【재결요지】 피청구인은 청구인이 영업소에서 업소 카운터 컴퓨터에 음란 동영상을 다운로드 한 후 공유기를 이용하여 각 객실로 전송시키는 방법으로 손님이 관람할 수 있게 하여 풍속업자 준수 사항을 위반 사실을 확인하고 「공중위생관리법 시행규칙」제19조 별표 7에서 정하고 있는 행정처분의 기준에 따라 이 사건 처분을 하였다. 업주인 청구인은 위 업소의 종업원을 감독하여 영업자의 의무를 준수하도록 할 의무가 있는 것이므로 청구인은 이 사건 업소의 운영자로서 종업원 등의 법규위반행위에 대하여도 책임을 져야 할 것임은 관련법 규정상 명백하므로 영업과정에 있어서 고용한 종업원에 대한 감독 통제의 책임을 면할 수 없다는 점, 풍속영업을 하는 영업자는 선량한 풍속을 보존할 사회적 책임과 법령준수의 의무를 강하게 부여받고 있는 점, 피청구인이 이 사건 업소 종업원이 수원지방법원에서 풍속영업의 규제에 관한 법률 위반으로 벌금 100만 원의 선고유예 처분을 받은 점을 감안하여 영업정지 2개월 처분을 1개월로 감경하여 처분한 점, 풍속영업의 규제에 관한 법률 위반인 경우 과징금 부과처분을 할 수 없는 점에 비추어 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하지 않다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014.3.12. 청구인에게 한 공중위생관리법 위반 영업정지 1개월 처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌◌로 190번길 3-14에서 ‘◌◌◌’이라는 상호로 숙박업(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)을 하는 자로, 2013. 6. 3. 17:20경 이 사건 업소 카운터 컴퓨터에 음란 동영상을 다운로드 한 후 공유기를 이용하여 각 객실로 전송시키는 방법으로 손님이 관람할 수 있게 하여「풍속영업의 규제에 관한 법률」제3조제3호다목을 위반한 사실이 ◌◌◌◌경찰서에 적발되어 피청구인에게 2013. 6. 18. 통보되었다.
이에 피청구인은 청구인이「공중위생관리법」제11조에 따라 2014. 3. 12. 영업정지 1개월(2014. 4. 1.～2014. 4. 30.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 2013. 6. 3. 17:20경 ◌◌◌◌경찰서에서 청구인이 운영하는 이 사건 업소에 단속을 나와서 객실을 점검하던 중 음란 동영상이 저장되어 있는 사실이 적발되어 이 사건 업소의 종업원 이○○가 법원의 선고유예 판결을 받았고, 2014. 3. 12. ◌◌시로부터 풍속영업의 규제에 관한 법률 제3조제3호다목 및 공중위생관리법 제11조 위반으로 이 사건 처분을 통지받았다.
2) ◌◌◌◌경찰서 단속 당시 컴퓨터에 음란 동영상이 저장되어 있었던 것은 사실이나, 청구인은 음란 동영상을 손님에게 관람시키거나 관람시킬 목적으로 음란 동영상을 보관하지 않았음을 ◌◌시 ◌◌시 일관되게 주장하였고, 종업원 이○○도 경찰 조사 과정에서 이 업소에 취직한지 몇 개월이 되지 않아 컴퓨터에 음란 동영상이 저장되어 있는 줄도 모르고 있었다고 진술하였음에도 경찰이 일방적으로 수사를 종결하고 적발 통지한 것이므로 본 사건의 단속과정에서 적용한 풍속영업의 규제에 관한 법률 제3조제3호다목이 규정한 행위에 해당하지 않으며, 공중위생법 시행규칙 제19조별표7이 규정한 음란한 물건을 관람ㆍ열람하게 하거나 관람ㆍ열람의 목적으로 진열ㆍ보관한 자의 지위에 있다고 보기 어려워 형법 제13조의 죄의 성립 요소인 사실을 인식하지 못한 행위는 벌하지 아니한다 및 같은 법 제17조 어떤 행위라도 죄의 요소 되는 위험 발생에 연결되지 아니한 경우 벌하지 아니한다는 규정에 따라 범죄 혐의가 없으므로 행정처분의 요건을 충족하지 않는다.
