전원재판부 2012헌바358, 2015. 4. 30.

【판시사항】 가. 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자가 계열관계에 있는 다른 지상파방송사업자의 주식 또는 지분을 소유하는 경우 예외적으로 소유 제한의 범위를 적용하지 않도록 규정하고 있는 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조 제8항 단서(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 평등원칙에 위반되는지 여부(소극) 나. 심판대상조항이 지역시청자들의 언론매체접근권, 자기결정권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가. △△방송과 지역△△방송에 대해 방송법 제8조 제8항 본문이 규정하고 있는 지분 또는 주식소유의 제한원칙을 그대로 적용한다면, △△방송은 기존에 보유하고 있던 지역△△방송 주식의 상당량을 처분해야 하는데, 이 경우 △△방송의 지휘아래 유기적이고 통합적으로 운영되던 지역△△방송에 대한 관리, 감독이 어려워지게 되고, 결국 지역△△방송은 시장동향에 민감한 민영방송으로 조직의 성격이 변하여 공영방송으로서의 역할을 다 하지 못하게 될 위험이 있다. 또한 각 지역△△방송은 일정 비율의 지역 밀착형 자체 제작프로그램을 제작하고 편성하여 해당 지역의 이익을 대변하고, 문화적 가치를 보존하고 계승하는 지역공영방송으로서의 역할도 충실히 수행하고 있으므로, △△방송이 지역△△방송의 주식을 제한 없이 소유한다고해서 그로 인해 여론의 독과점을 조장하거나 방송의 다양성이나 공정성, 독립성을 훼손한다고 볼 수도 없고, 심판대상조항은 △△방송이 기존 계열사 관계에 있는 지역△△방송의 주식 또는 지분을 소유하는 것만을 예외로 인정한 것일 뿐이지 모든 지상파방송사업자의 주식을 제한 없이 취득할 것을 허용한 것은 아니다. 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 나. 심판대상조항은 △△방송이 법 시행 당시 계열회사 관계에 있는 지역△△방송의 주식 또는 지분을 소유하는 것을 허용하고 있을 뿐 언론기관의 합병을 조장하는 것과는 아무런 연관이 없으므로 이로 인해 지역시청자들의 표현의 자유 중 언론매체접근권이 제한될 여지가 없으며, 설령 합병으로 인해 ○○방송이 사라졌다 하더라도 여전히 ○○경남을 통해 진주지역에서 △△방송을 시청할 수 있으므로 지역시청자들의 자기결정권을 침해한다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조 제8항 단서 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조 제2항, 제119조 제2항, 제123조 제2항 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조 제8항 본문 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 이 ○ 대리인 법무법인 여는 담당변호사 신인수 외 2인 당해사건 창원지방법원 진주지원 2011가합2800 합병무효 [주 문] 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조 제8항 단서는 헌법에 위반되지 아니한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 청구인은 합병 전 ○○방송 주식회사(이하 ‘○○방송’이라 한다) 발행 주식 중 5%를 보유하고 있는 주주이다. ○○방송과 합병 전 □□방송 주식회사(이하 ‘□□방송’이라 한다)의 겸임 대표이사인 김○국은 2010. 