【재결요지】 피청구인은 청구인이 영업장에서 주류판매와 청소년을 포함한 접대부를 고용ㆍ알선한 사실을 확인하고 「음악산업 진흥에 관한 법률 시행규칙」제15조 별표 2, 「청소년보호법 시행령」 제5조에서 정하고 있는 행정처분의 기준에 따라 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 청구인이 노래방에서 주류를 판매하고, 접대부를 알선하였으며, 청소년을 고용하였다는 위반사실에 대하여 청문을 실시하고 청구인이 소송은 진행한다는 의견에 따라 처분을 유예하던 중 주류 판매 및 접대부 고용으로 2차 적발된 사실을 경찰서로부터 통보받았다. 청구인은 동일한 사건으로 1차 처분을 하고 재차 이 사건 처분을 한다는 것은 잘 못된 처분이라 주장하나, 청구인은 1차 처분이 청소년 접대부 알선 행위를 제외한 처분임을 알 수 있는 점, 등록취소의 사전통지 효력 역시 유효함으로 이 사건의 처분은 1차 처분과 분리하여 처분한 것이라고 인지 할 수 있는 점, 수원지방법원에서 이 사건의 청소년 접대부 알선 혐의로 실형을 선고 받은 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하지 않다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 3. 19. 청구인에 대하여 한 노래연습장 등록취소처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌로 94에서 ‘◌ 노래연습장’이라는 상호의 노래연습장(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 운영하는 사람으로, 2012. 10. 20. 00:30경 이 사건 업소를 방문한 손님에게 청소년(김OO, 17세, 여)을 포함한 접대부 알선 및 주류 판매한 사실이 ◌◌◌◌경찰서에 적발되고, 같은 해 12. 18. 피청구인에게 위반사실이 통보되었다. 이에 피청구인은 2013. 1. 9. 청문을 실시하고 청구인이 소송 진행 중이라는 의견에 따라 처분을 유예하였고, 2014. 1. 22. 청구인의 음산법위반 등에 대하여 징역 1년 형이 확정되었다.
이에 피청구인은 2014. 3. 19. 청구인이 「음악산업진흥에 관한 법률」제22조를 위반하였다는 이유로 같은 법 시행규칙 제15조에 따라 등록취소 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌로 94 지하 4층에서 ‘◌ 노래연습장’을 경영하고 있던 중 2010. 10. 20. 주류 판매 및 도우미 알선 협의와 2013. 5. 10. 동일 혐의로 피청구인에게 영업정지 45일의 처분을 받았다. 청구인은 자녀들을 출가 시키고 부부가 이 사건 업소를 운영하며 스스로 노후의 생계를 유지하고 있었으나 이 사건으로 살아갈 길이 막막한 상황에 처해졌으며 최근 경기침체로 매출도 오르지 않는 상황에 청구인이 없는 사이 아들이 만취한 손님들의 부탁을 거절 못하고 주류 판매와 도우미를 불러준 것에 영업정지 45일 처분을 받았다. 청구인이 제대로 교육을 시키지 못한 잘못이 있다 할 것이고, 영업정지 처분에 대하여는 입이 열 개라도 할 말이 없어 깊이 뉘우치고 반성하고 있다는 점을 정상 참작 바란다.
2) 그러나 아들이 청소년을 접대부로 알선하였다는 이유로 법원에서 유죄확정 판결을 받은 사실은 시인하나, 청소년임을 알고도 알선을 한 것이 아니라고 끝까지 주장을 하다 처벌을 받았다. 이는 보도방 이라는 곳에서 도우미를 알선하는 과정에서 발생한 것으로 청구인의 아들이 고의로 청소년인 것을 알고 접대부로 알선한 것이 아니라 실수로 신분증을 확인하지 못하였고 보도방에서 소개를 할 당시 청소년을 보냈을 것이라고 상상도 할 수 없었으며 짙은 화장으로 청소년이라 짐작 할 수도 없었다.
3) 피청구인이 2012. 10. 20. 발생한 사건을 이유로 한 처분에 대해 2012. 12. 20. 청문 실시를 통지하여 2013. 1. 19. 청문을 실시하고 2013. 12. 4. 영업정지 45일의 처분을 하였음에도 동일 사건으로 2014. 3. 19. 등록취소 처분은 일사부재리의 원칙에 반하 것이며, 물론 이 처분은 형사처벌이 아니어서 일사부재리의 원칙이 맞지 않는다 할 수 있으나, 「헌법」은 ‘동일한 범죄에 대하여 거듭 처벌받지 아니한다.’고 규정하여 이 원칙을 명문화하고 있는 것으로 알고 있다.
