전원재판부 2012헌바112, 2013. 7. 25.

【판시사항】 가.지역농협 임원 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하기만 하면 범죄가 성립하도록 규정하고 있는 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제172조 제3항 중 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 나.이 사건 법률조항이 사실적시에 의한 후보자비방행위와 허위사실공표행위에 대해 동일하게 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 한 것이 책임원칙 내지 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가.지역농협 임원 선거는 공직선거에 비하여 선거구나 선거권자의 범위가 협소하고 그 내부에서 인정과 의리가 중시되므로, 선거권자와 후보자 사이의 연대 또는 반목이 강한 경향이 있고, 이러한 특성으로 말미암아 지역농협 임원 선거는 후보자비방을 통한 흑색선전의 가능성이 공직선거에 비하여 상당히 높다. 이 사건 법률조항이 공직선거법과 같은 초과주관적 구성요건이나 특별위법성조각사유를 별도로 두고 있지 않은 것은 지역농협 임원 선거의 위와 같은 특수성을 반영한 것이고, 이 사건 법률조항상 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여’ 내지 ‘비방’이라는 구성요건에 대한 합리적 해석 및 형법 제20조의 일반위법성조각사유의 적용을 통하여 후보자의 명예보호 및 선거의 공정과 표현의 자유 간에 균형도 유지할 수 있으므로, 이를 평등원칙에 위반되는 자의적인 차별로 볼 수 없다. 나.입법자는 지역농협 임원 선거의 특수성을 고려하여, 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방함으로써 후보자의 명예를 훼손하고 선거의 공정을 해한 자의 경우에는 특단의 사정이 없는 한 당선을 무효로 하고 일정한 기간 임원의 자격을 박탈하도록 결단을 내린 것으로 보이고, 일정 경우 벌금형의 선고유예도 가능하다는 점 등을 고려할 때 이 사건 법률조항의 법정형이 지나치게 과중하여 형벌과 책임의 비례원칙에 반하는 것으로는 볼 수 없다. 또한 이 사건 법률조항이 사실적시에 의한 후보자비방행위와 허위사실공표행위를 같은 법정형으로 규율한 것 역시 지역농협 임원 선거에서 나타나는 특수한 사정들을 고려한 입법적 결단이며, 단순히 벌금형 액수의 비교만으로 이 사건 법률조항의 법정형이 공직선거법 제250조 제1항 및 제251조의 법정형(벌금형 외 징역형도 규정)보다 중하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항의 법정형은 책임원칙 내지 평등원칙에 위배되지 아니한다. 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견(이 사건 법률조항 중 ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분에 대한 위헌의견) 개인의 명예보호ㆍ선거의 공정과 표현의 자유의 충돌이 문제된다는 점에서 공직선거법상 후보자비방죄와 그 성격이 다를 바 없는 이 사건 법률조항에 공직선거법과 달리 ‘공공의 이익을 위하여 진실한 사실을 적시’한 경우에 관한 위법성조각사유를 두지 않는 것은 형법상 일반 위법성조각사유의 성립에 필요한 엄격한 요건을 고려할 때 조합원들의 표현의 자유를 위축시키는 불합리한 차별로 평등원칙에 위반된다. 거짓 사실을 공표하는 행위와 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하는 행위는 그 죄질 및 그에 따른 책임의 경중이 크게 다르므로 이 둘을 동일한 법정형으로 규율하는 것은 불합리한 차별이며, 또한 상대적으로 좁은 범위에서 자조적 조직 구성을 위하여 이루어지는 지역농협 임원 선거에서 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 사람을, 국민의 대표를 선출하는 공직선거에서 같은 행위를 한 사람보다 더 무거운 벌금형(특별한 사정이 없는 한 일정 기간 동안 지역농협 임원이 될 자격이 박탈되는 형)에 처할 수 있도록 한 것 역시 명백히 합리성을 결여한 차별에 해당한다. 따라서 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자에 관한 이 사건 법률조항의 법정형은 평등원칙에 위반된다. 