국민권익위원회 2014 행심 47, 2014. 4. 2., 기각

【재결요지】 이 사건 회칙 및 회원모집약관에는 모집금액, 약정기간, 반환조건 등 회원가입 시 필요한 세부내용이 기재되어 있을 뿐이고, 기가입 회원뿐 아니라 입회희망자에게도 자유로이 공개되고 있다는 것을 고려하면, 정보공개청구자가 공개된 정보를 상업적으로 이용할 것이라는 불확실한 의심만으로 공개된 정보가 청구인의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 볼 수는 없다고 판단된다. 또한 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없으므로 청구인이 이 사건 정보를 비공개할 것을 요청하였음에도 공개결정을 한 피청구인의 처분은 적법ㆍ타당하다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2014. 1. 8. 청구외 김○○에게 한 정보공개 결정처분을 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 1992년부터 ◌◌시 ◌◌구 ◌동 118-1에서 회원제 골프장업을 영위하는 자로서, 2013. 12. 24. 청구외 김○○이 ‘청구인이 최초로 회원권을 분양한 92년부터 정보공개청구일 현재까지 청구인이 회원모집을 하기 위해 피청구인에게 제출한 회원모집계획서에 첨부된, 회원권 분양연도와 분양금액을 확인할 수 있는 회칙’(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)을 공개할 것을 피청구인에게 청구하자, 피청구인이「공공기관의 정보공개에 관한 법률」(이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제11조에 따라 청구인에게 그 사실을 통지하였고, 2014. 1. 2. 청구인이 피청구인에게 이 사건 정보의 공개청구자가 청구인의 회원이 아님을 사유로 비공개요청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 8. 이 사건 정보를 공개청구자에게 공개하기로 결정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였음을 청구인에게 통지하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 대다수의 골프장 회원권 취득 희망자는 시중 회원권 거래소나 취득을 희망하는 골프장을 통하여 본인이 취득을 원하는 회원권의 기본적인 이용약관, 입회보증금 내역, 입회 보증금 반환시기 등을 확인하며, 이러한 내용은 회원권 매매시 취득을 원하는 매수인이 작성하는 입회신청서 등의 서류상에도 명시되어 있고, 필요시에는 취득을 희망하는 회원권의 회칙을 홈페이지나 골프장을 통하여 개별적으로 열람하는 것도 가능하다. 2) 그러나, 이 사건 정보공개 청구자의 공개요청 내용은 청구인의 설립 이후 분양승인을 위해 제출된 모든 회원권의 약관 제출을 요청하는 것이므로 일반적인 회원권 취득 희망자의 요청 방법과는 확연히 다른 바, 공개된 자료가 회원권 취득이 아닌 정보공개 청구자 개인 또는 집단의 상업적 목적 등으로 이용될 여지가 다분하다고 판단되며, 골프장 운영주체인 골프장 사업자와 해당 골프장 회원권 보유자인 회원 당사자들간의 계약 및 협약 사항이 상업적 목적 등으로 이용될 시 회원권을 보유한 회원들의 권익과 이익에 침해가 우려되므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 시행령 제18조에 따라, 회원제 골프장은 회원모집 시 피청구인에게 회원모집약관을 제출해야 하며, 청구인은 입회를 원하는 자에게 모집약관을 공개하고 있어, 회원모집약관, 모집금액, 모집연도는 회원모집 당시 다수의 회원가입자 또는 가입희망자에게 이미 공개한 정보이므로, 이 사건 정보의 공개가정보공개법 제9조제1항제7호에 따른 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인 등 의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다거나 회원들의 권익을 침해한다고 볼 수는 없다. 2) 또한 회원모집약관의 경우, 청구인과 회원들과의 사적인 계약사항으로 정보공개의 경우 회원 가입 당시의 모집약관을 확인 차 청구하는 것이 일반적이기는 하나, 이 사건의 정보공개청구에서와 같이 최초 골프장 회원모집 시부터 현재까지 제출된 모든 약관을 공개요청 하였다 하더라도, 피청구인은 국민의 알권리 충족을 위하여 공개결정한 사항이며, 최초 회원모집시기인 1992년부터 현재까지의 전체 회원모집약관의 경우, 현재까지 해당 약관의 적용을 받는 다수의 회원들이 존재하고, 그 회원들이 개인간의 양도ㆍ양수의 절차를 거쳐 회원권의 매매가 이루어지고 있으며, 약관의 내용에는 모집금액, 약정기간, 반환조건 등 회원가입 시 필요한 세부내용이 포함되어 있는 바, 회원모집약관을 비공개해야 할 이유가 없다. 3) 청구인은 2014. 1. 2. 이 사건 정보의 공개청구에 대하여 ‘정보공개청구인이 해당 골프장 회원이 아님’을 이유로 비공개 요청을 하였으나, 정보공개결정은 제3자의 의견에 귀속되는 사항이 아니며, 판례도 정보공개법의 제정목적, 규정내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개 청구의 목적에 특별한 제한이 없으므로 오로지 상대방을 괴롭힐 목적으로 정보공개를 청구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한 정보공개 청구가 신의칙에 반하거나 권리남용에 해당한다고 볼 수 없다(대법원 2008.8.24. 