4) 청구인은 나이 68세, 배우자 나이 74세로, 스스로 일하며 자식들에게 기대지 않고 노후를 살아갈 수 있는 유일한 희망인 노래연습장 운영마저 할 수 없는 처지가 된다면 이는 미미하나마 국가적 손실일수 있다. 헌법에서도 행정주체가 구체적인 행정목적을 실현함에 있어서 그 목적 실현과 수단 사이에는 합리적인 비례관계가 있어야 한다고 하였고, 기본권을 제한하는 국가 작용은 목적이 정당해야 하고 그 목적을 달성하는 수단으로서 적정해야 하며 최소한의 피해를 줘야 하고 그 작용으로 인해 달성하려는 공익과 침해되는 사익 사이에 균형이 맞아야 한다고 하였다.
5) 전 재산을 투자하여 영업을 시작하고 겨우 생계를 위해 안정을 찾아 가고 있었으나 이 사건을 접하고 살아갈 의지조차 없다. 청구인 혼자의 고통이라면 얼마든지 감수 할 수 있지만, 이 모든 고통을 가족들에게 전해진다는 것이 너무 암담하여 단 하루도 편히 잠을 청한 적이 없다. 청구인의 잘못은 인정하지만 이 처분으로 공익을 실현하고자 하는 목적보다 청구인이 입게 될 재산상의 피해는 물론 생계유지마저 어렵게 된다면 청구인이 입는 피해가 현저하게 커서 가혹함을 넘어서는 부당한 처분으로 재량권을 일탈 남용한 위법이 있다할 것이다.
6) 청구인의 잘못을 시인하고 뉘우치고 있다는 점, 노래연습장을 운영하여 생계를 유지하고 있는 것 외에 다른 생계수단이 없고 나이 때문에 다른 어떠한 일도 할 수 없는 처지라는 점, 2012. 10. 20. 발생한 동일한 사건을 이유로 2013. 12. 4.에 영업정지 45일을 처분하고 2014. 3. 19.에는 사전통지나 청문 등을 실시하지 않고「행정절차법」을 위반한 등록취소 처분이라는 점, 생계유지를 위한 사업장으로 공익을 실현 하고자 하는 목적보다 청구인이 입는 피해가 현저하게 커서 비례의 원칙에도 위배 된다는 점 등을 정상 참작을 바라며 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하거나 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 할 것이다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 같은 위반행위에 대하여 영업정지 45일과 등록취소 처분을 이중으로 받았다고 주장하고, 별도의 사전통지 없이 등록취소 처분하여 행정절차법의 위반하였다고 주장하고 있으나,
◌◌◌◌경찰서에서 통보한 행정처분의뢰에 따르면 청구인의 노래연습장에서 청소년 접대부 알선과 주류 판매로 「음산법」을 위반한 사실이 있으며, 2013. 1. 9. 청문을 실시한 결과 청구인의 아들이 영통구청에 제출한 청문 문답서에서도 주류 판매와 접대부 알선 협의를 인정하였기에 이 사건 업소에서 주류 판매 및 접대부 알선 행위는 명백한 사실로 「음산법」제22조 제1항 위반 사항이다. 그러나 청소년 접대부 알선 협의는 인정하지 않고 소송을 진행 중이라 행정처분을 유예하던 기간 중에도 자숙하지 않고 2013. 5. 10. 주류 판매 및 접대부 알선으로 추가 적발 되었다.
2) 2013. 10. 30. ◌◌지방법원 판결(2012고단6489)에 의해 「음산법」위반, 「청소년보호법」위반, 위증교사위반 등의 협의로 청구인의 아들 박◌◌에게 징역 1년의 실형이 선고되고, 이에 불복하여 ◌◌지방법원에 항소를 제기(2013노5571), 이에 행정처분이 계속 연기되는 상황이 되어 피청구인은 「음산법」제27조 제1항 제5호 위반으로 같은 법 시행규칙 제15조에 따라 그동안 유예하였던 행정처분 중 청구인이 인정한 부분인 2012. 10. 20.(1차), 2013. 5. 10.(2차)에 적발된 주류 판매 및 접대부 알선에 대해서 영업정지 45일을 처분하였다. 2014. 1. 22. 수원지방법원 판결(2013노5571)에서 「음산법」위반, 「청소년보호법」위반 등의 협의로 청구인의 아들에게 징역 1년, 집행유예 2년, 사회보사 120시간이 선고로 형이 확정되어 피청구인은 청소년 접대부 알선 위반에 대해 이 사건 처분을 하였던 것이다.
