전원재판부 2013헌가8, 2015. 7. 30.

【판시사항】 선거기사심의위원회가 불공정한 선거기사를 보도하였다고 인정한 언론사에 대하여 언론중재위원회를 통하여 사과문을 게재할 것을 명하도록 하는 공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제8조의3 제3항 중 ‘사과문 게재’ 부분(이하 ‘이 사건 사과문 게재 조항’이라 한다)과, 해당 언론사가 사과문 게재 명령을 지체 없이 이행하지 않을 경우 형사처벌하는 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제256조 제2항 제3호 나목 중 ‘제8조의3 제3항에 의한 사과문 게재’ 부분 및 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제256조 제2항 제2호 중 ‘제8조의3 제3항에 따른 사과문 게재’ 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘이 사건 처벌 조항’이라 하며, ‘이 사건 사과문 게재 조항’과 ‘이 사건 처벌 조항’을 합하여 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)이 언론사의 인격권을 침해하는지 여부(적극) 【결정요지】 이 사건 사과문 게재 조항은 정기간행물 등을 발행하는 언론사가 보도한 선거기사의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 선거기사심의위원회의 사과문 게재 결정을 통하여 해당 언론사로 하여금 그 잘못을 인정하고 용서를 구하게 하고 있다. 이는 언론사 스스로 인정하거나 형성하지 아니한 윤리적ㆍ도의적 판단의 표시를 강제하는 것으로서 언론사가 가지는 인격권을 제한하는 정도가 매우 크다. 더욱이 이 사건 처벌 조항은 형사처벌을 통하여 그 실효성을 담보하고 있다. 그런데 공직선거법에 따르면, 언론사가 불공정한 선거기사를 보도하는 경우 선거기사심의위원회는 사과문 게재 명령 외에도 정정보도문의 게재 명령을 할 수 있다. 또한 해당 언론사가 ‘공정보도의무를 위반하였다는 결정을 선거기사심의위원회로부터 받았다는 사실을 공표’하도록 하는 방안, 사과의 의사표시가 필요한 경우에도 사과의 ‘권고’를 하는 방법을 상정할 수 있다. 나아가, 이 사건 법률조항들이 추구하는 목적, 즉 선거기사를 보도하는 언론사의 공적인 책임의식을 높임으로써 민주적이고 공정한 여론 형성 등에 이바지한다는 공익이 중요하다는 점에는 이론의 여지가 없으나, 언론에 대한 신뢰가 무엇보다 중요한 언론사에 대하여 그 사회적 신용이나 명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해함에 따라 발생하는 인격권 침해의 정도는 이 사건 법률조항들이 달성하려는 공익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. 결국 이 사건 법률조항들은 언론사의 인격권을 침해하여 헌법에 위반된다. 재판관 강일원의 이 사건 사과문 게재 조항에 대한 반대의견 및 이 사건 처벌조항에 대한 별개의견 법인의 인격권, 즉 법인의 인격을 자유롭게 발현할 권리가 무엇을 뜻하는지, 그 헌법적 근거가 무엇인지는 분명하지 않다. 이 사건 사과문 게재 조항은 언론사인 법인으로 하여금 그 의사에 반하는 사과문을 게재하도록 강제하는 규정이므로, 언론사의 소극적 표현의 자유나 일반적 행동의 자유를 제한할 뿐이다. 공직선거의 중요성과 불공정한 선거기사를 바로 시정하지 않으면 원상회복이 사실상 불가능할 수 있는 점 등을 감안할 때, 사과문의 내용이 언론사의 권리를 지나치게 침해하는 것이 아닌 한, 불공정한 선거기사를 게재한 언론사에 대하여 사과문 게재를 명하는 것 자체는 언론사의 기본권에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다. 이 사건에서 보더라도, 사과문 게재 명령은 법정의견이 대안으로 제시한 선거기사심의위원회의 결정 사실을 그대로 공표하는 방안과 본질적으로 다르지 않다. 따라서 사과문 게재 명령을 가능하게 한 입법자의 결단이 헌법에 위반된다고 보기 어렵다. 한편, 언론사가 사과문 게재 명령을 이행하지 않을 경우, 해당 언론사에게 벌금형을 부과하거나, 언론사 또는 그 발행인이나 대표자에게 행정제재를 가함으로써 이 사건 사과문 게재 조항의 입법목적을 달성할 수 있다. 