3) 청구인은 이 사건 업소를 운영하기 위해 2004. 1. 28. 인수하였으나 공사업자와 계약이 이행되지 않아 소송을 하느라 2008년 초부터 영업을 시작하였다. 당시 청구인은 직접 영업에 관여하지 않았고 2009. 9. 1.부터 2010. 6. 17.까지는 타인에게 임대하였다. 그 후에도 종업원을 고용하여 운영하다가 2013. 3. 7.부터 직접 운영하였는데 3개월이 채 지나지 않아 2013. 6. 3. 적발되었다. 이 사건 업소 주변에는 최신 설비를 갖춘 모텔이 10여 개 있는데다가 건물도 30년 가까이 노후되고 주차면적도 6개로 열악한 상황이다. 2004년 당시 29억 원(17억 원 부채 포함)에 모텔을 인수하여 지금까지 버텨왔으나 현재 부채가 37억 원 정도로 한 달 이자만 약 2,000만 원에 달하고 작년 9월경에는 자택에 화재까지 발생하여 절반 가까이 소실돼 청구인의 처 황○○는 충격으로 쓰러져 현재까지 거동이 불편한 상황이다. 상기 내용과 같이 극히 어려운 형편임에도 종업원의 고의성 없는 부주의를 이유로 한 이 사건 처분은 너무 과중한 처분이다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인은 단속 시 컴퓨터에 음란 동영상이 저장은 되어 있었으나 손님들에게 관람시킬 목적이 아니었고, 심지어 종업원 이○○도 컴퓨터에 음란 동영상이 저장되어 있는 줄 몰랐다고 경찰 조사에 진술하였음에도 불구하고 경찰이 일방적으로 조사를 마무리한 것이라는 주장이나 ◌◌지방법원 판결결과 종업원 이○○이 벌금 100만 원의 선고유예를 받았으므로 이 사건 업소에서 위법행위가 발생한 것은 명백하다.
2) 피청구인은 이 사건 당사자 이○○에 대해 ◌◌지방법원의 ‘선고유예’ 재판 결과를 반영하여 이 사건 처분을 영업정지 2월에서 1개월로 감경 처분하였다. 이 사건 처분은 피청구인에게 어떠한 처분내용에 대한 재량권 또는 판단의 여지를 남겨두지 않는 기속적 행정행위로서, 생계가 어렵다는 이유로 청구인의 행정처분이 면제될 수 없으며, 설사 그렇게 된다면 이와 유사한 위반사항으로 적발된 타 업소에도 영향을 끼쳐 사회질서 유지에 혼란을 초래할 것이므로 행정의 실효성은 무너지고 단속 행위는 법적 기능을 상실할 것이다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【공중위생관리법】
제11조(공중위생영업소의 폐쇄등) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 공중위생영업자가 이 법 또는 이 법에 의한 명령에 위반하거나 또는 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」ㆍ「풍속영업의 규제에 관한 법률」ㆍ「청소년 보호법」ㆍ「의료법」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄등을 명할 수 있다. 다만, 관광숙박업의 경우에는 당해 관광숙박업의 관할행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다.
②제1항의 규정에 의한 영업의 정지, 일부 시설의 사용중지와 영업소폐쇄명령등의 세부적인 기준은 보건복지부령으로 정한다.
제11조의2(과징금처분) ① 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제11조제1항의 규정에 의한 영업정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 영업정지 처분에 갈음하여 3천만원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 풍속영업의규제에관한법률 제3조 각호의 1 또는 이에 상응하는 위반행위로 인하여 처분을 받게 되는 경우를 제외한다.
②제1항의 규정에 의한 과징금을 부과하는 위반행위의 종별ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
제12조(청문) 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제7조의 규정에 의한 이용사 및 미용사의 면허취소ㆍ면허정지, 제11조의 규정에 의한 공중위생영업의 정지, 일부 시설의 사용중지 및 영업소폐쇄명령등의 처분을 하고자 하는 때에는 청문을 실시하여야 한다.
【풍속영업의 규제에 관한 법률】
제2조(풍속영업의 범위) 이 법에서 "풍속영업"이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 영업을 말한다.
