【재결요지】 피청구인은 청구인이 영업장을 노래연습장업으로 등록하지 않고 업소 내 영상반주기 및 녹화용기기를 이용하여 손님이 영상반주기에 따라 부른 노래를 USB나 음반에 녹음해 제공하고 그 비용을 수수하는 방식으로 운영 사실을 확인하고 「음악산업진흥에 관한 법률」제18조제1항 위반을 사유로 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 노래연습장용 영상반주기를 갖추고 이에 맞춰 노래를 부를 수 있게 하고 시간당 이용요금을 수수하였으므로, 그 영업행위의 실질적 내용은 음반ㆍ 음악영상물제작업이 아닌 노래연습장업임이 분명하고, 음산법 제30조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제27조의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 하나, 음산법 제27조제1항은 부정한 방법의 노래연습장업 등록이나 음산법에 따른 영업 및 시설기준 준수의무 위반 시의 영업 폐쇄명령의 근거규정일 뿐이고, 이 사건 처분은 음산법 제29조제1항에 의한 무등록 노래연습장업장 폐쇄명령이므로, 이 사건 처분이 사전청문을 실시하지 않아 절차적 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 이 사건 처분으로 달성하고자 하는 국민의 문화적 삶의 질 향상이라는 공익이 청구인의 사익보다 작다고 할 수 없는 점, 어려운 경제상황에서도 음산법을 준수하는 선량한 노래연습장업자들과의 형평성 등을 고려할 때 무등록으로 노래연습장업을 영위한 청구인에게 음산법 제29조제1항에 따라 영업소 폐쇄를 명한 이 사건 처분은 적법ㆍ 타당하다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2014. 2. 3. 청구인에 대하여 한 노래연습장 영업소 폐쇄명령처분을 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 ◌◌시 ◌◌로 441, B101호에서 ‘ ◌◌◌◌◌◌’(이하 ‘이 사건 영업장’이라 한다)를 운영하는 사람으로서, 이 사건 영업장을 노래연습장업으로 등록하지 않고 2013. 8. 28.부터 업소 내 영상반주기 및 녹화용기기를 이용하여 손님이 영상반주기에 따라 부른 노래를 USB나 음반에 녹음해 제공하고 그 비용을 수수하는 방식으로 운영(이하 ‘이 사건 영업행위’라 한다)하다 2014. 1. 2. 22:30경 「음악산업진흥에 관한 법률」(이하 ‘음산법’이라 한다) 제18조제1항을 위반한 무등록 노래연습장업 영위로 일산경찰서에 적발되었고,
이를 통보받은 피청구인은 2014. 1. 16. 22:00경 현지 출장하여 음산법 위반여부를 확인한 후 처분 사전통지 및 의견제출 절차를 거쳐 2014. 2. 3. 청구인에게 음산법 제18조제1항 위반을 사유로 영업소 폐쇄명령(2014. 2. 13. 00:00 이후)의 처분(이하 ‘이 사건 처분’ 이라 한다)을 하였다.
2. 당사자 주장
가. 청구인 주장
1) 청구인의 영업장은 노래 반주기를 사용하여 노래와 유흥을 즐기는 노래연습장이 아닌 노래영상 녹화시스템을 갖추고 친구, 가족과 함께 즐거운 한때를 녹화 시스템으로 동영상으로 제작하여 판매하는 곳이다.
2) 청구인이 영위하는 노래영상제작업은 음산법 제16조제1항제5호(관혼상제 또는 종교의식 등의 행사를 기념하기 위한 목적으로 제작하는 경우) 및 제6호(그 밖에 대통령령으로 정하는 경우), 같은 법 시행령 제7조(음반ㆍ음악영상물제작업의 신고 예외)에 해당하여 신고하지 아니하고 영위할 수 있으므로, 이 사건 처분은 위법ㆍ부당한 처분이어서 취소되어야 한다.
3) 피청구인은 영업의 폐쇄명령을 하고자 하는 경우 음산법 제30조에 따라 청문을 실시하여야 함에도 청구인의 의견만 청취하였을 뿐, 청문을 실시하지 않고 내려진 이 사건 처분은 절차하자를 이유로 취소되어야 한다.