그런데 이 사건 처벌조항은 사과문 게재 명령을 이행하지 않은 언론사 발행인이나 대표자에 대하여 징역이나 벌금 등 형벌을 부과하도록 하고 있으므로 언론사 대표자나 발행인 등의 일반적 행동의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다. 【심판대상조문】 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제256조 제2항 제3호 나목 중 ‘제8조의3 제3항에 의한 사과문 게재’ 부분 공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제8조의3 제3항 중 ‘사과문 게재’ 부분 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제256조 제2항 제2호 중 ‘제8조의3 제3항에 따른 사과문 게재’ 부분 【참조조문】 헌법 제10조, 제37조 제2항 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제8조 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제8조의3 제1항 【참조판례】 헌재 2002. 1. 31. 2001헌바43, 판례집 14-1, 49, 58-59 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27, 판례집 24-2상, 355, 365-366 【전문】 [당 사 자] 제청법원 청주지방법원 당해사건 청주지방법원 2012고합316 공직선거법위반 [주 문] 공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제8조의3 제3항 중 ‘사과문 게재’ 부분, 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제256조 제2항 제3호 나목 중 ‘제8조의3 제3항에 의한 사과문 게재’ 부분, 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제256조 제2항 제2호 중 ‘제8조의3 제3항에 따른 사과문 게재’ 부분은 모두 헌법에 위반된다. [이 유] 1. 사건개요 가. 주식회사 ○○(이하 ‘○○’라 한다)는 청주시에서 발행되는 시사종합주간신문이다. 언론중재위원회 선거기사심의위원회는 2012. 4. 5. ○○가 19대 국회의원 선거에 입후보한 정○택 후보의 금품수수 의혹 등을 보도하면서 불공정한 기사를 게재하였다는 이유로 사과문 게재를 결정하였고, 언론중재위원회는 2012. 4. 6. ○○에 대하여 사과문 게재 명령을 하였다. 같은 날 ○○는 재심을 청구하였으나, 2012. 4. 12. 언론중재위원회로부터 재심기각통지를 받았다. 나. ○○의 대표이사 겸 발행인인 당해사건 피고인은 2012. 4. 6. 사과문 게재명령을 받고 2012. 4. 12. 재심기각통지를 받았으므로 지체 없이 사과문을 게재하여야 함에도 이를 이행하지 아니하였다는 이유로, 2012. 10. 10. 공직선거법 위반 혐의로 기소되었다(청주지방법원 2012고합316). 다. 제청법원은 당해사건을 심리하던 중, 2013. 2. 6. 직권으로 공직선거법 제8조의3 제3항, 제256조 제2항 제3호 나목 중 ‘사과문 게재’ 부분에 대하여 이 사건 위헌법률심판을 제청하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제8조의3 제3항 중 ‘사과문 게재’ 부분(이하 ‘이 사건 사과문 게재 조항’이라 한다), 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제256조 제2항 제3호 나목 중 ‘제8조의3 제3항에 의한 사과문 게재’ 부분(이하 ‘이 사건 구법 처벌 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이다. 한편 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 공직선거법은 이 사건 구법 처벌 조항을 제256조 제2항 제2호로 옮겨 규정하면서, 사과문 게재 명령을 받고 지체 없이 이를 이행하지 아니한 자에 대한 벌금형의 상한을 1,500만 원으로 높였지만, 개정 후에도 사과문 게재 명령의 불이행에 대하여 형사처벌을 한다는 점에는 변함이 없다. 