【재결요지】 청구인의 위반행위는 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하여 국민보건 증진에 기여한다는 식품위생법 입법 취지에 정면으로 위배된다는 점, 무표시 제품을 사용하여 제품을 생산한 점, 원료 유통기간 경과 정도(3개월, 5개월), 「식품위생법 시행규칙」이 정하는 감경사유에 해당하지 아니하는 점, 피청구인은 영업정지에 갈음하는 과징금부과처분을 선택하여 과징금 산출 시 매출과세표준에 기재되어 있는 이 사건 업소 수입금액을 근거로 과징금을 산정한 바, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 청구인이 입게 되는 불이익은 결코 크다고 할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 남용으로 보기 어려워 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유없다
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 3. 3. 청구인에게 한 과징금부과처분을 취소한다
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◯◯시 ◯◯면 ◯◯로 286-35에서 ‘(주)◯◯◯◯(이하 ‘이 사건 업소’라 한다)’라는 상호로 식품제조ㆍ가공업을 하는 자로, 2013. 1. 15. 서울지방식품의약품안전청의 지도점검 단속 시 청구인이 무표시 제품인 벌꿀을 진열ㆍ보관하였고, 유통기한이 경과된 식품혼합분말과 알로에아보레센스를 원료실내에 보관한 사실이 적발되었다.
위 사실을 통보받은 피청구인은 2014. 3. 3. 「식품위생법」제10조 및 제42조 규정위반을 이유로 같은 법 제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 따라 청구인에게 영업정지 37일에 갈음하는 과징금 3,700만원을 부과하였다.(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 표시사항 전부가 없는 원료 사용과 관련하여 지적한 벌꿀 100㎏은 2013. 11. 19. 25㎏ 단위로 4통이 당사에 입고되어 4통 중 1통은 이미 소진하였고 표시가 부착되어 소량 남아있던 1통과 표시사항이 없는 2통의 원료가 재고로 남아 지도점검 시 기 투입된 벌꿀도 표시사항이 없는 원료를 사용한 것으로 간주하여 지적 받았으나 기사용하고 남은 1통에는 한글 표시가 부착되어 있었으며, 기 소진된 한통도 표시사항이 부착된 것이었다.
이 원료 공급처인 ㈜산내들농원에서도 작업자의 실수나 라벨불량, 용기표면의 미세한 습기로 인해 표시사항이 훼손될 수 있어 표시사항이 부착되어 있지 않은 점에 대하여 유감을 표시하고 반드시 시정하겠다는 내용의 공문을 보내 왔으며, 이는 담당자의 단순한 관리실수일뿐으로 제조사의 거래명세서, 영업신고증, 원산지증명서, 시험성적서 등을 확인하고 구입하는 원료로 청구인이 표시사항이 없는 원료를 사용할 하등의 이유가 없다.
2) 유통기한 만료된 원료 사용과 관련하여서는 지적한 2종의 원료 중 알로에아보레센스는 2011. 9. 21. 입고되어 유통기한이 2013. 8. 21.인 사급 원료로 제품생산 후 반납하는 조건이어서 원료에 ‘사용불가’를 기입하고 반납하려 하였음에도 업체의 사정에 의하여 반납이 미루어져 혹여 폐기원료와 섞일까 염려되어 원료실내에 두었을 뿐임에도 이 원료가 2013. 11. 14. 제조된 간청해우탕골드에 투입된 것으로 간주하여 지적을 받았으나, 동제품은 2013. 10. 21. ㈜뉴트라젠에서 새로 알로에아보레센스를 구입하여 사용한 것이다.
3) 또 다른 유통기한 만료된 원료로 지적된 식물혼합분말은 2012. 10. 31. 구입하였고 유통기한은 2013. 10. 27.로 이 또한 원료실에 유통기한이 지나 보관되어 있어 2013. 11. 14. 제조한 하이키드에 투입된 것으로 지적 받았으나, 동제품은 2013. 11. 12. 철원식품에서 새로 구입한 원료를 사용한 것으로 유통기한이 지난 원료를 사용하였다면 그 원료가 남아있지도 않았을 것이며 새로이 원료를 구입하지도 않았을 것이다.