7. 21. 양 사를 대표하여 □□방송이 ○○방송을 흡수합병하여 □□방송은 존속하고 ○○방송은 해산하며, □□방송과 ○○방송의 합병비율은 1:0.3809로 하는 내용의 합병계약을 체결하였다. 이후 ○○방송은 2010. 9. 10. 위 합병계약의 승인을 위한 임시주주총회를 열고, 청구인을 포함한 주주 17명이 모두 참석한 가운데 발행주식 160,000주 중 109,752주(68.595%)를 보유한 주주인 주식회사 △△방송(이하 ‘△△방송’이라 한다)의 찬성으로 ○○방송과 □□방송의 합병을 승인하는 결의를 하였다. 이후 ○○방송은 2011. 9. 1. □□방송에 흡수합병되었고, 합병 후 존속회사인 □□방송은 주식회사 ○○경남으로 상호변경등기를 하였다. 나. 청구인은 2011. 10. 24. 주식회사 ○○경남을 상대로 합병무효의 소(창원지방법원 진주지원 2011가합2800)를 제기하였고, 그 소송 계속 중 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자의 경우 계열회사 관계에 있는 다른 지상파방송사의 주식이나 지분을 예외적으로 취득할 수 있도록 허용한 방송법 제8조 제8항 단서에 대하여 평등원칙 위반 등을 들어 위헌법률심판제청을 신청하였으나(창원지방법원 진주지원 2012카기44), 2012. 8. 22. 위 합병무효의 소와 함께 기각되었다. 이에 청구인은 2012. 9. 28. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판대상은 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조 제8항 단서(이하 ‘심판대상조항’이라 한다)가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상조항은 다음과 같고, 관련조항의 내용은 별지와 같다. [심판대상조항] 방송법(2009. 7. 31 법률 제9786호로 개정된 것) 제8조(소유제한 등) ⑧ 지상파방송사업자ㆍ종합유선방송사업자 또는 위성방송사업자는 시장점유율 또는 사업자수 등을 고려하여 대통령령이 정하는 범위를 초과하여 지상파방송사업자는 다른 지상파 방송사업, 종합유선방송사업자는 다른 종합유선방송사업, 위성방송사업자는 다른 위성방송사업을 겸영하거나 그 주식 또는 지분을 소유할 수 없다. 다만,「방송문화진흥회법」에 따라 설립된 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자가 이 법 시행 당시 계열회사 관계에 있는 다른 지상파방송사업자의 주식 또는 지분을 소유하는 경우에는 그러하지 아니하다. 3. 청구인의 주장 심판대상조항은 지상파방송사업자 간의 주식 또는 지분의 소유와 관련하여 본질적으로 동일한 성격을 가지는 △△방송과 다른 지상파방송사업자를 합리적 이유 없이 차별하고 있으므로 헌법 제11조 제1항이 규정하고 있는 평등원칙에 위반된다. 또한 심판대상조항은 △△방송이 지역△△방송의 주식을 제한 없이 취득할 수 있게 함으로써 지역의 개별 법인체인 지역△△방송 간의 통ㆍ폐합을 조장하여 더 이상 ○○방송을 보지 못하게 된 지역시청자들의 언론매체접근권(액세스권)과 행복추구권에서 파생되는 소비자의 자기결정권을 침해하며, 헌법 제23조 제2항이 규정하고 있는 재산권 행사의 사회적 의무를 위반하였고, 독과점규제와 지역 간의 균형 있는 발전을 규정하고 있는 헌법 제119조 제2항 및 제123조 제2항을 위반하였다. 4. 