【심판대상조문】 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제172조 제3항 중 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분 【참조조문】 공직선거법 제250조, 제251조 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제50조 제3항 【참조판례】 가. 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 150-151헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 148-150 나. 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 151-154헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 150-151 【전문】 [당사자] 청 구 인이○구대리인 변호사 조영보 외 1인 당해사건전주지방법원 군산지원 2011고정15 농업협동조합법위반 [주문] 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제172조 제3항 중 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분은 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인은 2010. 6. 23. 실시된 ○○농업협동조합 조합장 선거에 출마한 사람으로서, 위 선거와 관련하여 같은 달 14일경 같은 선거에 출마한 이○덕에 대하여 거짓의 사실을 공표하고 공연히 사실을 적시하여 비방한 혐의로, 같은 해 10. 29. ○○지방법원 ○○지원에 구 농업협동조합법 제50조 제3항, 제172조 제3항 위반죄로 기소되었다. 청구인은 2011. 11. 18. 제1심(2011고정15) 계속 중 자신에 대한 기소의 근거인 구 농업협동조합법 제50조 제3항, 제172조 제3항이 평등원칙 등에 위배된다고 주장하면서 이 조항들에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였다(2011초기322). 위 법원이 2012. 2. 22. 위 신청을 기각하자, 청구인은 2012. 3. 27. 위 조항들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 구 농업협동조합법 제50조 제3항, 제172조 제3항 전부에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 농업협동조합법의 개정연혁과 이 사건 공소사실, 선거의 종류, 청구취지 및 청구원인 등을 종합적으로 고려할 때, 이 사건 심판대상은 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제172조 제3항 중 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 하고, 농업협동조합법은 ‘농협법’이라 한다)으로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상조항 및 관련규정의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제172조(벌칙)③제50조제3항(제107조ㆍ제112조 또는 제161조에 따라 준용되는 경우를 포함한다)을 위반하여 허위사실 공표 등 후보자를 비방한 자는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. [관련조항] 구 농업협동조합법(2009. 6. 9. 법률 제9761호로 개정되고, 2011. 3. 31. 법률 제10522호로 개정되기 전의 것) 제50조(선거운동의 제한) ③ 누구든지 지역농협의 임원 또는 대의원선거와 관련하여 연설ㆍ벽보, 그 밖의 방법으로 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방할 수 없다. 공직선거법 제250조(허위사실공표죄) ① 당선되거나 되게 할 목적으로연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)에게 유리하도록 후보자, 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매의출생지ㆍ신분ㆍ직업ㆍ경력등ㆍ재산ㆍ인격ㆍ행위ㆍ소속단체 등에 관하여 허위의 사실[학력을 게재하는 경우 제64조 제1항의 규정에 의한 방법으로 게재하지 아니한 경우를 포함한다]을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. ②당선되지못하게할목적으로연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 후보자에게 불리하도록 후보자, 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매에 관하여 허위의 사실을 공표하거나 공표하게 한 자와 허위의 사실을 게재한 선전문서를 배포할 목적으로 소지한 자는 7년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처한다. 