【재결요지】 피청구인은 청구인이 운영하는 영업장에서 청소년 3명을 혼숙하게 사실을 확인하고 「공중위생관리법 시행규칙」제19조에서 정하고 있는 행정처분의 기준에 따라 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 숙박업을 영위하는 자로서 청소년에 대하여 이성혼숙을 하게 하는 등 풍기를 문란하게 하는 영업행위를 하거나 그를 목적으로 장소를 제공하는 행위를 하여서는 아니 됨에도 불구하고, 이 사건 청소년에게 신분증 검사나 나이 확인조차 하지 않고 약 4일의 기간 동안 이성혼숙 장소를 제공하였음을 알 수 있다. 이는 청소년을 보호할 책임이 있는 청구인이 숙박업을 영위하는 자로서의 책임과 의무를 다하지 못한 것으로 보이며, 이 사건과 관련하여 의정부지방법원으로부터 청구인과 종업원에게 각 70만원의 약식명령을 받은 점 등을 고려할 때, 청구인의 제반 사정을 감안하더라도 청구인의 위반 행위는 청소년 보호라는 공익을 침해한 잘못이 더 크다고 할 수 있는 바, 피청구인이「공중위생관리법」에서 정한 기준과 절차에 따라 과징금을 산정하고 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 1. 17. 청구인에 대하여 한 공중위생관리법 위반 과징금 2,460,000원의 부과 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌군 ◌◌면 ◌◌로 786소재에서‘◌◌◌’(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)이라는 상호로 숙박업을 운영하고 있는 사람으로 2013. 10. 30. 11:56경부터 2013. 11. 3. 04:25경까지 청소년 이ㅇㅇㅇ(여, 만17세), 황ㅇㅇ(남, 만18세), 강ㅇㅇ(여, 만14세)에게 신분증을 확인하지 않고 이성 혼숙 장소를 제공한 이유로 ◌◌경찰서에 「청소년보호법」위반으로 적발되어 피청구인에게 통보되었고, 이에 피청구인은 2014. 1. 17. 「공중위생관리법」제11조제1항같은 법 제11조의 2, 같은 법 시행령 제7조의2 및 같은 법 시행규칙 제19조에 의거 영업정지 2월에 갈음한 2,460,000원의 과징금을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 2013. 10. 30. 12시경 청구인이 잠시 자리를 비운 사이에 한 여자가 찾아와 일하던 종업원에게 방을 달라고 하여 종업원은 305호실을 안내하였다. 그 후 이 여자 손님은 종업원 모르게 남자를 방에 들였으며, 다른 14세 여자는 CCTV에도 들어오는 장면이 찍히지 않았고 언제 들어왔는지도 모르게 숨어 들어와 있는 것을 신고를 받고 온 경찰관을 통해서 알았다.
2) 경찰과 검찰의 조사에서는 청구인의 사정을 참작하여 ◌◌◌지방법원에서 약식명령을 하였으나 피청구인의 행정처분은 너무나 과중하다.
청구인은 7년전 아내와 사별하고 혼자 이 여관을 운영하여 생활비 및 두 아이들의 학자금을 충당하며 생활하고 있으나, 현재 경제가 전반적으로 어려운 시기여서 여관운영 사업도 어려운 실정이다. 청구인이 잠시 자리를 비운 사이에 종업원의 실수로 이번 일이 발생하여 경찰과 검찰 조사를 받았고, 또 피청구인으로부터 행정처분을 받았는데 형사처벌에 비해 피청구인이 결정한 행정처분은 청구인이 감당하기에 너무나 과중한 처분이다.
3) 청구인의 부주의로 인해 위반행위가 발생한 점에 대하여는 깊이 반성하고 있고, 또한 앞으로 절대 이번과 같은 실수를 범하지 않도록 영업 관리에 만전을 기하여 철저하게 영업해 나갈 것을 약속하니 청구인의 시정을 감안하여 이 사건 처분을 취소하거나 감경하여 주기 바란다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 2013. 10. 30. 11:56경부터 11. 1. 04:25까지 이 사건 업소 305호실에 청소년인 이ㅇㅇㅇ(당시 만17세, 여), 황ㅇㅇ(당시 만18세, 남), 강ㅇㅇ(당시 만 14세, 여)를 이성혼숙케 하여 ◌◌경찰서에 적발되었고 피청구인에게 「청소년보호법」위반으로 행정처분 의뢰한다는 요지의 공문을 발송하였다.
이에 피청구인은 처분 사전통지 및 청문절차를 거쳐 청구인이 위반 사실을 인정하면서 영업정지에 갈음한 과징금처분 하여 줄 것을 요청 하였기에 이 사건 처분을 한 것이다.