3) 청구인의 영업정지 45일 부분과 등록취소 처분이 동일한 사건으로 두 번 처분한 것이라는 항변은 영업정지 45일 처분은 2012. 10. 20. 및 2013. 5. 10. 주류 판매와 접대부 알선에 대한 것이고, 등록취소 처분은 2012. 10. 20. 청소년 접대부 알선에 대한 것으로 별개의 불법행위에 대한 처분이므로 이유가 없으며, 등록취소 처분이 사전통지 없이 행해진 위법한 처분이라고 하나 2012. 10. 20. 이 사건 처분에 따른 청문 사전통지를 하고 2013. 1. 9. 청문을 실시하였다. 청문 결과 소송 판결을 참고하여 처분을 확정하기 위해 소송 완료 시 까지 이 사건 처분을 유예하였던 것이다.
4) 접대부 알선과 주류 판매를 금지하는 것은 건전한 영업질서를 유지하고 미풍양속을 권장함으로써 가정과 사회를 보호하기 위해 공익상의 필요가 매우 크고 더욱이 청구인이 그러한 공익목적에 위반하여 노래연습장에서 청소년 접대부 알선과 주류 판매 행위를 한 것은 법규 위반의 정도가 가볍다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 법질서 확립과 엄정하고 공평한 법 집행 및 건전한 문화풍토 조성을 위한 최소한의 행정조치로 청구인의 주장은 이유가 없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부
가. 관계법령
【음악산업진흥에 관한 법률】
22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ① 노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.
1. 영업소 안에 화재 또는 안전사고 예방을 위한 조치를 할 것
2. 당해 영업장소에 대통령령이 정하는 출입시간외에 청소년이 출입하지 아니하도록 할것. 다만, 부모 등 보호자를 동반하거나 그의 출입동의서를 받은 경우 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 주류를 판매ㆍ제공하지 아니할 것
4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용ㆍ알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것
5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선ㆍ제공하는 행위를 하지 아니할 것
6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것
②누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서는 아니 된다.
제27조(등록취소 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다.
1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고 또는 등록을 한 때
2. 영업의 정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때
5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때
②제1항의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받은 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 7일 이내에 신고증 또는 등록증을 반납하여야 한다.
③제1항의 규정에 따른 행정처분의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다. <개정 2008.2.29.>
제30조(청문) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제27조의 규정에 따라 영업의 폐쇄
명령 또는 등록의 취소를 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.
【음악산업진흥에 관한 법률 시행령】
제9조(노래연습장업자의 준수사항) 법 제22조제1항제6호에 따라 노래연습장업자가 준수하여야할 사항은 별표 1과 같다.
[별표 1] <개정 2013.11.29.>
노래연습장업자의 준수사항(제9조 관련)
1. 법 제20조에 따른 등록증을 출입자가 쉽게 볼 수 있는 곳에 붙여야 한다.
2. 청소년실 외의 객실에 청소년을 출입하게 하여서는 아니 된다. 다만, 부모 등 보호자를 동반하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 영업소 안에 주류를 보관하거나, 이용자의 주류 반입을 묵인하여서는 아니 된다.
【음악산업진흥에 관한 법률 시행규칙】
제15조(행정처분의 기준 등) ① 법 제27조제3항에 따른 행정처분의 기준은 별표 2와 같다.
[별표 2] <개정 2013.11.29.>
행정처분기준(제15조 관련)
1. 일반기준
가. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 무거운 처분기준에 따른다. 다만, 둘 이상의 처분기준이 영업정지인 경우에는 6개월의 범위에서 무거운 처분기준의 2분의 1 이내에서 가중할 수 있다. 이 경우 그 행정처분은 각 위반행위별 처분기준을 합산한 기간을 초과할 수 없다.
나. 어떤 위반행위에 대하여 그 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 추가로 다른 위반행위를 한 때에도 가목에 따라 처분한다.