따라서 현행 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제256조 제2항 제2호 중 ‘제8조의3 제3항에 따른 사과문 게재’ 부분(이하 ‘이 사건 현행법 처벌 조항’이라 하고, ‘이 사건 구법 처벌 조항’과 ‘이 사건 현행법 처벌 조항’을 함께 ‘이 사건 처벌 조항’이라 하며, ‘이 사건 사과문 게재 조항’과 ‘이 사건 처벌 조항’을 함께 ‘이 사건 법률조항들’이라 한다)은 그 위헌 여부에 관하여 이 사건 구법 처벌 조항과 결론을 같이할 것이므로, 법질서의 정합성과 소송경제를 위하여 이 사건 현행법 처벌 조항의 위헌 여부도 이 사건 심판대상에 포함시키기로 한다(헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조). 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 공직선거법(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제8조의3(선거기사심의위원회) ③ 선거기사심의위원회는 「신문 등의 진흥에 관한 법률」 제2조에 따른 신문, 「잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 잡지ㆍ정보간행물ㆍ전자간행물ㆍ기타간행물 및 「뉴스통신진흥에 관한 법률」 제2조 제1호에 따른 뉴스통신(이하 이 조 및 제8조의4에서 “정기간행물등”이라 한다)에 게재된 선거기사의 공정 여부를 조사하여야 하고, 조사결과 선거기사의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우에는 해당 기사의 내용에 관한 사과문 또는 정정보도문의 게재를 결정하여 이를 언론중재위원회에 통보하여야 하며, 언론중재위원회는 불공정한 선거기사를 게재한 정기간행물등을 발행한 자(이하 이 조 및 제8조의4에서 “언론사”라 한다)에 대하여 그 사과문 또는 정정보도문의 게재를 지체 없이 명하여야 한다. 구 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정되고, 2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정되기 전의 것) 제256조(각종제한규정위반죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 2년 이하의 징역 또는 400만 원 이하의 벌금에 처한다. 3. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 통보를 받고 지체없이 이를 이행하지 아니한 자 나. 제8조의3 제3항의 규정에 의한 사과문 또는 정정보도문의 게재 공직선거법(2014. 2. 13. 법률 제12393호로 개정된 것) 제256조(각종제한규정위반죄) ② 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 통보를 받고 지체 없이 이를 이행하지 아니한 자는 2년 이하의 징역 또는 1천500만 원 이하의 벌금에 처한다. 2. 제8조의3 제3항에 따른 사과문 또는 정정보도문의 게재 [관련조항] 공직선거법(2005. 8. 4. 법률 제7681호로 개정된 것) 제8조(언론기관의 공정보도의무) 방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지 기타의 간행물을 경영ㆍ관리하거나 편집ㆍ취재ㆍ집필ㆍ보도하는 자와 제8조의5(인터넷선거보도심의위원회) 제1항의 규정에 따른 인터넷언론사가 정당의 정강ㆍ정책이나 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 정견 기타사항에 관하여 보도ㆍ논평을 하는 경우와 정당의 대표자나 후보자 또는 그의 대리인을 참여하게 하여 대담을 하거나 토론을 행하고 이를 방송ㆍ보도하는 경우에는 공정하게 하여야 한다. 공직선거법(2010. 1. 25. 법률 제9974호로 개정된 것) 제8조의3(선거기사심의위원회) ① 「언론중재 및 피해구제 등에 관한 법률」 제7조에 따른 언론중재위원회(이하 “언론중재위원회”라 한다)는 선거기사(사설ㆍ논평ㆍ광고 그 밖에 선거에 관한 내용을 포함한다. 