【재결요지】 피청구인은 청구인이 영업장에서 주류를 판매한 사실을 확인하고 「음악산업 진흥에 관한 법률 시행규칙」제15조 별표 2에서 정하고 있는 행정처분의 기준에 따라 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 이 사건 업소를 양수하면서, 피청구인으로부터 최근 1년 이내에 「음악산업 진흥에 관한 법률」을 위반하여 행정처분을 받았다는 사실과 위 사실로 인해 추후 동일한 위법사항으로 재 적발될 경우에는 행정처분의 효과가 소급 적용됨에 따라 가중처벌 된다는 사실을 인지하였고, 이를 확인한다는 내용이 포함된 양도ㆍ양수에 관한 확약서에 자필 서명ㆍ날인하였는바, 전 업주가 행정처분을 받은 사실을 몰랐고 주류 판매 행위가 사회통념상 용인되는 것으로만 알았다는 청구인의 주장은 이유 없고, 이 사건 위반행위로 인해 2014. 3. 31. ◯◯지방검찰청으로부터 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 위반을 사유로 구약식(벌금 70만 원) 처분을 받는 등 주류를 제공한 사실이 명백한바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 할 수 없다. 그러나, 청구인이 영업을 시작한지 3개월도 되지 않은 시점에 발생하였다는 점, 이 사건이 비록 2차 위반에 해당하나 1차 위반은 전 영업주에 의해 발생한 것이라는 점, 손님 4명에게 제공한 주류량이 캔맥주 4개로 소량인 점 등에 비춰보면 이 사건 처분은 청구인에게 다소 과중하다 할 것이므로 청구인의 청구는 일부 이유 있다 하여 이를 변경한다.
【주문】 피청구인이 2014. 4. 25. 청구인에 대하여 한 영업정지 1개월 처분을 영업정지 15일 처분으로 변경한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 4. 25. 청구인에 대하여 한 영업정지 1개월 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌로 116에서 ‘◌◌노래연습장’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 자로서, 2014. 1. 8. 손님 4명에게 주류(맥주 4캔)를 판매한 사실이 ◯◯◯◯경찰서에 의해 적발되었고, 같은 해 1. 23. 위 사실이 피청구인에게 통보되었다.
이에 피청구인은 2014. 1. 28. 청구인에게 처분사전통지 하고, 2014. 4. 25. 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 제22조를 위반하여 주류를 판매(2차)하였다는 이유로 청구인에 대해 영업정지 30일(2014. 5. 1. ~ 2014. 5. 30.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 평범한 가정주부인데, 이 사건 업소에서 노래연습장을 운영하던 자(전 업주)와 채권채무관계가 있었다. 채무자인 전 업주에게 채무변제독촉을 하였더니 전 업주는 자신이 노래방을 운영하고 있는데 영업이 잘 되니 채무 대신 이를 양수받으면 어떻겠느냐고 제의를 하기에 청구인은 고민 끝에 이 사건 업소를 양수받기로 하고 양도양수 일을 2013. 11. 말경으로 하여 양수를 받았다. 그런데 양수를 받고 보니 사실은 전 업주가 영업정지기간중임에도 청구인을 속이고 양도 한 것을 알게 되었고, 이에 계약 해지를 요구하였더니, 전 업주는 연락을 끊고 잠적을 해버렸다. 할 수 없이 2013. 11. 말경부터 이 사건 업소의 영업을 시작하게 되었다.
2) 그런데 영업을 시작한 지 한 달가량 되는 2014. 1. 8. 경찰관이 불시에 단속을 나왔고(신고를 받고 나왔다고 하였음), 캔맥주를 손님들에게 제공한 사실이 적발되었다. 단속 현장에서 청구인은 노래연습장을 운영한 경험이 없어 겁이 나고 당황스러워 술을 제공한 사실이 없다고 부인하였지만, 경찰관은 노래방에서 술을 팔지 않는 곳이 어디 있으며 도우미를 불러주지 않는 곳이 어디 있느냐 하였고, 다행히 도우미는 적발이 되지 않았지만 술을 파는 것에 대하여는 인정을 하라고 하여 겁에 질린 청구인은 이를 인정하고야 말았다. 청구인은 가정주부로서 사회경험이 전혀 없었기에 노래방에서 술을 제공한 것이 법에 위반된다는 사실을 알지 못하였다. 청구인이 노래방을 운영하기 전에 모든 노래방에서 술을 팔고 있었기에 이러한 행위가 사회통념상 용인되는 것으로만 생각하였다. 불법을 알지 못하고 한 행위에 대하여 피청구인은 사실관계를 확인하지 않고 수사기관에서 처벌을 받았다는 이유로 이 사건 처분을 하였는바, 이는 위법하다 아니할 수 없다.