제251조(후보자비방죄) 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적으로 연설ㆍ방송ㆍ신문ㆍ통신ㆍ잡지ㆍ벽보ㆍ선전문서 기타의 방법으로 공연히 사실을 적시하여 후보자(후보자가 되고자 하는 자를 포함한다), 그의 배우자 또는 직계존ㆍ비속이나 형제자매를 비방한 자는 3년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처한다. 다만, 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니한다. 2. 청구인의 주장요지 공직선거법(제250조, 제251조)과 달리 이 사건 법률조항은 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하기만 하면 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적이 없어도 범죄가 성립하도록 규정하고, 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하였다고 하더라도 진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니하는 위법성조각사유를 규정하지 아니하고, 공연히 진실한 사실을 적시한 경우와 거짓의 사실을 공표한 경우를 동일한 법정형(그것도 작량감경하여도 임원결격 또는 당연퇴직 사유에 해당)으로 규율함으로써, 지역농협 임원 선거 출마자와 공직선거 출마자를 합리적 이유 없이 차별하고 있다. 또한 이 사건 법률조항은 지역농협 임원 선거과정에서 국민의 언론의 자유를 침해하고, 법관의 양형 판단에 있어서의 재량을 부당하게 제한한다. 3. 판 단 가. 주관적 구성요건 및 위법성조각사유 관련 평등원칙 위배 여부 (1)공직선거법은 제250조에서 당선 내지 낙선 목적으로 허위사실을 공표하는 행위를, 그리고 제251조에서 당선 내지 낙선 목적으로 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 행위를 처벌하는 규정을 두면서, 제251조의 경우 단서에 "진실한 사실로서 공공의 이익에 관한 때에는 처벌하지 아니한다."라는 위법성조각사유를 규정하고 있다. 반면 이 사건 법률조항은 위 공직선거법 조항들과는 달리 선거와 관련하여 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하기만 하면 별도로 당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적이 없어도 범죄가 성립하도록 규정하고, 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 경우라도 공직선거법과 같은 위법성조각사유를 특별히 규정하고 있지 않다. (2)먼저, 이 사건 법률조항에서 공직선거법 제251조 단서와 같은 특수한 위법성조각사유를 두지 않은 것이 자의적인 차별취급에 해당하는지에 관하여 본다(이하, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 150-151; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 148-150 참조). 지역농협 임원 선거는, 헌법에 규정된 국민주권 내지 대의민주주의 원리의 구현 및 지방자치제도의 실현이라는 이념과 직접적인 관계를 맺고 있는 공직선거법상 선거와 달리, 자율적인 단체 내부의 조직구성에 관한 것으로서 공익을 위하여 그 선거과정에서 표현의 자유를 상대적으로 폭넓게 제한하는 것이 허용된다. 지역농협 임원 선거의 경우는 공직선거에 비하여 선거구나 선거권자의 범위가 협소하고, 그 내부에서 인정과 의리가 중시되므로, 선거권자와 지지하는 후보자 사이의 연대 및 선거권자와 반대하는 후보자 사이의 반목이 강한 경향이 있다. 이러한 특성으로 말미암아 후보자비방을 통한 흑색선전과 과열ㆍ혼탁선거의 가능성이 공직선거에 비하여 상당히 높고, 그것이 선거에 미치는 영향력 역시 크다. 나아가 후보자비방행위의 부작용은 선거 후에도 지속되어 조합원 상호 간의 인적 신뢰의 붕괴를 가져오고, 그로 인하여 지역농협이 기능을 제대로 발휘하지 못하거나 존속 자체가 위협받게 될 우려마저 있다. 입법자가 공직선거법과 달리 이 사건 법률조항에 별도의 위법성조각사유를 두지 않은 것은 이와 같은 지역농협 임원 선거의 특수한 사정을 고려한 것으로 볼 것이다. 한편, 이 사건 법률조항에서 별도로 위법성조각사유를 규정하고 있지 않다고 하더라도 이 사건 법률조항은 ‘비방’의 의미에 대한 합리적인 해석(헌재 2010. 