4) 비록 표시사항이 부착되지 않은 원료가 발견된 점과 유통기한이 경과된 원료가 원료창고에 보관된 점은 인정하며 이는 시정하여 재발하지 않도록 관리할 예정이나, 담당자의 과실에 비춰볼 때 피청구인이 청구인에게 한 영업정지 37일에 대신한 과징금 3,700만원 부과처분은 지나치게 무거워 재량권 남용한 위법한 것으로 취소되어야 할 것이다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인이 주장하는 무표시 원료의 사용은 단순 실수이며, 유통기한이 지난 제품은 반납할 것으로 이를 감안하여 처분에 반영해 달라는 사항에 대하여 표시사항이 전혀 없는 원료(벌꿀)는 불량식품의 대표적인 것으로 식품제조 원료로 사용할 수 없음에도 여러 개의 벌꿀용기에 표시사항이 부착되지 않아 이를 지적하였으며, 유통기한이 지난 제품 역시 식품의 원료로 사용할 수 없음에도 즉시 폐기하거나 반납 등의 조치를 하지 아니하고 사용한 것은 국민의 건강을 무시하는 행위이다.
2) 당시 서울지방식품의약품안전청의 식품위생감시원이 지도점검 시 조사하고 그 형태 또는 사용 여부 상황 등을 판단하여 적발한 것으로 피청구인은 단속자의 판단을 무시하고 영업자의 의견만을 존중하여 처분할 수 없음에 위반사항에 대하여 처분사전통지를 통하여 청구인의 의견을 묻고 이 사건의 처분을 한 것이며, 청구인은 2008. 12. 30. ㈜◯◯◯◯로 업소명칭과 대표자를 변경하여 식품제조업 및 건강기능식품수입업 등 총 4개 업종을 운영하고 있어 매년 실시하는 영업자 교육을 통하여 법적 사항을 알고 있음에도 이를 이행하지 아니한 것으로 청구인의 청구는 기각되어야 한다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【식품위생법】
제1조(목적) 이 법은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해(危害)를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 한다.
제10조(표시기준) ① 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 표시에 관한 기준을 정하여 고시할 수 있다.
1. 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 표시
2. 제9조제1항에 따라 기준과 규격이 정하여진 기구 및 용기ㆍ포장의 표시
② 제1항에 따라 표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입ㆍ진열ㆍ운반하거나 영업에 사용하여서는 아니 된다.
제42조(품질관리 및 보고) ① 식품 또는 식품첨가물을 제조ㆍ가공하는 영업자와 그 종업원은 원료관리, 제조공정, 그 밖에 식품등의 위생적 관리를 위하여 총리령으로 정하는 사항을 지켜야 한다.
제75조(허가취소 등) ① 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업허가 또는 등록을 취소하거나 6개월 이내의 기간을 정하여 그 영업의 전부 또는 일부를 정지하거나 영업소 폐쇄(제37조제4항에 따라 신고한 영업만 해당한다. 이하 이 조에서 같다)를 명할 수 있다.
1. 제4조부터 제6조까지, 제7조제4항, 제8조, 제9조제4항, 제10조제2항, 제11조제2항 또는 제12조의2제2항을 위반한 경우
10. 제41조제5항을 위반한 경우
13. 제44조제1항ㆍ제2항 및 제4항을 위반한 경우
② 식품의약품안전처장 또는 특별자치도지사ㆍ시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 제1항에 따른 영업정지 명령을 위반하여 영업을 계속하면 영업허가 또는 등록을 취소하거나 영업소 폐쇄를 명할 수 있다.
④ 제1항 및 제2항에 따른 행정처분의 세부기준은 그 위반 행위의 유형과 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정한다. <개정 2010.1.18. , 2013.3.23. >
제82조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 처분) ① 식품의약품안전처장, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 영업자가 제75조제1항 각 호 또는 제76조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 영업정지, 품목 제조정지 또는 품목류 제조정지 처분을 갈음하여 2억원 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 다만, 제6조를 위반하여 제75조제1항에 해당하는 경우와 제4조, 제5조, 제7조, 제10조, 제12조의2, 제13조, 제37조 및 제42조부터 제44조까지의 규정을 위반하여 제75조제1항 또는 제76조제1항에 해당하는 중대한 사항으로서 총리령으로 정하는 경우는 제외한다.
② 제1항에 따른 과징금을 부과하는 위반 행위의 종류ㆍ정도 등에 따른 과징금의 금액과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.
【식품위생법 시행령】
제52조(허가취소 등) ① 다음 각 호의 처분은 처분 사유 및 처분 내용 등이 기재된 서면으로 하여야 한다. <개정 2011.12.19>
1. 법 제75조에 따른 영업허가 취소, 등록취소, 영업정지 또는 영업소 폐쇄 처분
② 제1항에 따른 처분을 하기 위하여 법 제81조에 따른 청문을 하거나 「행정절차법」 제27조에 따른 의견제출을 받았을 때에는 특별한 사유가 없으면 그 절차를 마친 날부터 14일 이내에 처분을 하여야 한다.