3) 피청구인은 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 제22조제1항제3호, 같은 법 제27조제1항제5호 규정에 따라 이 사건 처분을 하였는데, 관계 사정을 종합하여 법령의 규정 및 그 취지에 적합한 것인지에 따라 달리 판단하여야 할 것이다. 청구인은 이 사건 업소를 운영하면서 적자를 내고 있는 상태이고, 이 사건 처분이 집행된다면 경제적으로 어려운 처지에 놓이게 된다. 이 사건 업소는 청구인의 유일한 생계수단이자 전 재산과 다름없기에 업소 영업을 통해 갚아오던 부채를 더 이상 해결할 수 없게 된다. 게다가 청구인은 이 사건 처분 외에 달리 법규를 위반한 사실이 없다. 위와 같은 사실을 종합하면 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 무거운 제재라 아니할 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로서 위법하여 취소되어야 할 것이다.
나. 피청구인 주장
1) 피청구인은 노래연습장 변경등록신청 접수 시 양도인과 양수인에게 최근 1년간 「음악 산업 진흥에 관한 법률」을 위반하여 행정처분을 받은 내역과 가중처분 대상 업소 여부를 반드시 알려줌과 동시에 양도ㆍ양수에 관한 확약서에도 당사자 모두에게 자필 서명하도록 하고 있다. 청구인은 2013. 10. 11. 위 확약서에 양도자와 함께 명의변경을 사유로 확인 서명 후 2013. 10. 14. 노래연습장업 등록을 하게 되었다. 이처럼 청구인은 노래연습장 명의 변경 시 전 소유주가 주류 판매 등으로 행정처분을 받았다는 사실을 분명히 확인하였음에도 주류 판매가 불법이라는 사실을 알지 못하였다고 명백한 거짓 주장을 하고 있다.
2) 또한, 노래연습장은 가족이나 직장 모임 등에서 삶의 활력증진 장소로 널리 이용되고 있다. 이처럼 대다수 국민들은 노래연습장을 여가를 즐길 수 있는 문화공간으로 인식하고 있으며, 유흥업소와는 달리 주류를 판매하는 행위가 위법이라는 사실 또한 널리 알려져 있으므로, 노래연습장에서의 주류 판매 행위가 사회통념상 용인되는 일인 줄 알았다는 청구인의 주장은 억측에 불과할 뿐만 아니라 노래연습장업자로서의 의무를 다하지 못한 행위라 아니할 수 없다.
3) 청구인은 현재의 경제적 어려움, 이 사건 외에는 법규 위반 사실이 없다는 점, 전 업주의 꼬임에 넘어가 이 사건 노래연습장을 양수하여 잘못을 저지른 점, 법에 대한 무지의 소치 등을 종합하면 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라고 주장하나, 노래연습장은 관할 행정청에 등록만 하면 영업을 할 수 있고 불특정 대다수가 여가를 증기는 문화공간으로 인식하고 있다. 이처럼 누구나 쉽게 접근할 수 있는 장소에서 주류를 판매하는 영업행위를 한다면 건전한 여가활동과 여흥을 통해 삶의 질을 높이고자 노래연습장을 찾는 많은 국민들의 정서에 반할 뿐만 아니라 특히 청소년에게 매우 나쁜 영향을 끼치는 한편, 노래와 술 등을 함께 판매하는 유흥업소와 동일한 행태의 영업행위를 노래연습장에서도 행하게 된다면 그에 편승하여 향락문화가 범람하게 되고, 결국에는 가정과 사회에 큰 해약을 끼치게 될 것이므로 「음악 산업 진흥에 관한 법률」은 노래연습장업자에게 주류를 판매ㆍ제공하는 것을 엄격하게 금지하고 있다.
