비계획법 시행령」 제3조제1호에 따르면 법 제2조제3호에 따른 인구집중유발시설은 「고등교육법」 제2조에 따른 학교로서 대학, 산업대학, 교육대학 또는 전문대학에 해당하는 시설을 말한다고 되어 있고, 같은 시행령 제9조에 따르면 법 제6조에 따른 과밀억제권역, 성장관리권역 및 자연보전권역의 범위는 별표 1과 같다고 되어 있는데, 별표 1에 따르면 성장관리권역은 인천광역시 중 ○구 ○○동으로 되어 있다. 같은 시행령 제12조제1항에 따르면 법 제8조제1항에서 ‘대통령령으로 정하는 학교, 공공 청사, 연수 시설, 그 밖의 인구집중유발시설의 신설ㆍ증설’이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 제외한 학교, 공공 청사 또는 연수 시설의 신설ㆍ증설을 말한다고 되어 있는데, 같은 항 제1호 가목 본문에 따르면 학교의 경우 제24조에 따른 총량규제의 내용에 적합한 범위에서의 산업대학, 전문대학, 대학원대학 또는 입학정원이 50명 이내인 대학의 신설로 되어 있다. 같은 시행령 제24조제1항에 따르면 법 제18조제3항에 따른 학교에 대한 총량규제의 내용은 다음 각 호와 같다고 되어 있는데, 같은 항 제2호 가목에 따르면 산업대학, 전문대학의 입학 정원 증가 총수는 전년도 전국 입학정원 증가 총수의 100분의 10을 초과할 수 없다고 되어 있고, 다만 국토교통부장관이 국민경제의 발전과 공공복리의 증진을 위하여 부득이하다고 인정하여 수도권정비위원회의 심의를 거쳐 따로 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 되어 있다. 나. 판단 1) 위 관계법령에 의하면 이 사건 개정규정에는 대학설립을 위해 기존부터 요구되던 교사, 교원, 교지, 수익용기본재산 등 외에 ‘교육과정’ 등이 대학설립기준으로 추가되었고, 대학 설립주체가 확보하여야 하는 교사, 교지, 교원, 수익용기본재산 역시 그 기준이 상향조정되었으며, 이에 따라 이 사건 개정규정 시행규칙에서도 대학을 설립하기 위해 설립주체가 피청구인에게 제출하여야 하는 대학설립계획서에 기존의 교사, 교지, 교원에 대한 확보계획 외에도 ‘교육과정운영계획’, ‘설립자의 학교경영계획’을 포함하도록 하고 있으나, 이 사건 개정규정 부칙 제3조에서는 종전의 설립인가기준에 의하여 정관변경인가를 얻고 대학설립인가를 받지 아니한 설립주체에 대하여는 종전의 규정에 의하도록 하는 경과규정을 두고 있다. 2) 피청구인은 이 사건 개정규정 부칙 제3조의 ‘설립인가기준’은 이 사건 종전규정 제2조제1항에 한정되는 것이지 대학설립심사위원회의 심의대상을 정하고 있는 제2조제2항까지 해당되는 것은 아니므로 피청구인은 이 사건 개정규정 제2조제2항에 의하여 교육과정을 심사할 수 있고, 청구인이 정관변경인가를 받은지 12년이 지나서야 대학설립인가를 신청하며 이 사건 종전규정의 적용을 주장하는 것은 부당하며, 피청구인이 청구인에게 제시한 이 사건 처분사유는 모두 이유 있다고 주장한다. 3) 살피건대, 이 사건 개정규정에서 부칙 제3조의 경과규정을 두고 있는 이유는 정관변경인가를 받고 이 사건 종전규정에서 정하는 대학설립조건을 이행 중인 설립주체에 대하여 법령의 개정으로 인해 강화된 조건이 소급적용 됨에 따라 입게 되는 불이익을 방지하고 피청구인의 정관변경인가에 기하여 대학설립조건을 확보 중인 설립주체의 기득권을 보호하기 위함이라 할 것인바, 대학설립을 위해 확보하여야 하는 교지와 교사 등은 그 특성상 정관변경인가를 받은 후 대학설립조건을 충족하기까지 일정한 기간이 소요될 수밖에 없는 점, 대학을 설립하고자 하는 설립주체로서는 대학설립조건 이행 중에 있을 법령의 개정까지 예상하기 어렵고, 정관변경인가를 받을 당시 시행 중인 이 사건 종전규정을 살피어 동 규정에서 정하는 요건을 충족할 수 있으리라는 판단 하에 상당한 금원과 노력을 투입하여 이 사건 종전규정에서 정한 대학설립조건을 이행 중에 있었을 것인 점, 위 인정사실에 따르면 청구인은 2013. 2. 27. 