2. 개별기준
【청소년보호법】
제2조 (정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "청소년”이라 함은 만 19세 미만의 자를 말한다. 다만, 만 19세에 도달하는 해의 1월 1일을 맞이한 자를 제외한다.
5. "청소년유해업소"란 청소년의 출입과 고용이 청소년에게 유해한 것으로 인정되는 다음 가목의 업소(이하 "청소년 출입ㆍ고용금지업소"라 한다)와 청소년의 출입은 가능하나 고용 이 청소년에게 유해한 것으로 인정되는 다음 나목의 업소(이하 "청소년고용금지업소"라 한다)를 말한다. 이 경우 업소의 구분은 그 업소가 영업을 할 때 다른 법령에 따라 요구 되는 허가ㆍ인가ㆍ등록ㆍ신고 등의 여부와 관계없이 실제로 이루어지고 있는 영업행위를 기준으로 한다.
가. 청소년 출입ㆍ고용금지업소
5) 「음악산업진흥에 관한 법률」에 따른 노래연습장업 중 대통령령으로 정하는 것
【청소년보호법 시행령】
제5조(청소년 출입ㆍ고용금지업소의 범위) ① 법 제2조제5호가목1)에서 "대통령령으로 정하는
것"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업을 말한다.
1. 일반게임제공업
2. 복합유통게임제공업. 다만, 둘 이상의 업종(1개의 기기에서 게임, 노래연습, 영화감상 등 다양한 콘텐츠를 제공하는 경우는 제외한다)을 같은 장소에서 영업하는 경우로서 제1호 의 업소 및 법 제2조제5호가목2)부터 9)까지의 청소년 출입ㆍ고용금지업소가 포함되지 아니한 업소는 청소년의 출입을 허용한다.
② 법 제2조제5호가목3)에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 단란주점영업 및 유흥주점영업을 말한다.
③ 법 제2조제5호가목5)에서 "대통령령으로 정하는 것"이란 노래연습장업을 말한다. 다만, 청소년실을 갖춘 노래연습장업의 경우에는 청소년실에 한정하여 청소년의 출입을 허용한다.
④ 법 제2조제5호가목9)에서 "청소년의 출입과 고용이 청소년에게 유해하다고 인정되는 영업 으로서 대통령령으로 정하는 기준"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 것을 말한다.
1. 영업의 형태나 목적이 주로 성인을 대상으로 한 술ㆍ노래ㆍ춤의 제공 등 유흥접객행위가 이루어지는 영업일 것
2. 주로 성인용의 매체물을 유통하는 영업일 것
3. 청소년유해매체물ㆍ청소년유해약물등을 제작ㆍ생산ㆍ유통하는 영업 중 청소년의 출입ㆍ고용이 청소년의 심신발달에 장애를 초래할 우려가 있는 영업일 것
나. 판 단
1) 인정사실
◌◌◌◌경찰서의 행정처분의뢰서(1차,2차), 행정처분 청문실시통지서, 청문문답서, 수원지방법원 판결문, 1차 행정처분 명령서, 이 사건 처분서 등의 기록을 종합하여 살펴보면,
가) 청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌로 94 (◌◌동)에서 ‘◌ 노래연습장’이라는 상호의 노래연습장을 운영하는 사람으로, 2012. 10. 20. 00:30경 이 사건 업소를 방문한 손님에게 청소년(김◌◌, 17세, 여)을 포함한 접대부 알선 및 주류 판매로 ◌◌◌◌경찰서에 적발되어, 같은 해 12. 18. 피청구인에게 통보되었다.
나) 피청구인은 2012. 12. 20. 청구인이 노래방에서 주류를 판매하고, 접대부를 알선하였으며, 청소년을 고용하였다는 위반사실에 대하여 청문을 실시하고 청구인이 소송은 진행한다는 의견에 따라 처분을 유예하던 중 2013. 5. 14. 청구인이 주류 판매 및 접대부 고용으로 재적발된 사실을 ◌◌◌◌경찰서로부터 통보받았다.
다) 피청구인은 2013. 12. 24. 주류 및 접대부 알선행위를 원인으로 청구인에게 영업정지 45일 처분을 하였고, 이에 청구인은 ◌◌◌행정심판위원회에 위 처분의 취소를 구하는 청구를 제기하였으나 2013. 3. 20. 기각 결정을 받았다.