제53조(영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금의 산정기준) 법 제82조제1항 본문에 따라 부과하는 과징금의 금액은 위반행위의 종류와 위반 정도 등을 고려하여 총리령으로 정하는 영업정지, 품목ㆍ품목류 제조정지 처분기준에 따라 별표 1의 기준을 적용하여 산정한다.
[별표 1]
영업정지 등의 처분에 갈음하여 부과하는 과징금 산정기준(제53조 관련)
1. 일반기준
나. 영업정지에 갈음한 과징금부과의 기준이 되는 매출금액은 처분일이 속한 연도의 전년도의 1년간 총매출금액을 기준으로 한다. 다만, 신규사업ㆍ휴업 등으로 인하여 1년간의 총매출금액을 산출할 수 없는 경우에는 분기별ㆍ월별 또는 일별 매출금액을 기준으로 연간 총매출금액으로 환산하여 산출한다.
【식품위생법 시행규칙】
제55조(식품 또는 식품첨가물 제조ㆍ가공업자 등의 준수사항) 법 제42조제1항 및 법 제44조제1항에 따라 식품 또는 식품첨가물을 제조 ㆍ가공하는 영업자와 그 종업원이 지켜야 할 준수사항은 별표 16과 같다
[별표 16]
식품 및 식품첨가물 제조ㆍ가공업자 및 종업원의 준수사항(제55조 관련)
3. 유통기한이 경과된 제품은 판매목적으로 진열ㆍ보관ㆍ판매(대리점을 통하여 또는 직접 진열ㆍ보관하거나 판매하는 경우만 해당한다)하거나 이를 식품 등의 제조ㆍ가공에 사용하지 아니하여야 한다. 다만, 폐기용 또는 교육용이라는 표시를 명확하게 하여 진열ㆍ보관하는 경우는 제외한다.
제89조(행정처분의 기준) 법 제71조, 법 제72조, 법 제74조부터 법 제76조까지 및 법 제80조에 따른 행정처분의 기준은 별표 23과 같다.
〔별표 23〕
행정처분기준(제89조 관련)
Ⅰ. 일반기준
1. 둘 이상의 위반행위가 적발된 경우로서 위반행위가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우에는 가장 중한 정지처분 기간에 나머지 각각의 정지처분 기간의 2분의 1을 더하여 처분한다.
가. 영업정지에만 해당하는 경우
나. 한 품목 또는 품목류(식품등의 기준 및 규격 중 같은 기준 및 규격을 적용받아 제조ㆍ가공되는 모든 품목을 말한다. 이하 같다)에 대하여 품목 또는 품목류 제조정지에만 해당하는 경우
Ⅱ. 개별기준
1. 식품제조ㆍ가공업 등
영 제21조제1호의 식품제조ㆍ가공업, 같은 조 제2호의 즉석판매제조ㆍ가공업, 같은 조 제3호의 식품첨가물제조업, 같은 조 제5호가목의 식품소분업, 같은 호 나목3)의 유통전문판매업, 같은 목 5)의 식품등수입판매업, 같은 조 제6호가목의 식품조사처리업 및 같은 조 제7호의 용기ㆍ포장류제조업을 말한다.
나. 판 단
1) 인정사실
이 사건 청구서, 답변서, 식품위생법 위반 업소 통보 공문, 처분사전통지서, 행정처분명령서 등 기타자료 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.
가) 청구인은 ◯◯시 ◯◯면 ◯◯로 286-35에서 ‘(주)◯◯◯◯’라는 상호로 식품제조ㆍ가공업을 하는 자로, 2013. 1. 15. 서울지방식품의약품안전청의 지도점검 단속 시 청구인이 무표시 제품 벌꿀을 보관하였고, 유통기한이 경과된 식품혼합분말과 알로에아보레센스를 원료실내에 보관한 사실이 적발되었다.
1. 표시기준 위반(무표시 제품)
2. 유통기한 경과 제품
나) 이에 피청구인은 2014. 3. 3. 「식품위생법」제10조 및 제42조 규정위반을 이유로 같은 법 제75조 및 같은 법 시행규칙 제89조에 따라 청구인에게 영업정지 37일에 갈음하는 과징금 3,700만원을 부과하였다.
2) 「식품위생법」제10조, 제42조, 제75조, 같은 법 시행규칙 제55조에 의하면, 식품을 제조ㆍ가공하는 영업자는 표시에 관한 기준이 정하여진 식품 등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 판매하거나 판매할 목적으로 수입ㆍ진열ㆍ운반하거나 영업에 사용하여서는 아니되고,
유통기한이 경과된 제품은 판매 목적으로 진열ㆍ보관ㆍ판매(대리점을 통하여 또는 직접 진열ㆍ보관하거나 판매하는 경우만 해당한다)하거나, 이를 식품 등의 제조ㆍ가공에 사용하지 아니하여야 한다. 다만, 폐기용 또는 교육용이라는 표시를 명확하게 하여 진열ㆍ보관하는 경우는 제외한다.