피청구인에게 이 사건 처분의 기초가 되는 대학설립인가 신청을 한 사실이 있고, 이는 청구인이 피청구인으로부터 정관변경인가를 받은지 12년 이상 경과된 시점이긴 하나, 동 기간 동안 청구인 법인이 임시이사체제로 운영되거나 ○○대학 교지가 택지개발예정지구로 지정되는 등의 사건이 있었고 이로 인해 청구인이 대학설립조건을 갖추기까지 더욱 많은 시간이 소요된 것으로 보이며, 교지와 교사가 택지개발예정지구로 지정된 이후에도 이를 ○○대학 교지와 교사로 확보하기 위해 청구인은 계속해서 노력을 경주한 것으로 보이므로 이러한 사정을 감안하면 청구인이 의도적으로 정관변경인가 조건이행이나 대학설립인가 신청을 위한 준비 의무를 소홀히 하였다고 하기도 어려운 점, 달리 일정기간이 경과하면 이 사건 개정규정 부칙 제3조에 의거하여 이 사건 종전규정의 적용을 받을 수 있는 권리가 소멸된다는 규정도 없는 점 등을 고려할 때, 1998. 6. 30. 피청구인으로부터 정관변경인가를 받은 청구인의 경우 위 부칙 제3조에 의거하여 이 사건 종전규정의 적용을 받는다고 봄이 타당하다. 또한 이 사건 종전규정 및 개정규정 제2조제1항 각 호에서는 설립주체가 갖추어야 할 교사, 교지, 교원, 수익용기본재산에 대해 정하고 있고, 제2조제2항에서는 대학설립심사위원회의 심의대상을 정하고 있는데, 위 제2조제2항에 의해 피청구인이 대학설립인가를 하기 전에 반드시 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐야 하는 사실을 감안할 때 대학설립심사위원회가 그 심의의 대상으로 삼는 사항이 종전보다 가중되는 경우 이는 사실상 설립주체가 갖추어야 할 조건이 가중되는 것과 같은 효과를 가져오게 되므로 이 사건 개정규정 부칙 제3조의 ‘종전의 규정에 의한다’에서 지시하는 ‘종전의 규정’에 이 사건 종전규정 제2조제2항이 배제된다고 보기 어려우므로 이에 대한 피청구인 주장은 받아들일 수 없다. 4) 그렇다면 이 사건 종전규정의 적용을 받는 청구인에게 피청구인이 이 사건 처분을 하며 ‘①학과ㆍ교육과정 운영의 특성화(개설전공의 특성과 설정한 교육목표의 융합/연계성, 타 대학과의 차별화 및 특성화 계획) 미흡, ②학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두(사회적 책무성 고려 수도권 정원 증가 불가), ③동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 법인의 학교운영 역량 분산으로 질 높은 교육(교육재정측면, 설립자 학교경영의지 등) 실시 어려움 예상’을 그 사유로 제시할 수 있는지 여부에 대해 살펴본다. 이 사건 개정규정 제2조제2항에서는 대학설립심사위원회의 심의사항으로 이 사건 종전규정에 없던 ‘교육과정 등 교육인적자원부령으로 정하는 사항’을 추가하고 있고, 이와 같은 취지에서 이 사건 개정규정 시행규칙 제2조제2항에서는 종전과 달리 대학설립계획서에 ‘교육과정운영계획’, ‘설립자의 학교경영계획’을 포함하도록 하고 있으나, 청구인은 이 사건 개정규정 부칙 제3조에 의해 이 사건 종전규정의 적용을 받는 설립주체이고, 이 사건 종전규정 제2조제1항에서는 설립주체가 피청구인에게 대학설립인가를 신청하기 위해 확보하여야 할 교지, 교사, 교원, 수익용기본재산의 기준에 대하여 정하고 있으며, 같은 조 제2항에서는 피청구인이 대학설립인가 여부를 결정함에 있어 필수적으로 거쳐야 하는 대학설립심사위원회의 심의대상으로서 위 제1항의 기준과 「고등교육법 시행령」 제2조제2항 각 호의 사항만을 규정하고 있으므로 피청구인은 신설대학의 질을 제고하기 위해 정성평가의 대상으로서 이 사건 개정규정에 새롭게 도입한 교육과정이나 설립자의 경영계획 등을 청구인의 ○○대학 설립인가 기준으로 삼을 수 없음이 원칙이고, 따라서 특별한 공익상 사유 없이 피청구인이 청구인의 대학설립인가를 거부하는 내용의 이 사건 처분을 하며 위와 같은 내용을 처분사유로 삼기는 어렵다고 보인다. 