이하 이 조에서 같다)의 공정성을 유지하기 위하여 제8조의2 제1항 각 호의 구분에 따른 기간 동안 선거기사심의위원회를 설치ㆍ운영하여야 한다. 3. 제청법원의 위헌제청이유 요지 이 사건 법률조항들은 정기간행물 등을 발행하는 언론사의 공적인 책임의식을 높이고 국민에게 올바르고 공정한 선거정보를 제공하여 자유로운 의사결정을 할 수 있도록 하는 것으로서 목적의 정당성이 인정되고 방법의 적절성도 인정된다. 그러나 언론사가 정기간행물 등에서 불공정한 선거기사를 게재한 경우 그 언론사에 대하여 사과문의 게재를 명하는 것 이외에도 정정보도문의 게재를 명하는 것이 가능하고, 정기간행물 등에 공표된 인신공격, 정책의 왜곡선전 등으로 피해를 받은 정당 또는 후보자는 해당 언론사에 반론보도문의 게재를 청구할 수 있으며, 언론사가 아닌 기사를 작성한 기자를 상대로 출판물에 의한 명예훼손으로 고소ㆍ고발하는 방법도 있다. 따라서 사과문 게재 명령이 그 외의 다른 조치에 비해 공정한 선거에 기여하거나 위반행위가 재발하는 것을 방지하는 데에 더 효과적이라고 할 수 없고, 사과문의 게재에 대하여도 명령이 아닌 권고의 형태를 취할 수도 있으므로, 이 사건 법률조항들은 침해의 최소성 원칙에 위배된다. 또한 이 사건 법률조항들이 추구하는 목적, 즉 언론사의 공적인 책임의식을 높이고 선거의 공정성을 담보하며 위반행위가 재발하는 것을 방지하려는 공익에 비하여 이 사건 법률조항들로 인하여 초래되는 언론사의 양심의 자유, 인격권 등의 제한의 정도가 결코 작다고 할 수 없으므로, 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성 원칙에도 위배된다. 4. 판단 가. 선거기사에 관한 사과문 게재 명령 제도의 도입 및 연혁 선거기사에 관한 사과문 게재 명령 제도(이하 ‘사과문 게재 명령 제도’라 한다)는 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’ 제8조의3이 2000. 2. 16. 법률 제6265호로 개정되면서 도입되었다. 위 조항은 당시 ‘정기간행물의 등록 등에 관한 법률’ 제2조 제1호의 규정에 따른 정기간행물에 실리는 선거기사에 대한 공정성을 유지하기 위하여, 언론중재위원회에 국회에 교섭단체를 가지는 정당 추천 인사를 포함한 9인 이내의 위원으로 구성되는 선거기사심의위원회를 설치하여 정기간행물에 실린 선거기사 내용을 조사하도록 하고, 선거기사심의위원회가 그 내용이 공정하지 않다고 인정하는 경우에는 사과문 게재를 결정하여 언론중재위원회에 통보하도록 하며, 언론중재위원회는 이를 해당 선거기사를 게재한 정기간행물을 발행한 언론사에 명하도록 하는 내용이었다. 당초 구 ‘공직선거 및 선거부정방지법’은 1997. 11. 14. 법률 제5412호로 선거방송의 공정성을 유지하기 위하여, 제8조의2를 신설하여 방송위원회 선거방송심의위원회 제도를 도입하였는데, 이에 따르면 선거방송심의위원회가 불공정한 선거방송에 대해 필요한 시정 및 제재조치를 정하면 방송위원회가 해당 방송사에 대하여 이를 명하도록 되어 있었다. 사과문 게재 명령 제도는 선거와 관련된 언론보도의 공정성 유지를 위해 관련 행정기관이 언론기관에 제재조치를 할 수 있도록 하는 제도가 선거방송이 아닌 선거기사에 관해서 도입된 것 중 하나라고 할 수 있다. 이 제도는 2000. 2. 16. 도입된 이후로 조사의 대상이 되는 정기간행물 등의 범위가 확대된 것 말고는 현재까지 거의 동일한 내용으로 유지되어 오고 있다. 나. 사과문 게재 명령 제도의 취지 공직선거법 제8조는 방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지 기타의 간행물을 경영ㆍ관리ㆍ편집ㆍ취재ㆍ집필ㆍ보도하는 자 등은 정당의 정강ㆍ정책이나 후보자 등의 정견 기타 사항에 관하여 보도ㆍ논평 등을 하는 경우 공정하게 하여야 한다고 하여 언론기관의 공정보도의무를 규정하고 있다. 또한 같은 법 제8조의3 제1항은 선거기사의 공정성 유지를 위해 선거기사심의위원회를 설치ㆍ운영하도록 하고 있다. 따라서 사과문 게재 명령 제도의 취지 역시 기본적으로 선거기사의 공정성 유지에 있다고 할 수 있다. 선거는 주권자인 국민이 대의기관을 구성하는 민주적인 방법인 동시에 통치기관으로 하여금 민주적 정당성을 확보하게 함으로써 대의민주주의를 실현하는 수단이므로, 국민의 의사가 대의기관의 구성에 굴절 없이 반영될 수 있어야 한다(헌재 2003. 