2) 청구인이 주장하는 약식명령은 행정처분과는 별개의 사안으로 이를 근거로 행정처분이 과중하다고 주장 할 수는 없을 것이다. 또한「공중위생관리법」제11조제2항의 규정에 의하면 “영업의 정지, 일부 시설의 사용중지와 영업소폐쇄명령등의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다”라고 규정하여 법 제정취지에 맞게 행정처분 기준을 정함으로서 전국적인 형평성과 일관성을 유지할 수 있도록 하고 있으며,「공중위생관리법시행규칙」[별표7] Ⅱ.개별기준 1.숙박업 제2호라목에서는 청소년을 이성혼숙케 하였을 경우 1차위반으로 영업정지 2월의 처분을 하도록 규정되어 있다.
아울러 피청구인은 청구인에게 세무서 자료로 산출하게 된 내역을 충분히 설명하였고, 청구인도 위반행위를 인정하고 과징금을 납부한 점에 비추어 볼 때 영업자로서「청소년보호법」및「공중위생관리법」에서 규정하고 있는 영업자의 주의의무를 소홀히 한 결과로써 이로 인한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다.
3) 법률의 적용 및 집행은 누구에게나 평등하고 공정하게 이루어져야 하고 누구를 막론하고 그에 상응한 처분을 받는 것이 합당하다. 만일 청구인의 가정형편이 어렵다는 이유로 이 사건 처분이 취소되거나 감액이 된다면 행정청의 처분사항이 신뢰를 잃을 수 있으며 앞으로 다른 업소에서도 청구인과 같이 이의 신청을 하면 행정처분의 감액 또는 취소 재결을 받을 수 있다는 의식을 갖게 할 수 있으므로 법규의 입법취지에 맞도록 엄격히 다루어야 할 것이다.
또한 청구인의 요구대로 영업정지에서 과징금처분으로 변경하여 청구인의 어려운 형편과 사정을 충분히 감안해 준 것이므로 이 사건 처분은 적법하며 청구인의 청구는 이유 없어 기각되어야 할 것이다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【청소년보호법】
제30조(청소년유해행위의 금지) 누구든지 청소년에게 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여서는 아니 된다.
8. 청소년을 남녀 혼숙하게 하는 등 풍기를 문란하게 하는 영업행위를 하거나 이를 목적으로 장소를 제공하는 행위
【공중위생관리법】
제11조(공중위생영업소의 폐쇄등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하거나 또는 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」ㆍ「풍속영업의 규제에 관한 법률」ㆍ「청소년 보호법」ㆍ「의료법」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄등을 명할 수 있다. 다만, 관광숙박업의 경우에는 당해 관광숙박업의 관할행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 영업의 정지, 일부 시설의 사용중지와 영업소폐쇄명령등의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다.
제11조의2(과징금처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조제1항의 규정에 의한 영업정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 영업정지 처분에 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 풍속영업의규제에관한법률 제3조 각호의 1 또는 이에 상응하는 위반행위로 인하여 처분을 받게 되는 경우를 제외한다.
②제1항의 규정에 의한 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
③시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제1항의 규정에 의한 과징금을 납부하여야 할 자가 납부기한까지 이를 납부하지 아니한 경우에는 지방세체납처분의 예에 의하여 이를 징수한다.
④제1항 및 제3항의 규정에 의하여 시장ㆍ군수ㆍ구청장이 부과ㆍ징수한 과징금은 당해 시ㆍ군ㆍ구에 귀속된다.
【공중위생관리법 시행령】
제7조의2(과징금을 부과할 위반행위의 종별과 과징금의 금액) ① 법 제11조의2제2항의 규정에 따라 부과하는 과징금의 금액은 위반행위의 종별ㆍ정도 등을 감안하여 보건복지부령이 정하는 영업정지기간에 별표 1의 과징금 산정기준을 적용하여 산정한다.
②시장ㆍ군수ㆍ구청장(자치구의 구청장을 말한다. 이하 같다)은 공중위생영업자의 사업규모ㆍ위반행위의 정도 및 횟수 등을 참작하여 제1항의 규정에 의한 과징금의 금액의 2분의 1의 범위안에서 이를 가중 또는 감경할 수 있다. 이 경우 가중하는 때에도 과징금의 총액이 3천만원을 초과할 수 없다.
[별표 1]
과징금 산정기준(제7조의2관련)
1. 일반기준
가. 영업정지 1월은 30일로 계산한다.