4. 「공중위생관리법」 제2조제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 따른 숙박업, 목욕장업(沐浴場業), 이용업(理容業) 중 대통령령으로 정하는 것
제3조(준수 사항) 풍속영업을 하는 자(허가나 인가를 받지 아니하거나 등록이나 신고를 하지 아니하고 풍속영업을 하는 자를 포함한다. 이하 "풍속영업자"라 한다) 및 대통령령으로 정하는 종사자는 풍속영업을 하는 장소(이하 "풍속영업소"라 한다)에서 다음 각 호의 행위를 하여서는 아니 된다.
1. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항제2호에 따른 성매매알선등행위
2. 음란행위를 하게 하거나 이를 알선 또는 제공하는 행위
3. 음란한 문서ㆍ도화(圖畵)ㆍ영화ㆍ음반ㆍ비디오물, 그 밖의 음란한 물건에 대한 다음 각 목의 행위
가. 반포(頒布)ㆍ판매ㆍ대여하거나 이를 하게 하는 행위
나. 관람ㆍ열람하게 하는 행위
다. 반포ㆍ판매ㆍ대여ㆍ관람ㆍ열람의 목적으로 진열하거나 보관하는 행위
4. 도박이나 그 밖의 사행(射倖)행위를 하게 하는 행위
제6조(위반사항의 통보 등) ① 경찰서장은 풍속영업자나 대통령령으로 정하는 종사자가 제3조를 위반하면 그 사실을 허가관청에 알려야 한다.
② 제1항에 따른 통보를 받은 허가관청은 그 내용에 따라 허가취소ㆍ영업정지ㆍ시설개수 명령 등 필요한 행정처분을 한 후 그 결과를 경찰서장에게 알려야 한다.
【공중위생관리법 시행규칙】
제19조(행정처분기준) 법 제7조제2항 및 법 제11조제2항의 규정에 의한 행정처분의 기준은 별표 7과 같다.
[별표 7]
행정처분기준(제19조 관련)
Ⅰ. 일반기준
1. 위반행위가 2 이상인 경우로서 그에 해당하는 각각의 처분기준이 다른 경우에는 그 중 중한 처분기준에 의하되, 2 이상의 처분기준이 영업정지에 해당하는 경우에는 가장 중한 정지처분기간에 나머지 각각의 정지처분기간의 2분의 1을 더하여 처분한다.
2. 행정처분을 하기 위한 절차가 진행되는 기간 중에 반복하여 같은 사항을 위반한 때에는 그 위반횟수마다 행정처분 기준의 2분의 1씩 더하여 처분한다.
3. 위반행위의 차수에 따른 행정처분기준은 최근 1년간 같은 위반행위로 행정처분을 받은 경우에 이를 적용한다. 이때 그 기준적용일은 동일 위반사항에 대한 행정처분일과 그 처분후의 재적발일(수거검사에 의한 경우에는 검사결과를 처분청이 접수한 날)을 기준으로 한다.
4. 행정처분권자는 위반사항의 내용으로 보아 그 위반정도가 경미하거나 해당위반사항에 관하여 검사로부터 기소유예의 처분을 받거나 법원으로부터 선고유예의 판결을 받은 때에는 Ⅱ. 개별기준에 불구하고 그 처분기준을 다음의 구분에 따라 경감할 수 있다.
가. 영업정지의 경우에는 그 처분기준 일수의 2분의 1의 범위안에서 경감할 수 있다.
나. 영업장폐쇄의 경우에는 3월 이상의 영업정지처분으로 경감할 수 있다.
Ⅱ. 개별기준
1. 숙박업
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 ◌◌지방법원 판결서, ◌◌◌◌경찰서장의 위반행위 업소 통보공문, 행정처분 통지서, 숙박업 신고 관리대장의 기록을 종합하여 살펴보면, 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ◌◌시 ◌◌구 ◌◌◌로 190번길 3-14(◌◌◌동)에서 ‘◌◌◌‘이라는 상호로 숙박업을 하는 자로, 2013. 6. 3. 17:20경 이 사건 업소 종업원 이○○(78년, 남)가 카운터의 컴퓨터에 음란 동영상을 다운로드한 후 공유기를 이용, 각 객실로 전송시키는 방법으로 손님들이 관람할 수 있게 하여 풍속업자 준수 사항을 위반한 것이 ◌◌◌◌경찰서에 적발되어 피청구인에게 통보되었다.