선고, 2004두2783 판결)는 입장이다. 4) 이 사건 정보를 비공개할 경우 국민의 알권리를 충족할 수 없으며, 모든 정보공개 결정시 공개정보의 사용목적까지 고려한다면, 국민의 정보공개청구권을 침해할 수 있으므로, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하며 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 【체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "체육시설"이란 체육 활동에 지속적으로 이용되는 시설과 그 부대시설을 말한다. 2. "체육시설업"이란 영리를 목적으로 체육시설을 설치ㆍ경영하는 업(業)을 말한다. 3. "체육시설업자"란 제19조제1항ㆍ제2항 또는 제20조에 따라 체육시설업을 등록하거나 신고한 자를 말한다. 4. "회원"이란 체육시설업의 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기로 체육시설업자(제12조에 따른 사업계획 승인을 받은 자를 포함한다)와 약정한 자를 말한다. 5. "일반이용자"란 1년 미만의 일정 기간을 정하여 체육시설의 이용료를 지불하고 그 시설을 이용하기로 체육시설업자와 약정한 자를 말한다. 제10조(체육시설업의 구분ㆍ종류) ①체육시설업은 다음과 같이 구분한다. 1. 등록 체육시설업 : 골프장업, 스키장업, 자동차 경주장업 2. 신고 체육시설업 : 요트장업, 조정장업, 카누장업, 빙상장업, 승마장업, 종합 체육시설업, 수영장업, 체육도장업, 골프 연습장업, 체력단련장업, 당구장업, 썰매장업, 무도학원업, 무도장업 ②제1항 각 호에 따른 체육시설업은 그 종류별 범위와 회원 모집, 시설 규모, 운영 형태 등에 따라 그 세부 종류를 대통령령으로 정할 수 있다. 제17조(회원 모집) ①체육시설업자 또는 사업계획의 승인을 받은 자는 회원을 모집할 수 있으며, 회원을 모집하려면 회원 모집을 시작하는 날 15일 전까지 시ㆍ도지사, 시장ㆍ군수 또는 구청장(자치구의 구청장에 한한다. 이하 같다)에게 회원모집계획서를 작성ㆍ제출하여야 한다. ②제1항에 따른 회원을 모집하려는 자가 대통령령으로 정하는 관광사업 시설과 통합하여 회원을 모집하기 위하여 회원모집계획서를 제출한 경우에는 「관광진흥법」 제20조에도 불구하고 이 법에 따른 회원 모집으로 본다. ③제1항에 따른 회원의 종류, 회원의 수, 모집 시기, 모집 방법, 모집 절차 및 회원모집계획서의 작성ㆍ제출 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률 시행령】 제18조(회원모집계획서의 제출 등) ① 법 제17조제1항에 따라 체육시설의 회원을 모집하려는 자는 회원모집계획서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 등록 체육시설업은 시ㆍ도지사에게 제출하고, 신고 체육시설업은 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 회원모집계획서의 내용을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2010.4.13> 1. 회원모집 총인원, 회원의 종류 및 금액별ㆍ시기별 모집계획을 적은 서류 2. 회원모집 약관(입회금의 반환 시기ㆍ절차 및 이용 조건 등이 명시된 것이어야 한다) 3. 「건축법」 제2조제1항제15호에 따른 공사감리자가 작성하는 시설설치 공정확인서(등록 체육시설업의 경우에만 첨부한다) 4. 투자 총금액(등록 체육시설업은 공정별 투자 금액)을 확인할 수 있는 서류 5. 「관광진흥법 시행령」 제25조제1항에 따른 서류(관광사업시설과 통합하여 회원을 모집하는 경우에만 첨부한다) 【공공기관의 정보공개에 관한 법률】 제9조(비공개 대상 정보) ① 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 공개 대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보는 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에서 위임한 명령(국회규칙ㆍ대법원규칙ㆍ헌법재판소규칙ㆍ중앙선거관리위원회규칙ㆍ대통령령 및 조례로 한정한다)에 따라 비밀이나 비공개 사항으로 규정된 정보 2. 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계 등에 관한 사항으로서 공개될 경우 국가의 중대한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호에 현저한 지장을 초래할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행 중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정(矯正), 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리에 관한 사항이나 의사결정 과정 또는 내부검토 과정에 있는 사항 등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보. 다만, 의사결정 과정 또는 내부검토 과정을 이유로 비공개할 경우에는 의사결정 과정 및 내부검토 과정이 종료되면 제10조에 따른 청구인에게 이를 통지하여야 한다. 6. 해당 정보에 포함되어 있는 성명ㆍ주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다. 가. 법령에서 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 사생활의 비밀 또는 자유를 부당하게 침해하지 아니하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익이나 개인의 권리 구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 라. 