판단 가. △△방송의 법적 지위 (1) △△방송은 상법에 의해 설립된 주식회사로 정부의 재정지원 없이 운영에 필요한 대부분의 재원을 광고수익으로 조달하고 있다는 점에서 상업방송의 외양을 가지고 있지만, 자본의 소유구조면에서 볼 때 공법상 영조물법인인 방송문화진흥회가 70%를, 비영리 재단법인인 ○○장학회가 30%를 투자한 방식에 의해 설립된 특수한 성격의 법인이다. △△방송의 대주주인 방송문화진흥회는 방송문화진흥회법에 의해 설립된 법인으로, 방송문화진흥회법은 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송사업자의 공적 책임을 실현하고, 민주적이며 공정하고 건전한 방송문화의 진흥과 공공복지향상에 이바지함을 목적으로 제정되었다(제1조). △△방송은 방송문화진흥회법 제5조 제2호에 따라 그 경영에 관하여 방송문화진흥회의 관리ㆍ감독을 받고 있으며, 방송문화진흥회는 △△방송의 공적 책임, 기본운영계획, 결산 승인, 경영평가, 정관변경 승인, 사장 추천 등에 관한 사항을 이사회를 통해 심의ㆍ의결함으로써(제10조) △△방송을 실질적으로 지배하고 있다. 한편, 방송문화진흥회의 임원인 이사 및 감사는 정부기관인 방송통신위원회에 의하여 임명되며(제6조 제4항 및 제5항), 이사장은 국회에 출석하여 △△방송에 대한 관리, 감독을 포함한 방송문화진흥회 소관 사무에 관하여 의견을 진술하고, 국회가 요구하는 경우 출석하여 보고하거나 답변하여야 한다(제7조). 이러한 점들에 비추어 볼 때 △△방송은 방송문화진흥회를 매개로 국가의 관리 감독을 받고 있는 공적기관의 성격을 지니고 있음을 알 수 있다. 또한 △△방송은 공직선거법 및 정당법상에서도 공영방송으로서 특별한 권한과 책임을 부여받고 있다. 공직선거법 제8조의7 제2항 제1호에서는 ○○방송공사와 더불어 방송문화진흥회가 최다출자자인 방송사(△△방송)를 공영방송사로 인정하고 있으며, 이에 따라 △△방송은 중앙선거방송토론위원회, 시ㆍ도 선거방송토론위원회 위원 추천권을 가지며, 자신의 비용으로 대통령선거 등의 대담ㆍ토론회를 텔레비전방송을 통하여 중계하여야 하고(공직선거법 제82조의2 제10항), 국회에 교섭단체를 구성한 정당이 공영방송사를 이용해 정강 정책을 알리기 위한 방송연설을 하는 경우 월 1회의 방송연설비용을 부담하여야 한다(공직선거법 제137조의2 제4항). 정당법에서도 ○○방송공사와 △△방송을 공영방송사로 규정하고 있으며, 이들에게 공영방송사로서 정책토론회를 중계방송하고 그 비용을 부담할 의무를 부과하고 있다(정당법 제39조 제2항). (2) 현재 △△방송 네트워크는 서울의 △△방송 본사와 17개의 지역△△방송이 계열사 체제를 구축하고 있다. 지역△△방송의 경우 각 지역별로 △△방송이 적게는 51%에서 많게는 100%의 주식을 소유하는 대주주이며, 이 외의 나머지 지분은 개인 또는 단체가 소유하고 있다. 각 지역△△방송은 법적으로 경영의 자율성과 책임성을 가진 독립 법인체로 등록되어 있지만 소유구조상 본사인 △△방송이 주식 지분의 51% 이상을 가지고 있으므로, 지역△△방송의 경영권, 인사권, 편성권에 대해 △△방송이 강력한 영향력을 행사하고 있는 것으로 볼 수 있다. 지역△△방송은 계열사 체제인 △△방송 네트워크를 통해 △△방송과 대내적ㆍ대외적으로 통일적인 시스템 하에서 기능하여 △△방송의 공영방송으로서의 성격을 이어받고 있는 동시에, 지역뉴스와 일부 자체방송의 제작과 편성을 통해 해당 지역을 대표하는 지역중심 방송으로서의 역할을 하고 있다. 나. 심판대상조항의 위헌 여부 (1) 평등원칙 위반 여부 심판대상조항이 다른 지상파방송업자와는 다르게 △△방송만이 계열회사 관계에 있는 다른 지상파방송사업자의 주식 또는 지분을 법령에 규정된 범위를 초과하여 소유할 수 있도록 한 것이 평등원칙에 위반되는지 여부가 문제된다. 