라) 피청구인은 2014. 1. 22. 청구인이 항소심에서 음산법 위반 등에 대하여 징역 1년, 집행유예 2년, 사회봉사 120시간의 형을 선고받자, 2014. 3. 19. 청소년 접대부 알선 행위에 대하여「음산법」제22조 위반을 이유로 등록취소 처분을 하였다.
2) 「음악산업진흥에 관한 법률」 제22조 및 제27조에 따르면 노래연습장업자는 주류를 판매ㆍ제공 및 접대부(남여를 불문한다.)를 고용ㆍ알선하거나 호객행위를 할 수 없고 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수하여야 하고, 위 사항을 위반한 때에는 그 영업의 등록취소명령, 폐쇄명령, 6개월 이내의 영업정지 명령 등을 할 수 있다고 규정하고 특히 청소년을 접대부(남녀를 불문한다)로 고용ㆍ알선하는 행위를 한 때는 1차 위반 시 등록취소 및 영업폐쇄를 명할 수 있다.
3) 청구인은 2012. 10. 20.과 2013. 5. 10. 2차례의 주류 판매 및 접대부 알선 등 위반행위로 피청구인으로부터 영업정지 45일의 처분을 받았고, 청소년 접대부 알선 위법 행위는 보도방이라는 곳에서 도우미를 알선하는 과정에서 발생한 것이라 고의로 청소년을 접대부로 알선한 것이 아니며 짙은 화장으로 청소년이라 짐작 할 수도 없었고 이 사건 처분 전에 사전통지나 청문 등을 실시하지 않은 것은 행정절차법을 위반한 처분이라고 주장하고 있는 바,
피청구인은 청구인이 2012. 10. 20. 주류 판매 및 청소년 접대부 알선 혐의로 적발되어 2013. 1. 9. 등록취소 사전통지에 따른 청문을 실시하였으나 청소년 접대부 알선 부분에 대해 소송을 진행중인 관계로 처분을 유예하던 중 청구인이 2013. 5. 10. 주류 판매 및 접대부 알선으로 2차 적발되어 피청구인이 2013. 12. 4. 영업정지 45일 처분을 하고, 2014. 3. 19. 청소년 접대부 알선에 대해 수원지방법원의 선고로 형이 확정되어 이 사건 처분을 한 것으로,
피청구인은 청구인이 「음산법」제22조 제1항 제3호 및 4호의 위반으로 청구인의 위반행위에 대하여 2012. 12. 20. 등록취소의 사전통지 및 청문을 실시하였고 2013. 12. 4. 영업정지 45일의 처분은 2013. 5. 14. 주류 판매 및 접대부 알선으로 재차 적발되어 더 이상 행정처분을 미룰 수 없어 처분하였던 점, 1차 행정처분 시 처분서에 청소년 접대부 알선을 제외한다는 별도의 명시가 없더라도 이 사건의 위반행위는 등록취소 요건에 해당됨을 청구인이 인지하고 있다고 볼 수 있는 점, 소송이 진행 중인 사유로 확정 판결 전까지 청소년 접대부 알선의 위반행위에 대해서는 처분을 유예하기로 하였고, 청구인도 이러한 사정을 알았던 것으로 보이는 점 등을 고려해 볼 때, 1차 행정처분은 2012. 12. 20.자 및 2013. 5. 14.자 주류 판매 및 접대부 알선(청소년 접대부 제외)만을 처분한 것이고, 피청구인이 등록취소 처분에 관하여 이미 청문절차를 거친 이상 1차 처분 이후에 다시 청문절차를 거쳐야 한다고 보기 어려우며, 청구인이 영업정지 처분 이후 이 사건 처분을 받았다고 하더라도 여기에 어떠한 절차상 위법이 있다고 보기 어렵다.
또한, 청구인은 동일한 사건으로 1차 처분을 하고 재차 이 사건 처분을 한다는 것은 잘 못된 처분이라 주장하나, 위에서 본바와 같이 청구인은 1차 처분이 청소년 접대부 알선 행위를 제외한 처분임을 알 수 있는 점, 등록취소의 사전통지 효력 역시 유효함으로 이 사건의 처분은 1차 처분과 분리하여 처분한 것이라고 인지 할 수 있는 점, 수원지방법원에서 이 사건의 청소년 접대부 알선 혐의로 실형을 선고 받은 점 등을 종합하여 볼 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 판단되지 않는다.
4. 결론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