나. 과징금 부과의 기준이 되는 매출금액은 당해 업소에 대한 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총 매출금액을 기준으로 한다. 다만, 신규사업ㆍ휴업 등으로 인하여 1년간의 총 매출금액을 산출할 수 없거나 1년간의 매출금액을 기준으로 하는 것이 불합리하다고 인정되는 경우에는 분기별ㆍ월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 산출 또는 조정한다.
2. 과징금 부과기준
【공중위생관리법 시행규칙】
제19조(행정처분기준) 법 제7조제2항 및 법 제11조제2항의 규정에 의한 행정처분의 기준은 별표 7과 같다.
[별표 7] <개정 2012.12.11.>
행정처분기준(제19조관련)
Ⅱ. 개별기준
1. 숙박업
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서 및 답변서, ◌◌경찰서 공문, 처분 사전통지서, 청문조서, ◌◌◌지방법원 약식명령서, 부가가치세과세표준증명, 숙박업 관리대장, 이 사건 처분서 등에 기재된 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 1996. 2. 12.부터 ◌◌군 ◌◌면 ◌◌로 786소재에서‘◌◌◌’이라는 상호로 숙박업을 운영하고 있는 사람으로 2013. 10. 30. 11:56경부터 2013. 11. 3. 04:25경까지 청소년 이ㅇㅇㅇ(여, 만17세), 황ㅇㅇ(남, 만18세), 강ㅇㅇ(여, 만14세)에게 신분증을 확인하지 않고 이성 혼숙 장소를 제공한 이유로 ◌◌경찰서에 「청소년보호법」위반으로 적발되어 피청구인에게 통보되었다.
나) 이에 피청구인은 2013. 12. 9. 처분 사전통지, 2013. 12. 26. 청문을 실시한 후 과징금 처분을 원한다는 청구인의 의견을 반영하여 2014. 1. 17. 「공중위생관리법」제11조제1항같은법 제11조의 2, 같은법 시행령 제7조의2 및 같은법 시행규칙 제19조에 의거 영업정지 2월에 갈음한 2,460,000원의 과징금을 부과처분 하였다.
라) 한편 청구인과 청구인의 종업원은 이 사건과 관련하여 ◌◌◌지방법원으로부터 벌금 각 700,000원의 약식명령을 받았으며, 이 사건 업소의 2013년 전반기 6개월간 매출액은 30,069,549원으로 「공중위생관리법 시행령」[별표 1]에 의해 과징금을 산정하면 1일 41,000원이다.
2) 「청소년보호법」 제30조제8호에 의하면 청소년에 대하여 이성혼숙을 하게 하는 등 풍기를 문란하게 하는 영업행위를 하거나 그 목적으로 장소를 제공하는 행위가 금지되어 있다.
또한 「공중위생관리법」제11조제1항 및 같은법 시행규칙 제19조 [별표7]에 따라 청소년에 대하여 이성혼숙을 하게 하는 등 풍기를 문란하게 하는 영업행위를 하거나 그를 목적으로 장소를 제공 경우 영업정지 2월(1차위반)을 명할 수 있으며, 같은법 제11조의2, 같은법 시행령 제7조의2 [별표1]에 따라 영업정치 처분에 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다.
3) 청구인은 잠시 자리를 비운 사이 종업원의 실수로 발생한 사건인데 피청구인이 과중한 처분을 하였으며 이 사건 처분으로 인해 생계곤란이 예상되므로 처분의 취소 또는 감경을 구하고 있어 이에 대해 살펴본다.
청구인은 숙박업을 영위하는 자로서 청소년에 대하여 이성혼숙을 하게 하는 등 풍기를 문란하게 하는 영업행위를 하거나 그를 목적으로 장소를 제공하는 행위를 하여서는 아니 됨에도 불구하고, 이 사건 청소년의 나이가 중학교 1~2학년에 해당하는 만 14세에서 고등학생 연령대인 만 17,8세인데도 신분증 검사나 나이 확인조차 하지 않고 약 4일의 기간 동안 이성혼숙 장소를 제공하였음을 알 수 있다.
이는 청소년을 보호할 책임이 있는 청구인이 숙박업을 영위하는 자로서의 책임과 의무를 다하지 못한 것으로 보이며, 이 사건과 관련하여 ◌◌◌지방법원으로부터 청구인과 종업원에게 각 70만원의 약식명령을 받은 점 등을 고려할 때, 청구인의 제반 사정을 감안하더라도 청구인의 위반 행위는 청소년 보호라는 공익을 침해한 잘못이 더 크다고 할 수 있는 바, 피청구인이「공중위생관리법」에서 정한 기준과 절차에 따라 과징금을 산정하고 이 사건 처분을 한 것은 적법ㆍ타당하다고 판단된다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