4) 청구인이 본 업소을 열기 위해 1억원이 넘는 금액을 대출받아 시설비에 투자하였고, 몸이 아파 제대로 운영을 하지 못하여 월 100만원 수준의 수익으로 생활비는 물론 자녀들의 교육비도 충당 못하고 대출받은 돈으로 경우 생계를 유지하는 상황에서 사업을 시작한지 5개월 만에 영업소 폐쇄명령이라는 처분을 받게 되어 청구인은 생계가 어렵게 되므로 정상참작하여 합당한 처분을 하여 주길 바란다.
나. 피청구인 주장
1) 청구인 영업장은 노래연습장용 영상반주기, 영상ㆍ음성 녹음용기기를 설치하고 음과 동영상을 녹음하여 손님에게 제공하고 그 비용을 받는 곳으로, 2014. 1. 16. 현지출장 시 청구인의 종업원인 지〇〇도 개개인의 소장용 녹음한 것을 손님에게 제공할 뿐 편곡, 노래 녹음 및 믹싱 등 과정을 거치지 않으며, 대량복제가 불가능하다고 답변하였으므로 이 사건 영업장은 음산법 제2조 제8호에서 규정하고 있는 음반ㆍ음악영상물제작업이 아니다.
2) 판례도“비록 일반적인 노래연습장에서는 볼 수 없는 녹음시설을 갖추고 원하는 고객에게 그들의 노래를 콤팩트디스크(CD)나 녹음테이프에 녹음하여 주었다거나 그 상호에 노래방 대신 '녹음방'이라는 표시를 사용하며 사업의 종류를 '녹음방 서비스'로 사업자등록을 마쳤다고 할지라도, 그 영업의 실질적 내용이 연주자 없이 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 영상 또는 무영상 반주장치 등의 시설을 갖추고 입장료 또는 시설이용료를 받는 것이라면, 그 영업은 ‘노래연습장업’에 해당한다(대법원 1998. 7. 10. 선고 98도1128).”는 입장이다.
3) 일산경찰서에서 행정처분 의뢰된 공문 및 이에 첨부된 청구인의 종업원 서〇〇의 진술서에도 청구인이 이 사건 영업장에서 무등록 노래연습장 영업을 하였음에 대하여 명백하게 기재되어 있다.
4) 청구인은 피청구인이 음산법 제30조에 따른 청문을 실시하지 않고 이 사건 처분을 하였기 때문에 위법하다고 주장하나, 음산법 제30조에는 같은 법 제27조의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령을 하고자 하는 경우에 청문을 실시하여야 한다고 규정되어 있고, 이 사건 처분의 근거규정은 같은 법 제27조가 아닌 제29조제1항이므로 이 사건 처분은 명백히 청문대상이 아니다.
3) 피청구인은 청구인이 이 사건 행정처분으로 인한 경제적 손실을 당하지 않도록 인허가 상담을 위한 사전 방문 또는 전화문의 시 충분히 안내하였고, 무등록 영업행위 적발 이후에도 자진처분 이행기간을 충분히 주는 등 청구인의 재산상 손실을 최소화하기 위해 최선을 다하였고, 다른 노래연습장과의 형평성 등을 고려하여 볼 때, 청구인이 제기한 행정심판청구는 이유가 없으므로 기각되어야 할 것이다.
3. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
【음악산업진흥에 관한 법률】
제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.
1. "음악"이라 함은 소리를 소재로 박자ㆍ선율ㆍ화성ㆍ음색 등을 일정한 법칙과 형식으로 종합하여 사상과 감정을 나타낸 것을 말한다.
2. "음악산업"이라 함은 음악의 창작ㆍ공연ㆍ교육, 음반ㆍ음악파일ㆍ음악영상물ㆍ음악영상파일의 제작ㆍ유통ㆍ수출ㆍ수입, 악기ㆍ음향기기 제조 및 노래연습장업 등과 이와 관련된 산업을 말한다.