직무를 수행한 공무원의 성명ㆍ직위 마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로서 법령에 따라 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명ㆍ직업 7. 법인ㆍ단체 또는 개인(이하 "법인등"이라 한다)의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음 각 목에 열거한 정보는 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해(危害)로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산 투기, 매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개 대상으로 하여야 한다. ③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위에서 해당 공공기관의 업무 성격을 고려하여 비공개 대상 정보의 범위에 관한 세부 기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다. 제21조(제3자의 비공개 요청 등) ① 제11조제3항에 따라 공개 청구된 사실을 통지받은 제3자는 그 통지를 받은 날부터 3일 이내에 해당 공공기관에 대하여 자신과 관련된 정보를 공개하지 아니할 것을 요청할 수 있다. ② 제1항에 따른 비공개 요청에도 불구하고 공공기관이 공개 결정을 할 때에는 공개 결정 이유와 공개 실시일을 분명히 밝혀 지체 없이 문서로 통지하여야 하며, 제3자는 해당 공공기관에 문서로 이의신청을 하거나 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청은 통지를 받은 날부터 7일 이내에 하여야 한다. ③ 공공기관은 제2항에 따른 공개 결정일과 공개 실시일 사이에 최소한 30일의 간격을 두어야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 처분서 및 답변서, 이 사건 정보 및 청구인의 정보비공개요청서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 각각 인정된다. 가) 2013. 12. 24. 청구외 김○○이 ‘청구인이 최초로 회원권을 분양한 92년부터 정보공개청구일 현재까지 청구인이 회원모집을 하기 위해 피청구인에게 제출한 회원모집계획서에 첨부된, 회원권 분양연도와 분양금액을 확인할 수 있는 회칙’을 공개할 것을 피청구인에게 청구하였다. 나) 2014. 1. 2. 청구인은 피청구인에게 이 사건 정보의 공개청구자가 청구인의 회원이 아님을 사유로 비공개요청을 하였으나, 피청구인은 2014. 1. 8. 이 사건 정보를 공개청구자에게 공개하기로 결정하였음을 청구인에게 통지하였다. 2) 「체육시설의 설치ㆍ이용에 관한 법률」 제10조 및 제17조제1항, 같은 법 시행령 제18조제1항에 따라 골프장업자인 청구인이 피청구인에게 제출한 회원모집계획서에 첨부된 회칙 및 회원모집약관에는 회원종류, 회원자격 및 절차, 입회금, 시설이용 및 회비, 회원의 의무, 회원자격의 제한 및 상실, 회원권의 양도ㆍ양수, 회원탈퇴 등에 관한 내용이 명시되어 있다. 3) 정보공개법 제9조제1항제7호에는 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보 중 법인ㆍ단체 또는 개인의 경영상ㆍ영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 인정되는 정보는 공개하지 아니할 수 있다고 규정하고 있다. 4) 청구인은 이 사건 정보가 상업적 목적 등으로 이용될 경우 회원권을 보유한 회원들의 권익과 이익에 침해가 우려되므로, 이 사건 처분이 취소되어야 한다고 주장하나, 판례에 따르면 ‘법인 등의 경영ㆍ영업상 비밀’은 ‘타인에게 알려지지 아니함이 유리한 사업활동에 관한 일체의 정보’ 또는 ‘사업활동에 관한 일체의 비밀사항’을 의미하는 것이고 공개 여부는 공개를 거부할 만한 정당한 이익이 있는지에 따라 결정되어야 하는데, 그러한 정당한 이익이 있는지는 정보공개법의 입법 취지에 비추어 엄격하게 판단해야 하는데(대법원 2011.11.24. 선고 2009두19021 판결 참조), 이 사건 회칙 및 회원모집약관에는 모집금액, 약정기간, 반환조건 등 회원가입 시 필요한 세부내용이 기재되어 있을 뿐이고, 기가입 회원뿐 아니라 입회희망자에게도 자유로이 공개되고 있다는 것을 고려하면, 정보공개청구자가 공개된 정보를 상업적으로 이용할 것이라는 불확실한 의심만으로 공개된 정보가 청구인의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있다고 볼 수는 없다고 판단된다. 5) 또한, 판례에 따르면 정보공개법 제11조제3항, 제21조제1항의 규정은 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 정보가 제3자와 관련이 있는 경우 그 정보공개여부를 결정함에 있어 공공기관이 제3자와의 관계에서 거쳐야 할 절차를 규정한 것에 불과할 뿐, 제3자의 비공개요청이 있다는 사유만으로 정보공개법상 정보의 비공개사유에 해당한다고 볼 수 없는바(대법원 2008.9.25. 선고 2008두8680 판결 참조), 청구인이 이 사건 정보를 비공개할 것을 요청하였음에도 공개결정을 한 피청구인의 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2014 행심 47

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[ 참조조문 ]

체육시설의설치ㆍ이용에관한법률 제10조

건축법 제2조

관광진흥법시행령 제25조

체육시설의설치ㆍ이용에관한법률시행령 제18조

공공기관의정보공개에관한법률

관광진흥법 제20조

[ 참조판례 ]