11. 25. 2010헌바53, 판례집 22-2하, 425, 432; 대법원 2009. 6. 25. 선고 2009도1936 판결 등 참조)과 형법 제20조의 일반위법성조각사유의 적용에 의하여 그 처벌의 범위가 한정되므로 공직선거법과의 차별 정도가 크다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항이 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 경우와 관련하여 공직선거법과는 달리 특별위법성조각사유를 별도로 두고 있지 않은 것은 공직선거와 구별되는 지역농협 임원 선거의 특성을 반영한 것이고, ‘비방’에 대한 합리적 해석 및 형법 제20조의 일반위법성조각사유의 적용을 통하여 후보자의 명예 보호 및 선거의 공정과 표현의 자유 간에 균형도 유지할 수 있으므로, 이를 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다. (3)다음으로, 이 사건 법률조항에서 공직선거법 제250조, 제251조와 같은 초과주관적 구성요건(당선되거나 되게 하거나 되지 못하게 할 목적)을 두지 않은 것이 자의적인 차별에 해당하는지에 관하여 살펴본다. 이 사건 법률조항과 공직선거법 제250조 및 제251조가 객관적 구성요건이 동일 내지 유사하다고 하더라도 두 법률은 기본적으로 규율 대상을 달리하고, 앞에서 언급한 바와 같이 지역농협 임원 선거는 자율적인 단체 내부의 조직구성에 관한 것으로서 공익을 위하여 그 선거과정에서 표현의 자유를 상대적으로 폭넓게 제한하는 것이 허용된다. 입법자는 앞서 본 바와 같은 지역농협 임원 선거의 특수한 사정을 고려하여 이 사건 법률조항의 구성요건을 설정한 것으로 볼 수 있으며, 한편, 이 사건 법률조항은 ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여’라는 구성요건을 통해 처벌대상이 되는 행위의 외양(外樣)이 지나치게 확대되는 것을 막고 있다. 따라서 이 사건 법률조항이 공직선거법 관련조항들과 달리 초과주관적 구성요건을 부가하고 있지는 않지만, 공직선거와 구별되는 지역농협 임원 선거의 특성, ‘지역농협의 임원 선거와 관련하여’라는 구성요건에 대한 합리적 해석 가능성 등을 고려할 때, 이를 명백히 입법재량권의 범위를 벗어난 자의적인 차별이라고 보기는 어렵다. 나.법정형이 책임원칙 내지 평등원칙에 위배되는지 여부 (1)어떤 범죄를 어떻게 처벌할 것인가 하는 문제, 즉 법정형의 종류와 범위의 선택은 그 범죄의 죄질과 보호법익에 대한 고려뿐만 아니라 우리의 역사와 문화, 입법 당시의 시대적 상황, 국민일반의 가치관 내지 법감정 그리고 범죄예방을 위한 형사정책적 측면 등 여러 가지 요소를 종합적으로 고려하여 입법자가 결정할 사항으로서 광범위한 입법재량 내지 형성의 자유가 인정되어야 할 분야이다. 따라서 어느 범죄에 대한 법정형이 그 범죄의 죄질 및 이에 따른 행위자의 책임에 비하여 지나치게 가혹한 것이어서 현저히 형벌체계상의 균형을 잃고 있다거나 그 범죄에 대한 형벌 본래의 목적과 기능을 달성함에 있어 필요한 정도를 일탈하였다는 등 헌법상 평등의 원칙 및 비례의 원칙 등에 명백히 위배되는 경우가 아닌 한, 이에 대하여는 쉽사리 헌법에 위반된다고 단정하여서는 아니 된다(헌재 2008. 4. 24. 2007헌가20, 판례집 20-1상, 426, 432-433; 헌재 2010. 2. 25. 2008헌가20, 판례집 22-1상, 11, 26 등 참조). (2)농협법 제49조에 의하면 이 사건 법률조항에 위반하여 벌금 100만 원 이상의 형을 선고받고 4년이 경과되지 않은 자는 지역농협의 임원이 될 수 없고, 그 직에 있을 때에는 당연퇴직하도록 되어 있다. 청구인은 이 사건 법률조항이 벌금형의 하한을 500만 원으로 정함으로써 법관이 작량감경하여도 100만 원 이상의 형을 선고할 수밖에 없도록 한 것은 평등권을 침해한 것이라고 주장하는바, 이는 책임에 비하여 형벌이 지나치게 과중한 것이라는 주장으로 볼 수 있으므로 이에 대하여 살펴본다(이하, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 153-154; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 151 참조). 기본적으로 이 사건 법률조항에서 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금형을 법정형으로 정한 것은, 선거권자의 수나 선거구의 범위, 조합원간의 연대 및 지역적 폐쇄성, 선거의 과열 및 혼탁의 가능성, 선거 후의 지역농협의 지속성 및 원활한 운영의 확보 등을 고려하여, 입법자가 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방함으로써 후보자의 명예를 훼손하고 선거의 공정을 해한 자의 경우에는 특단의 사정이 없는 한 당선을 무효로 하고 일정한 기간 임원의 자격을 박탈하도록 결단을 내린 것으로 보인다. 