3. "음원"이라 함은 음 또는 음의 표현으로서 유형물에 고정시킬 수 있거나 전자적 형태로 수록할 수 있는 것을 말한다.
4. "음반"이라 함은 음원이 유형물에 고정되어 재생하여 들을 수 있도록 제작된 것을 말한다.
5. "음악파일"이라 함은 음원이 복제ㆍ전송ㆍ송신ㆍ수신될 수 있도록 전자적 형태로 제작되거나 전자적 기기에 수록된 것을 말한다.
6. "음악영상물"이라 함은 음원의 내용을 표현하기 위하여 당해 음원에 영상이 포함되어 제작된 것을 말하며 음악의 실연(實演)에 대한 영상물을 포함한다.
7. "음악영상파일"이라 함은 음악영상물이 복제ㆍ전송ㆍ송신ㆍ수신될 수 있도록 전자적 형태로 제작되거나 전자적 기기에 수록된 것을 말한다.
8. "음반ㆍ음악영상물제작업"이라 함은 음반, 음악파일, 음악영상물, 음악영상파일(이하 "음반등" 이라 한다)을 기획제작하거나 복제제작하는 영업을 말한다.
9. "음반ㆍ음악영상물배급업"이라 함은 음반등을 수입(원판수입을 포함한다)하거나 그 저작권을 소유ㆍ관리하여 음반ㆍ음악영상물판매업자 또는 온라인음악서비스제공업자에게 공급하는 영업을 말한다.
10. "음반ㆍ음악영상물판매업"이라 함은 음반 및 음악영상물을 소비자에게 직접 판매하는 영업을 말한다.
11. "온라인음악서비스제공업"이라 함은 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조제1항제1호의 규정에 따른 정보통신망을 이용하여 음악파일ㆍ음악영상파일을 소비자의 이용에 제공하는 영업을 말한다.
12. "식별표시"라 함은 음반등의 유통통계ㆍ검색ㆍ검증 등에 활용하기 위하여 「콘텐츠산업 진흥법」 제23조에 따라 문화체육관광부장관이 음반 등에 부여한 식별번호ㆍ기호 등을 말한다.
13. "노래연습장업"이라 함은 연주자를 두지 아니하고 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 하는 영상 또는 무영상 반주장치 등의 시설을 갖추고 공중의 이용에 제공하는 영업을 말한다.
14. "청소년"이라 함은 18세 미만의 자(「초ㆍ중등교육법」 제2조의 규정에 따른 고등학교에 재학 중인 학생을 포함한다)를 말한다.
제16조(음반ㆍ음악영상물제작업 등의 신고) ① 음반ㆍ음악영상물제작업 또는 음반ㆍ음악영상물배급업을 영위하고자 하는 자는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ도지사(이하 “시ㆍ도지사”라 한다)에게 신고하여야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 신고하지 아니하고 이를 할 수 있다.<개정 2009.3.18>
1. 국가 또는 지방자치단체가 제작하는 경우
2. 법령에 따라 설립된 교육기관 또는 연수기관이 자체교육 또는 연수의 목적으로 사용하기 위하여 제작하는 경우
3. 「방송법」에 따른 방송사업자가 방송의 목적에 사용하기 위하여 제작하는 경우
4. 「공공기관의 운영에 관한 법률」에 따른 공공기관이 그 사업의 홍보에 사용하기 위하여 제작하는 경우
5. 관혼상제 또는 종교의식 등의 행사를 기념하기 위한 목적으로 제작하는 경우. 다만, 공중에게 유통하거나 시청 또는 이용에 제공하는 경우를 제외한다.
6. 그 밖에 대통령령이 정하는 경우
제18조(노래연습장업의 등록) ① 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 한다.
제22조(노래연습장업자의 준수사항 등) ① 노래연습장업자는 다음 각 호의 사항을 지켜야 한다.
1. 영업소 안에 화재 또는 안전사고 예방을 위한 조치를 할 것
2. 당해 영업장소에 대통령령이 정하는 출입시간외에 청소년이 출입하지 아니하도록 할 것. 다만, 부모 등 보호자를 동반하거나 그의 출입동의서를 받은 경우 그 밖에 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.