4) 이러한 법 취지에 비추어 볼 때, 노래연습장에서 주류 판매를 금지하여 건전한 영업질서를 유지하고 미풍양속을 권장함으로써 가정과 사회를 보호할 공익상의 목적이 매우 크기에, 청구인이 노래연습장에서 주류를 판매한 행위는 결코 가볍다고 볼 수 없고, 이 사건 처분은 위 법률과 그 시행규칙에서 정한 행정처분 기준에 부합하므로 재량권 범위 내에서 행해진 적법한 처분이다. 또한, 법에 대한 무지의 소치로 잘못을 저질렀다는 청구인의 주장은 위에서 밝힌 바와 같이 거짓임이 명백하고, 전 업주의 꼬임에 속아 노래연습장을 양수하여 잘못을 저질렀다는 주장 또한 이 사건과는 전혀 무관한 주장일 뿐이다.
청구인이 관련 법률을 위반한 사실이 명백하기에 피청구인은 관련 규정에 따라 이 사건 처분을 하였으며, 이로 인해 청구인이 침해받는 사익보다 그로 인해 실현되는 공익이 더 크다고 할 수 있으므로 이 사건 처분은 재량권의 범위 내에서 행해진 적법한 처분이라 할 것이다. 따라서 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【음악산업진흥에 관한 법률】
제22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ① 노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.
3. 주류를 판매ㆍ제공하지 아니할 것
4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용ㆍ알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것
5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선ㆍ제공하는 행위를 하지 아니할 것
6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것
②누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서는 아니 된다.
제27조(등록취소 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다.
5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때
②제1항의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받은 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 7일 이내에 신고증 또는 등록증을 반납하여야 한다.
③제1항의 규정에 따른 행정처분의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다.
【음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙】
제15조(행정처분의 기준 등) ① 법 제27조제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다.
②시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항에 따른 행정처분을 하는 경우에는 별지 제14호서식의 행정처분기록대장에 그 처분내용 등을 기록ㆍ관리하여야 한다.
③법 제23조에 따라 영업자의 지위를 승계하려는 자는 담당 공무원에게 해당영업소의 행정처분기록대장의 열람을 청구할 수 있다.
[별표 2] <개정 2009.2.19.>
행정처분의 기준(제15조 관련)
1. 일반기준
가. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 다만, 둘 이상의 처분기준이 영업정지인 경우에는 6개월의 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1 이내에서 가중할 수 있다. 이 경우 그 행정처분은 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다.
나. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 추가로 다른 위반행위를 한 때에도 가목에 따라 처분한다.
라. 위반행위의 횟수에 따른 행정처분의 기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은
경우에 적용한다. 이 경우 위반횟수별 처분기준의 적용일은 위반행위에 대하여 처분을 한
날과 다시 같은 위반행위(처분 후의 위반행위만 해당한다)를 적발한 날로 한다.
바. 영업정지처분기간 1개월은 30일로 보며, 감경처분하려는 경우 그 영업정지기간을 산정할 때 1일 미만은 처분기간에서 제외한다.
2. 개별기준
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분 전 행정처분서, 양도ㆍ양수에 관한 확인서, 행정처분대상업소 통보서, 처분사전 통지서, 의견제출서, 사건 처분결과 회신서, 이 사건 처분서 등 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구외 최◌◌는 2013. 5. 25. 이 사건 업소 내에서 손님에게 접대부를 알선하고 주류를 판매한 사실이 적발(2차 적발)되었고, 이에 피청구인은 2013. 7. 22. 위 최◌◌에 대해 영업정지 3개월 처분을 하였다.