「식품위생법」 제82조, 제89조, 같은 법 시행령 제53조 별표1에 의하면 위 준수사항을 위반한 경우에는 6개월 이내의 영업정지, 품목 제조정지 및 해당제품 폐기 처분을 하여야 한다고 규정하고 있으며, 위반행위의 종류와 위반정도 등을 고려하여 과징금으로 갈음할 수 있고, 식품 및 식품첨가물 제조업ㆍ가공업 영업에서 연간매출액이 2,000백만원 초과에서 2,300백만원 이하인 경우 영업정지 1일에 해당하는 과징금은 100만원으로 규정되어 있다.
3) 청구인은 이 사건 업소에서 무표시 제품 및 유통기한 경과 제품이 적발된 사실은 인정하나, 무표시 제품의 경우 일부 제품만 표시사항이 없었으며 이 또한 원료공급처에서 납품 중 실수로 누락된 것으로 보여 고의성은 없었으며, 유통기한 경과 제품인 알로에아보레센스의 경우 반납을 위하여 사용금지를 기입하여 보관하였고, 식물혼합분말의 경우 고의가 아닌 단순 실수인 사항으로 새로이 원료를 구입하여 제품생산에 사용하였음에도 지적된 원료를 사용하였다고 판단하여 처분함은 부당하다고 주장하고 있어 살피건대,
먼저, 표시사항 위반인 점에 관하여 보면 서울지방식품의약품안전청 위생 점검 당시 청구인의 직원이 서명한 확인서에서 표시사항이 전부 없는 무표시 제품을 사용하여 신의한수마카의비밀과 간청류를 각 1회 생산하였다고 시인하고 있고, 청구인의 주장대로 벌꿀 4통 중 2통만 표시사항이 없었을 뿐이고 납품 중 실수로 누락된 것으로 추정된다고 하더라도 일부라 하여 위반 사항에 해당하지 아니하는 것은 아니며, 사용하는 제품의 관리책임은 청구인에게 있다고 할 것이므로 이를 사용하여 제품을 생산함이 명백한 이상 이 사건 처분은 타당하다고 판단된다.
아울러, 유통기한을 경과한 제품 보관인 점에 대하여 보면, 알로에아보레센스의 경우 반납하여야하는 제품으로 사용금지 표기를 하고 보관한 것이라고는 하나, 유통기한이 2013. 8. 21.로 적발일인 2014. 1. 15.일 기준으로 5개월이나 경과하였고, 현장사진을 보면 제품의 포장박스 오른쪽 하단에 사용금지라고 기재된 사항을 확인할 수 있으나 제품이 보관된 박스의 크기와 비교하여 기재사항의 크기가 작고 흐리게 기재되어 있어 폐기용이라는 사실을 명확하게 표기하였다고 보기는 어렵다고 여겨진다.
유통기한이 경과하여 보관된 또 다른 제품인 식물혼합분말의 경우에도 관리자의 단순 실수로 새로 납품받은 원료를 사용하여 제조하였다며 영수증을 첨부하고 있으나 이것이 유통기한이 경과된 원료가 아닌 새 원료를 사용하였다는 사실을 명확하게 입증한다고 보기 어려우며, 유통기한이 2013. 10. 27.로 적발일 기준 약 3개월이 경과한 점 등을 비춰볼 때 이는 단순한 착오나 부주의로 보기 어렵다.
4) 이러한 사항을 종합적으로 살펴보면 청구인의 위반행위는 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하여 국민보건 증진에 기여한다는 식품위생법 입법 취지에 정면으로 위배된다는 점, 무표시 제품을 사용하여 제품을 생산한 점, 원료 유통기간 경과 정도(3개월, 5개월), 「식품위생법 시행규칙」이 정하는 감경사유에 해당하지 아니하는 점 등을 충분히 고려하여 피청구인이 이 사건 처분을 하였다고 보여지며,
피청구인은 영업정지에 갈음하는 과징금부과처분을 선택하여 과징금 산출 시 매출과세표준에 기재되어 있는 이 사건 업소 수입금액을 근거로 과징금을 산정한 바, 이 사건 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 청구인이 입게 되는 불이익은 결코 크다고 할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 재량권 남용으로 보기 어려워 적법하고, 이에 반하는 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