설령 이 사건 종전규정을 대학설립인가를 받기 위해 설립주체가 갖추어야 할 최소요건으로 보아 동 규정에서 피청구인에게 신설대학의 교육과정의 적정성이나 교육의 질, 제반 교육환경 등을 평가할 수 있는 재량의 여지를 남겨 두고 있는 것으로 볼 수 있다 하더라도, 피청구인은 위와 같은 사항에 대한 판단의 근거가 되는 객관적인 기준을 설정하여 대학설립인가신청을 반려하는 경우 그 설립주체에게 구체적이고 합리적인 이유를 제시하여야 할 것이고, 단지 행정청의 재량에 속하는 사항이라는 이유만으로 그 의사가 존중될 수 있는 것은 아니라 할 것인데(대법원 2004. 5. 28. 선고 2004두961 판결 등 참조), 피청구인은 ○○대학 설립이 불가하다고 판단한데 대한 구체적이고 합리적인 이유를 청구인에게 제시하여 청구인으로 하여금 추후 이를 보완하거나 제반환경의 변화가 있을 경우 대학설립 인가를 받을 수 있을지 여부에 대한 예측가능성을 가질 수 있도록 하여야 함에도, 이 사건 종전규정 등 법령에 없는 내용을 심사하면서도 이에 대한 기준을 제시함도 없이 청구인에게 ‘학과ㆍ교육과정의 특성화 미흡, 학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두, 동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 역량분산으로 질 높은 교육 실시 어려움 예상’ 등 추상적이고 막연한 예측에 근거한 사유만을 제시하고 있는바, 특히 청구인이 「수도권정비계획법」상 성장관리권역인 인천광역시 ○구 ○○동에 ○○대학을 설립하는 것과 관련하여 2001. 1. 22. 「수도권정비계획법」 및 동법 시행령에 의한 수도정비위원회의 심의를 통과한 점, 2013. 2. 27. 청구인이 피청구인에게 대학설립인가신청을 하며 제출한 신청서에 의하면 청구인은 이 사건 종전규정에서 정하고 있는 수익용기본재산 확보 조건을 충족한 것으로 되어 있는 점 등을 감안하면 ‘수도권 정원 증가 불가’나 ‘교육재정측면’ 등의 처분사유는 달리 이에 대한 합당한 근거나 기준을 제시함이 없는 한 피청구인이 청구인의 대학설립인가를 거부할만한 합리적인 이유로 보기 어려워 보이며, ‘학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두’의 경우 피청구인이 대학설립 인가여부를 결정하는데 고려하지 않을 수는 없을 것으로 보이나, 피청구인이 이러한 대학 구조조정 정책의 대상이나 범위 등에 대한 기준을 제시하거나 객관적 자료 등에 근거하여 위 정책의 타당성을 입증하지도 못하고 있는 상황에서는 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 위와 같은 공익상의 요구가 ○○대학 교지, 교사 등 시설ㆍ설비를 확보한 청구인이 입게 되는 불이익의 크기보다 크다고 단정하기도 어려워 보이므로 이 역시 대학설립인가를 거부할만한 합리적인 이유로 보기 어려운바, 이러한 사정을 고려할 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용하였다고 할 것이다. 5) 따라서 피청구인이 대학설립심사위원회의 심의를 거쳐 다시 그 인가여부를 결정할 수 있음은 별론으로 하고, ‘①학과ㆍ교육과정 운영의 특성화(개설전공의 특성과 설정한 교육목표의 융합/연계성, 타 대학과의 차별화 및 특성화 계획) 미흡, ②학령인구 감소에 따른 구조조정 필요성 대두(사회적 책무성 고려 수도권 정원 증가 불가), ③동일 학교법인 내에 추가로 대학 신설시 법인의 학교운영 역량 분산으로 질 높은 교육(교육재정측면, 설립자 학교경영의지 등) 실시 어려움 예상’을 이유로 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014-03496

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[ 참조조문 ]

대학설립ㆍ운영규정시행규칙 제2조 제6조

고등교육법 제2조 제4조

사립학교법 제25조 제28조 제47조

수도권정비계획법시행령 제3조

건축법 제18조

고등교육법시행령 제2조 제3조

대학설립ㆍ운영규정 제2조 제3조