한편, 이 사건 법률조항을 위반한 자는 위와 같은 벌금형 하한으로 말미암아 법관이 작량감경을 하여도 임원결격사유에 해당하는 형을 선고받게 되지만, 그러한 임원결격의 효과는 이 사건 법률조항이 아니라, 임원의 결격사유를 규정하고 있는 농협법 제49조에 의하여 직접적으로 발생하는 것이다. 또한 이 사건 법률조항에 해당하는 경우라도 여러 가지 양형의 조건을 참작하여 법관이 벌금형의 선고유예를 할 여지도 있으므로 법관의 양형재량의 여지가 비합리적으로 축소되었다고 볼 수 없고, 100만 원 이상의 벌금형을 선고받는다 하더라도 조합원이나 대의원의 자격은 유지되며 임원자격만이 박탈되는 것이고 4년이 지나면 임원이 될 수 있는 자격을 회복한다는 점을 고려하면 이 사건 법률조항의 법정형에 따른 불이익이 지나치게 가혹하다고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항의 법정형이 지나치게 과중하여 형벌과 책임의 비례원칙에 반하는 것으로는 볼 수 없다. (3) 공직선거법은 제250조 제1항에서 당선 목적으로 허위사실을 공표하는 행위에 대하여 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금에, 제250조 제2항에서 낙선 목적으로 허위사실을 공표하는 행위에 대하여 7년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하면서, 이와 구별하여 제251조에서 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 경우에는 3년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있다. 반면, 이 사건 법률조항은 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 경우를 거짓의 사실을 공표한 경우와 구별하지 않고 동일하게 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 하고 있어, 평등원칙 위배 여부가 문제된다(이하, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 151-152; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 150-151 참조). 살피건대, 이 사건 법률조항이 공직선거법처럼 당선목적 허위사실공표, 낙선목적 허위사실공표, 사실적시 후보자 비방 등으로 나누어 법정형을 달리 규정하지 않고, 일률적으로 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금형을 법정형으로 정한 것 역시, 앞서 본 지역농협 임원 선거에서 나타나는 특수한 사정을 감안하여 사실을 적시하여 후보자를 비방함으로써 후보자의 명예를 훼손하고 선거의 공정을 해한 자의 경우에도 거짓사실을 공표한 자와 마찬가지의 법정형으로 다스리기로 입법자가 결단을 내린 것으로 보아야 한다. 한편, 이 사건 법률조항은 법정형이 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금으로 되어 있어 벌금형의 하한만 놓고 보자면 공직선거법 제250조 제1항의 3천만 원 이하의 벌금형이나 같은 법 제251조의 500만 원 이하의 벌금형보다 상대적으로 높다 할 것이지만, 별도로 징역형을 규정하지 않고 있는 이 사건 법률조항과 달리 공직선거법 제250조 및 제251조는 징역형도 같이 규정하고 있으므로, 단순히 벌금형 액수의 비교만으로 이 사건 법률조항의 법정형이 공직선거법 관련규정의 법정형보다 중하다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항이 사실적시에 의한 후보자비방행위와 허위사실공표행위를 같은 법정형으로 규율하고, 지역농협의 임원 선거에서 허위사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자를 공직선거에서 그러한 행위를 한 자와 법정형에서 달리 취급하는 것을 입법형성권의 범위를 벗어난 자의적인 차별로 볼 수 없으므로, 이 사건 법률조항의 법정형은 평등원칙에 반하지 아니한다. 다. 표현의 자유 침해 여부 비록 구체적이진 않지만 청구인은 이 사건 법률조항으로 인해 표현의 자유가 침해된다는 취지의 주장도 하고 있으므로, 이에 대하여 살펴본다(이하, 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 151-153 참조). 