8. 21. 2001헌마687등 참조). 따라서 선거보도를 함에 있어서도 정기간행물 등을 발행하는 언론사는 선거 과정에서 유권자의 의사가 왜곡되지 않고 반영될 수 있도록 공정한 보도를 하는 것이 매우 중요하다. 언론사가 선거와 관련하여 한 쪽으로 치우친 기사나 올바르지 않은 기사를 게재할 경우에도 언론사의 공신력 등 때문에 독자들은 그 진위 여부나 공정성 등을 판별하기 어려워 기사 내용을 그대로 받아들일 가능성이 상당히 높고, 언론의 전파력으로 말미암아 그로 인한 부정적인 파급효과도 클 수밖에 없다. 또한 선거기사 내용이 사실이 아니고 편파적인 기사임이 나중에 밝혀지더라도 이미 선거는 종료되어 해당 기사로 인한 부정적인 영향을 제거하거나 이를 원상회복하기는 불가능하거나 매우 어려운 경우가 많을 수 있다. 이러한 점들을 종합하여 볼 때, 입법자는 선거와 관련하여 언론사의 공적인 책임의식을 높이고, 사실에 어긋나거나 무책임하고 편파적인 기사가 보도되지 않도록 함으로써, 선거와 관련하여 공정하고 자유로운 여론이 형성될 수 있도록 규율할 것이 요청된다. 이에 사과문 게재 명령 제도는 전문성ㆍ객관성을 갖춘 선거기사심의위원회로 하여금 선거기사의 공정성 여부를 조사하도록 하여, 조사 결과 그 내용이 공정하지 않다고 인정되는 경우에는 언론중재위원회를 통하여 이에 관한 사과문을 해당 언론사가 직접 게재하도록 명함으로써, 선거와 관련된 민주적이고 공정한 여론형성에 이바지하기 위한 것이다. 다. 이 사건의 쟁점 이 사건 법률조항들은 선거기사심의위원회로 하여금 언론사에 대하여 그 의사에 반하여 사과문을 게재할 것을 결정할 수 있도록 하고, 해당 언론사가 사과문 게재 명령을 지체 없이 이행하지 않을 경우 그 발행인 등에 대한 형사처벌을 통하여 그 실효성을 담보하고 있다. 사과의 여부 및 사과문의 구체적인 내용은 선거기사심의위원회라는 행정기관에 의해 결정되는 것이지만, 이 사건 법률조항들은 그 사과문이 마치 언론사 스스로의 결정에 의해 작성된 것처럼 해당 언론사의 이름으로 대외적으로 표명되도록 하며, 그 결과 독자들로 하여금 해당 언론사가 선거와 관련하여 객관성과 공정성을 저버린 보도를 했다는 점을 스스로 인정한 것으로 생각하게 만듦으로써, 언론에 대한 신뢰가 무엇보다 중요한 언론사의 사회적 신용이나 명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해한다(헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조). 따라서 이 사건 법률조항들은 언론사의 의사에 반한 사과행위를 강요함으로써 언론사의 인격권을 제한하는바, 이 사건의 쟁점은 이러한 제한이 헌법 제37조 제2항이 정한 기본권 제한의 헌법적 한계를 준수하고 있는지 여부이다. 라. 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부 (1) 목적의 정당성 및 수단의 적절성 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률조항들은 언론사가 대의민주주의를 실현하는 수단인 선거와 관련된 보도를 함에 있어 공적인 책임의식을 높이고 선거에 관한 공정하고 자유로운 여론이 형성될 수 있도록 하기 위하여, 선거기사심의위원회로 하여금 선거기사의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 언론중재위원회를 통하여 언론사에 대하여 그 기사의 내용에 관한 사과문을 게재할 것을 명하고, 해당 언론사의 발행인 등이 사과문 게재 명령을 지체 없이 이행하지 않을 경우 형사처벌을 함으로써 그 실효성을 담보하는 규정으로서, 그 입법목적의 정당성과 수단의 적절성은 인정된다. (2) 침해의 최소성 기본권의 제한이 정당한 공익 실현을 위한 것이라 하더라도 입법자로서는 입법목적을 달성하기 위해 선택할 수 있는 여러 수단 중에서 국민의 기본권을 가장 덜 제한하는 수단을 채택하여야 하고, 보다 덜 제한적인 방법으로도 동일한 목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 더 제한적인 방법을 선택했다면 최소침해성 원칙에 위배된다고 보아야 한다(헌재 2003. 