나) 이 사건 업소 종업원인 이○○(78년, 남)가 ◌◌지방법원으로부터 선고유예 판결을 받았다.
다) 피청구인은 2014. 3. 12. 이 사건 업소에 영업정지 1개월의 처분을 하였다.
2) 「공중위생관리법」제11조제1항 및 같은 법 시행규칙 제19조별표7에 따르면, 공중위생영업자가「풍속영업의 규제에 관한 법률」에 위반하여 관계행정기관의 장의 요청이 있는 때에는 6개월 이내의 기간을 정하여 영업의 정지 또는 일부 시설의 사용중지를 명하거나 영업소폐쇄 등을 명할 수 있고, 업소에서 음란한 문서ㆍ도서ㆍ영화ㆍ음반ㆍ비디오물 그 밖에 물건을 반포ㆍ판매ㆍ대여ㆍ관람ㆍ열람의 목적으로 진열 또는 보관하는 때에는 1차 위반의 경우 영업정지 2개월의 처분을 할 수 있다고 규정하고 있으며,「풍속영업의 규제에 관한 법률」제3조에 따르면 풍속영업자 및 대통령령으로 정하는 종사자는 풍속영업소에서 음란한 문서ㆍ도서ㆍ영화ㆍ음반ㆍ비디오물 기타 물건(이하 ‘음란한 물건’이라 한다)을 반포ㆍ판매ㆍ대여하거나 이를 하게 하는 행위와 음란한 물건을 관람ㆍ열람하게 하는 행위 및 반포ㆍ판매ㆍ대여ㆍ관람ㆍ열람의 목적으로 음란한 물건을 진열 또는 보관하여서는 아니 된다고 규정하고 있다.
또한「공중위생관리법」제11조의2에 따르면 제11조제1항의 규정에 의한 영업정지가 이용자에게 심한 불편을 주거나 그 밖에 공익을 해할 우려가 있는 경우에는 영업정지 처분에 갈음하여 3천만 원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만,「풍속영업의 규제에 관한 법률」제3조 각호의1 또는 이에 상응하는 위반행위로 인하여 처분을 받게 되는 경우를 제외한다고 규정하고 있다.
3) 청구인은 첫째, 이 사건 종업원 이○○이 근무한지 몇 개월 되지 않아 컴퓨터에 음란 동영상이 저장되어 있는 줄 몰랐기 때문에 음란한 물건을 관람ㆍ열람의 목적으로 진열ㆍ보관한 자의 지위에 있다고 보기 어렵다는 점, 둘째, 청구인도 74세의 고령으로 컴퓨터를 다룰 줄 모르고 2013. 3. 7.부터 직접 운영하고 그 이전에는 종업원에게 맡겨 운영한 점, 첫째 및 둘째의 이유로 범죄혐의가 없어 행정처분의 요건이 충족되지 않는다는 점, 막대한 부채로 영업정지 처분 시 영업을 포기해야 한다는 점을 들어 행정처분을 취소하거나 과징금으로 변경하여 주기를 주장한다.
음란한 물건을 보관하는 등 잘못이 종업원에게 있다 하더라도, 이 사건 업소의 업주인 청구인은 위 업소의 종업원을 감독하여 영업자의 의무를 준수하도록 할 의무가 있는 것이므로 청구인은 이 사건 업소의 운영자로서 종업원 등의 법규위반행위에 대하여도 책임을 져야 할 것임은 관련법 규정상 명백하다.
따라서, 영업주는 이 사건 업소의 영업과정에 있어서 고용한 종업원에 대한 감독 통제의 책임을 면할 수 없다는 점, 풍속영업을 하는 영업자는 선량한 풍속을 보존할 사회적 책임과 법령준수의 의무를 강하게 부여받고 있는 점, 피청구인이 이 사건 업소 종업원 이○○가 ◌◌지방법원에서 풍속영업의 규제에 관한 법률 위반으로 벌금 100만 원의 선고유예 처분을 받은 점을 감안하여 영업정지 2개월 처분을 1개월로 감경하여 처분한 점, 풍속영업의 규제에 관한 법률 위반인 경우 과징금 부과처분을 할 수 없는 점에 비추어 볼 때 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하지 않다.
4. 결 론
그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