이 사건 법률조항은 지역농협 임원 선거에 있어서 후보자에대한과도한인신공격을 방지하여 후보자의 명예를 보호하고 나아가 선거인들로 하여금 후보자에 대하여 올바른 판단을 하게 함으로써 선거의 공정을 유지하기 위한 것이므로 그 입법목적이 정당하고, 거짓의 사실을 공표하거나 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방하는 행위를 처벌하는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하는 한 방안이 될 수 있다. 지역농협 임원 선거는 국민주권 내지 대의민주주의 원리와 관계없는 단체 내부의 조직구성에 관한 것으로서 공익을 위하여 상대적으로 폭넓은 법률상 규제가 가능한 점, 지역농협 임원 선거는 선거권자나 선거구 범위가 협소하고 피선거인과 선거인들 사이의 연대 및 지역적 폐쇄성이 강하여 선거비리의 가능성이 높은 점, 초과주관적 구성요건 규정이나 특별위법성조각사유 규정 없이도 이 사건 법률조항에 대한 법원의 합리적 해석이나 형법상 일반위법성조각사유의 적용에 의하여 당해 선거와 무관하거나 공공의 이익을 위한 행위가 실질적으로 처벌받을 가능성은 희박한 점 등을 종합하여 고려하여 볼 때, 이 사건 법률조항에 초과주관적 구성요건과 특별위법성조각사유를 규정하지 않은 것은 이 사건 법률조항의 입법목적의 실현을 위하여 필요한 범위 내의 조치로 볼 것이다. 나아가 이 사건 법률조항으로 인하여 제한되는 표현의 자유가 후보자의 명예를 보호하고 선거의 공정을 해하는 행위를 방지하여 건전한 선거풍토를 조성하려는 공익에 비하여 중하다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 표현의 자유를 침해하지 아니한다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 이 사건 법률조항 중 ‘공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분의 위헌 여부에 대한 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관들의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 김이수, 재판관 이진성, 재판관 안창호, 재판관 서기석의 반대의견 우리는 이 사건 법률조항 중 ‘공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분이 헌법에 위반된다고 보므로 아래와 같이 반대의견을 밝힌다(이하, 헌재 2012. 2. 23. 2010헌바480, 판례집 24-1상, 142, 154-156; 헌재 2012. 11. 29. 2011헌바137, 판례집 24-2하, 141, 153 -155 참조). 가. 특별위법성조각사유 규정의 유무에 따른 차별의 위헌 여부 (1)형법은 개인의 명예보호와 표현의 자유 보장 간의 균형을 위해 위법성조각사유(제310조)를 두고 있고, 공직선거법도 공직선거에서의 표현의 자유를 충분히 보장하기 위해 위법성조각사유(제251조 단서)를 두고 있는데, 이 사건 법률조항은 위와 같은 특수한 위법성조각사유를 따로 규정하지 않고 있다. (2)살피건대, 이 사건 법률조항의 ‘비방’의 개념에 대한 법원의 합리적 해석 또는 형법 제20조의 일반위법성조각사유 규정의 적용을 통하여 지역농협 임원 선거에서 공공의 이익을 위하여 공연히 진실한 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자의 처벌범위를 어느 정도 한정할 수는 있을 것이다. 그러나 이는 선거과정에서의 특정한 표현행위가 사후적으로 사법심사의 대상이 되었을 때 비로소 의미를 가지는 것으로서, 이 사건 법률조항에 위와 같은 특별위법성조각사유가 따로 규정되어 있지 않음으로 인하여 지역농협 임원 선거 과정에서 조합원들의 표현의 자유는 위축될 수밖에 없다. 게다가 형법 제20조의 정당행위를 인정하려면, 행위의 동기나 목적의 정당성, 행위의 수단이나 방법의 상당성, 보호이익과 침해이익과의 법익균형성, 긴급성, 보충성 등의 엄격한 요건을 갖추어야 하므로, 이러한 형법상의 일반위법성조각사유가 있다는 이유만으로 이 사건 법률조항에 고유한 위법성조각사유를 규정할 필요가 없다고도 볼 수 없다. 공직선거법(제251조)이 후보자비방죄에 대해서 특별위법성조각사유를 규정한 것은 ‘사회상규에 위배되지 아니하는 행위’라는 일반위법성조각사유에 의해서는 표현의 자유 보장이 불충분하다고 보았기 때문이다. 