9. 25. 2002헌마519 참조). 국민들이 선거에서 주권을 행사하여 대표자를 선출하는 의사를 올바로 결정하기 위해서는 선거 후보자에 관한 바른 정보가 주권자에게 충분히 제공되어야 하므로, 선거에 관한 언론사의 활동도 충분히 보장되어야 한다. 그런데 선거에 관한 정보를 편파적으로 차별하거나 의도적으로 왜곡하거나 허위정보를 유포하는 등 선거기사 내용의 불공정성이 명백한 경우가 있는 반면, 사회적 책임을 망각하여 객관성이나 공정성을 상실할 정도로 편파적이거나 불공정한 선거기사를 보도하였다는 선거기사심의위원회의 판단에 대하여, 언론사가 동의하지 않는 경우도 있을 수 있다. 이 사건 사과문 게재 조항은 선거기사의 내용이 공정하지 아니하다고 인정되는 경우 선거기사심의위원회의 사과문 게재 결정을 통하여 해당 언론사로 하여금 그 잘못을 인정하고 용서를 구하게 하고 있다. 이는 언론사 스스로 인정하거나 형성하지 아니한 윤리적ㆍ도의적 판단의 표시를 강제하는 것으로서, 언론사가 가지는 인격권을 제한하는 정도가 매우 크다. 더욱이 이 사건 처벌 조항은 형사처벌을 통하여 그 실효성을 담보하고 있다. 그런데 공직선거법에 따르면, 언론사가 공정보도의무를 위반하여 사실에 어긋나거나 불공정한 선거기사를 보도하는 경우에 선거기사심의위원회가 취할 수 있는 제재조치로는 사과문 게재 명령 외에도 정정보도문의 게재 명령(제8조의3 제3항)이 있다. 또한 불공정한 선거기사를 보도하는 언론사에 대한 제재조치로서, 언론사가 스스로 불공정한 선거기사를 보도하였음을 인정하는 사과문 게재가 아니라 해당 언론사가 ‘공정보도의무를 위반하였다는 결정을 선거기사심의위원회로부터 받았다는 사실을 공표’하도록 하는 방안을 상정할 수도 있다. 사과의 의사표시가 필요한 경우에도 이 사건 법률조항들과 같은 ‘명령’이나 형사처벌에 의한 강요가 아니라 ‘권고’의 형태를 취할 수도 있다. 이와 같은 제재조치들에 의하더라도, 불공정하거나 편파적인 선거기사를 보도한 언론사에 대하여 반성을 촉구하고 언론사로서의 공적인 책임의식을 제고시킴으로써, 선거와 관련된 여론의 왜곡된 형성을 막는다는 이 사건 법률조항들의 입법목적을 실현할 수 있다. 뿐만 아니라 이러한 제재조치들은 해당 언론사의 책임 아래 게재된 선거기사 내용이 잘못된 것이고 불공정한 것임을 전제로 언론사의 의사에 반하여 사과의 의사표시를 강요한다는 요소가 없어 언론사의 인격권을 덜 제한한다. 더구나 언론사가 선거기사가 공정하지 않다는 잘못을 스스로의 진정한 의사로 인정하는 것이 아니라면, 언론사가 자신의 잘못을 인정하고 독자들에게 용서를 구한다는 사과문 게재 명령의 고유한 효과는 그 실효성이 크다고 할 수 없으므로, 사과문 게재 명령이 위에서 본 다른 제재조치들보다 효과가 더 크다고 할 수도 없다(헌재 2002. 1. 31. 2001헌바43; 헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27 참조). 다른 나라의 입법례를 보더라도 언론중재위원회와 같은 행정기관이 정기간행물 등에 게재된 선거기사 내용이 공정하지 않다는 이유로 해당 언론사로 하여금 기사 내용에 대한 사과문을 게재하도록 강제하고, 나아가 형사처벌을 통하여 그 실효성을 담보하는 제도는 찾아보기 어렵다. 이상을 종합하면, 이 사건 법률조항들은 국민의 기본권을 덜 제한하는 방법으로도 동일한 입법목적을 실현할 수 있음에도 불구하고 더 제한적인 방법을 선택하였으므로, 기본권 제한입법이 준수하여야 할 침해최소성 원칙에 위배된다. (3) 법익의 균형성 이 사건 법률조항들이 추구하는 목적, 즉 선거기사를 보도하는 언론사의 공적인 책임의식을 높임으로써 민주적이고 공정한 여론 형성 등에 이바지한다는 공익이 중요하다는 점에는 이론의 여지가 없다. 그러나 이는 객관성이나 공정성을 저버린 기사를 보도했음을 스스로 인정하지 않는 언론사로 하여금 자신의 잘못을 인정하고 용서까지 구하는 의사표시를 하도록 강제하고, 형사처벌을 통하여 그 실효성을 담보함으로써, 언론에 대한 신뢰가 무엇보다 중요한 언론사에 대하여 그 사회적 신용이나 명예를 저하시키고 인격의 자유로운 발현을 저해하고 있다. 