3. 주류를 판매ㆍ제공하지 아니할 것
4. 접대부(남녀를 불문한다)를 고용ㆍ알선하거나 호객행위를 하지 아니할 것
5. 「성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률」 제2조제1항의 규정에 따른 성매매 등의 행위를 하게 하거나 이를 알선ㆍ제공하는 행위를 하지 아니할 것
6. 건전한 영업질서의 유지 등에 관하여 대통령령이 정하는 사항을 준수할 것
② 누구든지 영리를 목적으로 노래연습장에서 손님과 함께 술을 마시거나 노래 또는 춤으로 손님의 유흥을 돋우는 접객행위를 하거나 타인에게 그 행위를 알선하여서는 아니 된다.
제27조(등록취소 등) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제2조제8호 내지 제11호 및 제13호의 규정에 따른 영업을 영위하는 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 때에는 그 영업의 폐쇄명령, 등록의 취소처분, 6개월 이내의 영업정지명령, 시정조치 또는 경고조치를 할 수 있다. 다만, 제1호 또는 제2호에 해당하는 때에는 영업을 폐쇄하거나 등록을 취소하여야 한다.
1. 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 신고 또는 등록을 한 때
2. 영업의 정지명령을 위반하여 영업을 계속한 때
3. 제18조의 규정에 따른 시설기준을 위반한 때
4. 제21조의 규정에 따른 변경신고 또는 변경등록을 하지 아니한 때
5. 제22조의 규정에 따른 노래연습장업자 준수사항을 위반한 때
6. 제29조제3항에 해당하는 음반등을 제작ㆍ유통 또는 이용에 제공하거나 이를 위하여 진열ㆍ보관 또는 전시한 때
② 제1항의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받은 자는 그 처분의 통지를 받은 날부터 7일 이내에 신고증 또는 등록증을 반납하여야 한다.
③ 제1항의 규정에 따른 행정처분의 기준 등에 관하여 필요한 사항은 문화체육관광부령으로 정한다
제29조(영업소폐쇄 및 음반등의 수거ㆍ폐기) ① 문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제16조 및 제18조의 규정에 따른 신고 또는 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자와 제27조제1항의 규정에 따른 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소처분을 받고 계속하여 영업을 하는 자에 대하여는 관계 공무원으로 하여금 그 영업소를 폐쇄하기 위하여 다음 각 호의 조치를 하게 할 수 있다.<개정 2008.2.29>
1. 당해 영업 또는 영업소의 간판 그 밖의 영업표지물의 제거ㆍ삭제
2. 당해 영업 또는 영업소가 위법한 것임을 알리는 게시물의 부착
3. 영업을 위하여 필요한 기구 또는 시설물을 사용할 수 없게 하는 봉인
4. 당해 영업을 위하여 필요한 인터넷 주소 및 서버 등의 사용 중지 또는 압류
제30조(청문) ① 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제27조의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령 또는 등록의 취소를 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.
② 문화체육관광부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제29조제1항제4호의 규정에 따른 조치를 취하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.<개정 2008.2.29.>
【음악산업진흥에 관한 법률 시행령】
제7조(음반ㆍ음악영상물제작업의 신고 예외) 법 제16조제1항제6호에서 "그 밖에 대통령령이 정하는 경우"라 함은 다수인을 대상으로 하지 아니하면서 유통ㆍ시청에 제공할 목적 외의 다른 목적으로 음반등을 제작하는 경우를 말한다.
나. 판단
1) 인정사실
청구서, 답변서, ◌◌경찰서 행정처분 의뢰, 처분 사전통지, 의견 제출서, 이 사건 처분서 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 각 인정된다.
가) 청구인은 ◌◌시 ◌◌로 441, B101호에서 이 사건 영업장을 노래연습장업으로 등록하지 않고 2013. 8. 28.부터 업소 내 영상반주기 및 녹화용기기를 이용하여 손님이 영상반주기에 따라 부른 노래와 영상을 개인 소장용으로 USB나 음반에 녹음 및 녹화해 제공하고 그 비용을 수수하는 방식으로 운영하다, 2014. 1. 2. 22:30경 「음산법」제18조제1항을 위반한 무등록 노래연습장업 영위로 일산경찰서에 적발되었다.