개인의 명예보호ㆍ선거의 공정과 표현의 자유가 충돌하는 것은 공직선거나 지역농협 임원 선거 모두 동일한데, 후자의 경우 형법 제20조의 사회상규라는 일반위법성조각사유만으로 표현의 자유를 보장하라고 하는 것은 불합리하다. (3) 따라서 이 사건 법률조항이 위와 같은 특별위법성조각사유를 규정하지 않은 것은 지역농협 임원 선거와 관련하여 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자를 공직선거법 제251조의 후보자비방죄를 범한 자에 비하여 합리적 이유 없이 차별하는 것이다. 나. 법정형의 차별에 따른 위헌 여부 (1)공직선거법은 ‘당선 목적으로 허위사실을 공표’하는 행위에 대하여 5년 이하의 징역 또는 3천만 원 이하의 벌금(제250조 제1항), ‘낙선 목적으로 허위사실을 공표’하는 행위에 대하여 7년 이하의 징역 또는 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금(제250조 제2항), ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방’한 경우에는 3년 이하의 징역 또는 500만 원 이하의 벌금(제251조)에 각 처하도록 규정하고 있다. 그 반면, 이 사건 법률조항은 ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방’한 경우와 ‘허위사실을 공표’한 경우를 구별하지 않고 동일하게 500만 원 이상 3천만 원 이하의 벌금에 처하도록 규정하고 있다. 이로 인하여 지역농협 임원 선거와 관련하여 ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자’는 두 가지 측면에서 차별취급을 받게 된다. 첫째, 공직선거법의 경우와는 달리 ‘사실을 적시하여 후보자를 비방’한 행위에 대하여 ‘거짓의 사실을 공표’한 자와 동일한 법정형의 적용을 받게 되고, 둘째, 공직선거법 제251조의 후보자비방죄를 범한 자에 비하여 높은 액수의 벌금형 하한의 적용을 받게 된다. (2)먼저 첫째 측면의 차별취급과 관련하여 살피건대, 선거과정에서 ‘거짓의 사실을 공표’하는 행위와 ‘공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방’하는 행위는 그 죄질 및 그에 따른 행위자 책임의 경중이 크게 다르다고 할 것인데도, 이 사건 법률조항은 위 두 가지 행위를 동일하게 취급하고 있다는 점에서 불합리한 차별을 하고 있고, 또한 공직선거법에 비하여 형벌체계상의 균형을 잃고 있다. 다음으로 둘째 측면의 차별취급과 관련하여 보면, 공직선거법과 농협법은 모두 후보자비방죄로 100만 원 이상의 벌금형의 선고를 받고 일정기간이 지나지 아니한 사람의 피선거권과 공무담임권 또는 임원의 자격을 제한하는 규정을 두고 있는바(공직선거법 제19조, 제18조 제1항 제3호, 제264조, 농협법 제49조 제1항 제8호, 제2항), 위에서 본 벌금형 하한의 차이 때문에, 법관은 공직선거법 제251조의 후보자비방죄를 범한 자에 대하여는 여러 양형요소들을 고려하여 100만 원 미만의 벌금형을 선고함으로써 피선거권이나 공무담임권이 박탈되지 않게 할 수 있는 반면, 농협법상 후보자비방죄를 범한 자에 대하여는 100만 원 미만의 벌금형을 선고하기 어렵게 되어 극히 특별한 사정이 없는 한 일정 기간 동안 지역농협 임원이 될 자격을 박탈하게 된다. 이 점과 관련하여, 지역농협 임원 선거가 과열ㆍ혼탁선거로 변질되어 공정을 해하지 못하도록 할 특수한 필요성에 비추어 무거운 법정형 하한의 설정이 불가피하다는 의견도 있을 수 있을 것이나, 상대적으로 좁은 인적, 지역적 범위에서 자조적 조직 구성을 위하여 이루어지는 지역농협 임원 선거에서 후보자를 비방한 행위가 국민의 대표를 선출하는 공직선거에서 저질러진 같은 유형의 행위보다 그 죄질과 책임이 더 중하다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항이 지역농협 임원 선거와 관련하여 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자에 대하여 공직선거법보다 무거운 벌금형의 하한을 정하고 있는 것은 명백히 합리성을 결여한 것이라고 하지 않을 수 없다. (3)결국 지역농협 임원 선거와 관련하여 공연히 사실을 적시하여 후보자를 비방한 자에 관한 이 사건 법률조항의 법정형은 형벌체계상의 균형을 잃은 것일 뿐만 아니라 자의적인 차별에 해당한다. 다. 결론 이 사건 법률조항 중 ‘공연히 사실을 적시(摘示)하여 후보자를 비방함으로써 제50조 제3항을 위반한 자’에 관한 부분은 평등원칙에 위배되어 헌법에 위반된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌바112

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제250조 제251조

헌법재판소법 제68조

농업협동조합법 제50조

대한민국헌법

형법 제20조

[ 참조판례 ]