언론사에 대한 이와 같은 인격권 침해의 정도는 이 사건 법률조항들이 달성하려는 공익에 비해 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항들은 법익의 균형성 원칙에도 위배된다. (4) 소결 결국 이 사건 법률조항들은 과잉금지원칙에 위배되어 언론사의 인격권을 침해하므로 헌법에 위반된다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 법률조항들은 헌법에 위반되므로, 아래 6.과 같은 재판관 강일원의 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 6. 재판관 강일원의 이 사건 사과문 게재 조항에 대한 반대의견과 이 사건 처벌조항에 대한 별개의견 가. 이 사건 사과문 게재 조항 (1) 이 사건 사과문 게재 조항은 공정하지 아니한 선거기사를 게재한 언론사에 대하여 사과문의 게재를 명하도록 한 규정으로 그 규제 대상은 언론사인 ○○인데, ○○는 주식회사로서 법인이다. 법정의견은 이 사건 사과문 게재 조항이 법인의 인격권을 침해한다고 하고 있고, 같은 취지의 선례도 있다(헌재 2012. 8. 23. 2009헌가27). 그런데 여기에서 말하는 법인의 인격권이 어떤 권리인지 분명하지 않다. 법정의견의 표현을 빌리면 사회적 신용이나 명예를 포함하여 인격을 자유롭게 발현할 권리를 뜻하는 것으로 보인다. 그런데 법인의 인격을 자유롭게 발현할 권리가 무엇을 뜻하는지 또 이러한 권리를 인정하는 헌법적 근거가 무엇인지 이해할 수 없다. 또한, 법인의 신용이나 명예에 관한 권리가 법률에 의해 보호됨은 분명하지만 이것이 헌법이 인정하는 법인의 기본권이라고 보기도 어렵다. 법인도 헌법상 기본권의 주체가 될 수 있는 것은 두말할 필요가 없다. 그러나 법률에 따라 인격이 부여되는 법인의 특성상 자연인과 같은 기본권을 누릴 수는 없다. 법인의 성질상 인간의 존엄과 가치, 행복추구권, 생명권, 신체의 자유, 양심의 자유와 같은 내심의 자유, 생존권, 선거권과 피선거권과 같은 참정권 등은 법인이 그 주체가 될 수 없다. 이 사건 사과문 게재 조항은 언론사인 법인으로 하여금 그 의사에 반하는 사과문을 게재하도록 강제하는 규정이므로, 법인의 소극적 표현의 자유나 일반적 행동의 자유를 제한하는 규정이라고 볼 수 있을 뿐이다. (2) 법인의 소극적 표현의 자유나 일반적 행동의 자유를 제한하는 이 사건 사과문 게재 조항의 입법목적이 정당하고 그 수단도 적절하다는 점은 법정의견도 인정하는 바와 같다. 법정의견은 이 사건 사과문 게재 조항이 침해의 최소성과 법익 균형성에 위배되어 위헌이라고 한다. 물론 언론사가 공정보도의무를 위배하였다는 선거기사심의위원회의 결정을 그대로 공표하도록 하는 방안이나 명령이 아닌 권고 정도로 언론사의 권리를 덜 침해하는 입법 수단이 있다는 법정의견의 지적은 타당하다. 그러나 공직선거의 중요성이나 불공정한 선거기사를 바로 시정하지 않으면 원상회복이 사실상 불가능할 수 있는 점 등을 감안할 때, 불공정한 기사를 게재한 언론사에게 사과문 게재를 명할 수 있도록 하였다고 하여 그 자체로 침해 최소성을 위배하였다고 볼 수는 없다. 언론사를 경영하는 사람이 선거에 관하여 허위의 사실을 보도하거나 사실을 왜곡하여 보도 또는 논평을 하면 공직선거법에 따라 징역이나 벌금형에 처해질 수 있다. 또 언론을 통하여 허위의 사실을 공표하거나 사실을 적시하여 후보자 등을 비방하는 경우에도 마찬가지이다. 여기에까지 이르지 아니하였다 하더라도 불공정한 선거기사를 게재한 언론사에 대하여 사과문 게재를 명하는 것 자체는, 그 사과문의 내용이 언론사의 권리를 지나치게 침해하는 것이 아닌 한, 바로 언론사의 기본권에 대한 과도한 제한이라고 볼 수 없다. 위법행위를 한 사람에 대하여 신체의 자유를 제한하거나 벌금을 부과하여 재산권을 제한할 수 있는데, 법정의견과 같이 명예권에 대해서는 아무런 제한도 할 수 없다는 논거는 성립할 수 없다. 언론사가 불공정한 선거기사를 게재한 경우 선거기사심의위원회의 결정에 따라 언론중재위원회가 사과문의 게재를 명하는데, 이 명령이 위법한 경우 언론사는 법원에 그 취소나 무효확인을 구할 수 있다. 또한, 언론사가 언론중재위원회의 명령을 이행하지 아니하여 기소된 경우 형사소송절차에서 그 명령의 적법 여부를 다툴 수 있다. 