나) 청구인은 이 사건 업소를 청구외 최◌◌로부터 양수하면서, 청구외 최◌◌가 피청구인으로부터 최근 1년 이내에 「음악산업 진흥에 관한 법률」을 위반하여 행정처분을 받았다는 사실과 위 사실로 인해 추후 동일한 위법사항으로 재 적발될 경우에는 행정처분의 효과가 소급 적용됨에 따라 가중처벌 된다는 사실을 인지하였고, 이를 확인한다는 내용이 포함된 양도ㆍ양수에 관한 확약서에 자필 서명ㆍ날인하였다.
다) 청구인은 이 사건 업소 내에서 2014. 1. 8. 손님 4명에게 주류(맥주 4캔)를 판매한 사실이 ◌◌◌◌경찰서에 의해 적발되었고, 같은 해 1. 23. 위 사실이 피청구인에게 통보되었다.
라) 이에 피청구인은 2014. 1. 28. 청구인에게 처분사전통지 하고, 2014. 4. 25. 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 제22조를 위반하여 주류를 판매(2차)하였다는 이유로 청구인에 대해 이 사건 처분을 하였다.
마) 청구인은 2014. 3. 31. ◌◌◌◌검찰청으로부터 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 위반을 사유로 구약식(벌금 70만 원) 처분을 받았다.
2) 「음악산업진흥에 관한 법률」제22조 및 제27조에 따르면 노래연습장업자는 손님에게 주류를 판매ㆍ제공할 수 없고, 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수하여야 하고, 위 사항을 위반한 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지 명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다고 규정하고 있다.
이에 같은 법 시행규칙 제15조별표2를 살펴보면, 주류를 판매ㆍ제공한 경우 영업정지 30일(2차 위반)의 처분을 할 수 있다고 규정하고 있다.
3) 청구인은 사회경험이 없었기에 주류를 제공하는 행위가 법에 위반된다는 사실을 알지 못하였고 사회통념상 용인되는 것으로 생각하고 주류를 제공한 것인데 이 사건 처분을 한 것은 지나치게 무거워 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이며, 생계곤란이 예상된다는 점 등을 들어 이 사건 처분의 취소를 주장한다.
인정사실과 기록에 따르면, 청구인은 이 사건 업소를 청구외 최◌◌로부터 양수하면서, 청구외 최◌◌가 피청구인으로부터 최근 1년 이내에 「음악산업 진흥에 관한 법률」을 위반하여 행정처분을 받았다는 사실과 위 사실로 인해 추후 동일한 위법사항으로 재 적발될 경우에는 행정처분의 효과가 소급 적용됨에 따라 가중처벌 된다는 사실을 인지하였고, 이를 확인한다는 내용이 포함된 양도ㆍ양수에 관한 확약서에 자필 서명ㆍ날인하였는바, 전 업주가 행정처분을 받은 사실을 몰랐고 주류 판매 행위가 사회통념상 용인되는 것으로만 알았다는 청구인의 주장은 이유 없다.
또한, 「음악산업진흥에 관한 법률」은 노래연습장의 질서를 유지하고 건전한 영업을 통하여 국민의 여가장소로 활용될 수 있도록 노래연습장업자에게 주류를 판매ㆍ제공하지 말아야 하는 의무를 부과하고 있는데, 청구인은 이 사건 위반행위로 인해 2014. 3. 31. ◌◌◌◌검찰청으로부터 「음악 산업 진흥에 관한 법률」 위반을 사유로 구약식(벌금 70만 원) 처분을 받는 등 주류를 제공한 사실이 명백한바, 피청구인의 이 사건 처분은 위법하다고 보이지 않는다.
그러나, 청구인은 이 사건 업소를 2013. 10. 14. 인수 받아 영업을 하고 있는데, 이 사건 위반 행위는 청구인이 영업을 시작한지 3개월도 되지 않은 시점에 발생하였다는 점, 이 사건이 비록 2차 위반에 해당하나 1차 위반은 전 영업주에 의해 발생한 것이라는 점, 손님 4명에게 제공한 주류량이 캔맥주 4개로 소량인 점 등에 비춰보면, 청구인의 사정을 살펴 영업정지 1개월의 이 사건 처분을 영업정지 15일로 변경처분 함이 타당하다고 판단된다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 행정심판 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