나)피청구인은 2014. 2. 3. 청구인에게 음산법 제8조제1항 위반을 사유로 영업폐쇄명령 처분을 하였다.
2) 음산법 제2조제8호에 의하면 ‘음반ㆍ음악영상물제작업’이라 함은 음반, 음악파일, 음악영상물, 음악영상파일을 기획제작하거나 복제제작하는 영업을 말하고, 제13호에 의하면 ‘노래연습장업’이라 함은 연주자를 두지 아니하고 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 하는 영상 또는 무영상 반주장치 등의 시설을 갖추고 공중의 이용에 제공하는 영업을 말한다.
3) 음산법 제18조제1항, 제29조제1항에 따르면 노래연습장업을 영위하고자 하는 자는 문화체육관광부령으로 정하는 노래연습장 시설을 갖추어 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 등록하여야 하며, 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 제16조 및 제18조의 규정에 따른 신고 또는 등록을 하지 아니하고 영업을 하는 자에 대하여는 그 영업소를 폐쇄할 수 있다.
4) 먼저, 청구인의 영업행위가 ‘음반ㆍ음악영상물제작업’에 해당하는지 살펴본다.
판례에 따르면 영업의 실질적 내용이 연주자 없이 반주에 맞추어 노래를 부를 수 있도록 영상 또는 무영상 반주장치 등의 시설을 갖추고 입장료 또는 시설이용료를 받는 것이라면, 그 영업은 노래연습장업에 해당하는데(1998.7.10. 선고 98도1128 판결 참조), 청구인 또한 노래연습장용 영상반주기를 갖추고 이에 맞춰 노래를 부를 수 있게 하고 시간당 이용요금을 수수하였으므로, 그 영업행위의 실질적 내용은 음반ㆍ음악영상물제작업이 아닌 노래연습장업임이 분명하고, 이에 더하여 노래나 영상을 녹음 및 녹화한 USB나 CD를 제공하였다고 해서 달리 볼 것은 아니다.
따라서, 이 사건 영업행위가 음산법 제16조제1항제5호에 따른 ‘관혼상제 또는 종교의식 등의 행사를 기념하기 위한 목적으로 제작하는 경우’나, 음산법 제16조제1항제6호, 같은 법 시행령 제7조에 따른 ‘다수인을 대상으로 하지 아니하면서 유통ㆍ시청에 제공할 목적 외의 다른 목적으로 음반등을 제작하는 경우’에 해당하므로 신고하지 아니하고 영위할 수 있는 음반ㆍ음악영상물제작업이라는 청구인의 주장 또한 이유 없다고 판단된다.
5) 또한, 음산법 제30조제1항에 따르면 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 같은 법 제27조의 규정에 따라 영업의 폐쇄명령을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 하나, 음산법 제27조제1항은 부정한 방법의 노래연습장업 등록이나 음산법에 따른 영업 및 시설기준 준수의무 위반 시의 영업 폐쇄명령의 근거규정일 뿐이고, 이 사건 처분은 음산법 제29조제1항에 의한 무등록 노래연습장업장 폐쇄명령이므로, 이 사건 처분이 사전청문을 실시하지 않아 절차적 하자가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다고 봄이 타당하다.
6) 청구인은 이 사건 업소를 생계수단으로 하고 있어 이 사건 처분이 가혹하다고 주장하나,
이 사건 처분으로 달성하고자 하는 국민의 문화적 삶의 질 향상이라는 공익이 청구인의 사익보다 작다고 할 수 없는 점, 어려운 경제상황에서도 음산법을 준수하는 선량한 노래연습장업자들과의 형평성 등을 고려할 때 무등록으로 노래연습장업을 영위한 청구인에게 음산법 제29조제1항에 따라 영업소 폐쇄를 명한 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하고 청구인의 주장은 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.