언론중재위원회의 사과문 게재 명령이 법인인 언론사의 소극적 표현의 자유나 일반적 행동의 자유를 지나치게 제한하는 내용의 것이라면, 그 명령은 위법하여 취소되거나 형사절차에서 무죄가 선고될 것이다. 즉, 언론사에 대한 사과문 게재 명령 그 자체가 아니라 그 내용이 문제 되는데, 법인의 기본권을 침해하는 내용의 사과문 게재 명령은 위법하여 효력을 인정할 수 없으므로, 이 사건 사과문 게재 조항이 그 자체로 침해의 최소성 원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 이 사건에서 보더라도 언론중재위원회가 ○○에 대하여 게재하도록 명령한 사과문은 ‘선거기사심의위원회가 ○○의 특정 기사에 대하여 사과문 게재결정을 하였고, 그 근거는 기사 제목과 본문에 자극적이고 단정적 표현을 사용하여 여러 차례 보도함으로써 후보자에게 불리한 영향을 미칠 우려가 크기 때문’이라는 내용을 기재한 다음 그 뒤에 “본지는 불공정한 선거기사로 인해 독자 및 유권자 여러분께 혼란을 드린 점 정중하게 사과드리며, 선거기사심의위원회의 조치에 유념해 앞으로 이런 일이 재발하지 않도록 하겠습니다.”라는 문구를 적도록 한 것이다. 불공정한 선거기사를 보도한 언론사에 대하여 이 정도의 사과문을 게재하도록 하는 것이, 법정의견이 대안으로 제시한 선거기사심의위원회의 결정 사실을 그대로 공표하는 방안과 본질적으로 다른 것인지 의문이 아닐 수 없다. 법인의 기본권이 자연인의 기본권과 같을 수 없고 법인의 특성상 그 기본권 제한도 자연인의 기본권에 비하여 넓게 허용될 수 있으므로, 위와 같은 정도의 사과문 게재 명령을 가능하게 한 입법자의 결단이 헌법에 위반된다는 법정의견에는 동의하기 어렵다. 한편, 사과문 게재 명령은 정정보도를 명할 사안보다 무거운 사안에서 이루어지는 것으로 심하게 침해된 공익을 바로잡기 위한 조치이다. 따라서 사과명령에 따른 언론사의 신용이나 명예 훼손이 불공정한 선거보도로 말미암아 침해된 공익보다 더 크다고 단정할 수도 없다. (3) 문제는 사과문 게재 명령을 이행하지 아니한 경우에 이 사건 처벌조항에 따라 형벌까지 부과하는 데 있는 것이지 이 사건 사과문 게재 조항 자체에 있는 것이 아니다. 사과문 게재 명령을 이행하지 아니한 데 대하여 형벌이 아니라 비교적 가벼운 행정제재를 부과하도록 하였다면, 법정의견이 대안으로 제시한 명령이 아닌 권고와 본질적으로 차이가 없게 된다. 나. 이 사건 처벌 조항 이 사건 사과문 게재 조항은 위에서 본 것처럼 헌법에 위반된다고 보기 어렵지만, 이 사건 처벌 조항은 사정이 다르다. 이 사건 사과문 게재 조항에 따라 사과문 게재 의무를 부담하는 것은 언론사이지만, 제청법원은 이 사건 처벌 조항에 따라 당해사건 피고인에게 형벌을 부과할 수 있는 것을 전제로 위헌법률심판을 제청하였다. 언론사가 이 사건 사과문 게재 조항에 따른 명령을 이행하지 아니하는 경우 해당 언론사에게 적절한 벌금형을 부과하거나, 언론사 또는 그 발행인이나 대표자 등 책임 있는 사람에게 징계나 경고 등 적절한 행정제재를 가함으로써 이 사건 사과문 게재 조항의 입법목적을 충분히 달성할 수 있다. 법정의견이 지적한 것처럼 이 사건 처벌 조항과 같이 언론사 대표자나 발행인 등을 처벌하는 입법례는 찾아볼 수 없다. 그런데도 언론사 대표자나 발행인에게 징역이나 벌금 등 형벌을 부과하도록 한 이 사건 처벌 조항은 침해의 최소성 원칙에 위배된다. 또한, 이 사건 처벌 조항은, 비록 불공정한 기사를 게재한 언론사의 대표자나 발행인이지만, 당사자가 수긍하지 않는 사과문을 그 의사에 반하여 게재하도록 강요하고 형벌까지 부과하고 있다. 이에 따라 침해되는 언론사 대표자나 발행인 등의 일반적 행동의 자유가 이 사건 처벌 조항이 달성하려는 공익에 비하여 결코 작다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 처벌 조항은 법익의 균형성 원칙에도 위배된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2013헌가8

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[ 참조조문 ]

공직선거법 제8조

신문등의진흥에관한법률 제2조

대한민국헌법 제10조 제37조

잡지등정기간행물의진흥에관한법률 제2조

뉴스통신진흥에관한법률 제2조

언론중재및피해구제등에관한법률 제7조