그런데 심판대상조항으로 인해 발생된 △△방송과 다른 지상파방송사업자 간의 차별 문제는 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우이거나 차별적 취급으로 인하여 관련 기본권에 중대한 제한을 초래하는 경우라고 할 수 없고, 또한 방송사업자의 겸영, 주식 및 지분 소유의 규제정책에 대해서는 입법자의 입법형성권이 넓게 인정된다고 볼 수 있으므로, △△방송과 다른 지상파방송사업자 간에 존재하는 동종사업자 간 주식 또는 지분의 소유 제한의 범위에 관한 차별취급이 합리적인지 여부를 중심으로 살펴본다. (가) 방송법 제8조 제8항 본문에 의해 원칙적으로 모든 지상파방송사업자는 대통령령이 정하는 범위를 초과하여 다른 지상파방송사업자의 주식 또는 지분을 소유할 수 없지만, 심판대상조항은 예외적으로 방송문화진흥회법에 따라서 설립된 방송문화진흥회가 최다출자자인 지상파방송사업자, 즉 △△방송이 이 법 시행당시 계열관계에 있는 다른 지상파방송사업자, 즉 지역△△방송의 주식 또는 지분을 소유하는 경우에는 이러한 소유 제한의 범위를 적용하지 않도록 규정하고 있다. 따라서 심판대상조항은 지상파방송사업이라는 공통된 방송사업을 영위하는 자들 중에서 △△방송만을 다르게 취급하고 있는 것으로, 근본적으로 동일한 것을 다르게 취급하는 차별취급이 존재한다. (나) 지상파방송이란 지상의 무선국을 통해 전파를 송출하는 방송을 말하며, 방송법 제2조 제2항에서는 지상파방송사업을 ‘방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 관리, 운영하며 이를 이용해 방송을 행하는 사업’으로 정의하고 있다. 우리나라의 대표적 지상파방송사업자로는 ○○방송공사, △△방송 및 지역△△방송, □□방송공사, ▽▽방송을 비롯한 지역민영방송, ◇◇방송, 각종 종교방송 등이 있다. 지상파방송사업을 하기 위해서는 전파법이 정하는 바에 따라 방송통신위원회의 허가를 받아야 하므로 희소성이 있고 공공재적 성격을 가지며, 용이한 접근성으로 인한 사회문화적 영향력이 크다. 이러한 특징으로 인해 지상파방송은 다양성과 독립성을 확보하는 것이 중요한데, 이를 위해서는 특정 사업자가 방송영역을 지배하여 여론을 독과점하는 것을 막고 다양한 매체의 균형 있는 발전을 도모해야 하므로, 방송 산업의 독점을 사전에 방지하는 차원에서 방송 산업의 소유와 겸영에 대한 규제가 필요하다. 이에 입법자는 전파의 공공재적 성격, 불특정다수에게 미치는 광범위한 영향력 등을 고려하여, 지상파방송을 통한 여론의 독과점을 방지하고 방송의 다양성ㆍ공공성을 확보하며 시청자의 권익을 보호하기 위해 방송법 제8조 제8항 본문을 제정하여 지상파방송사업자간의 겸영과 주식 및 지분의 소유를 대통령령이 정하는 비율 이하로 제한하는 원칙을 두고 있다. 다만, 심판대상조항은 이러한 원칙의 예외로서 △△방송과 그 계열사 관계에 있는 지상파방송사업자인 지역△△방송의 경우에 한해서만 주식 또는 지분의 소유를 제한하지 않도록 하였는데, 이는 △△방송과 지역△△방송이 가지는 구조적 특징과 공영방송으로서의 공적기능을 고려한 것이라 할 수 있다. 앞서 살펴본 바와 같이, △△방송은 상법에 의해 설립된 주식회사로서 상업방송의 외양을 하고 있지만 실제로는 소유구조상 비영리단체인 방송문화진흥회와 ○○장학회가 각각 70%와 30%의 주식을 보유하고 있는 공영방송이며, 법률상으로도 ○○방송공사나 □□방송공사와 같은 공영방송사로 취급받고 있다. 지역△△방송의 경우 법률상 독립된 주식회사 형태로 운영되기는 하지만, 실제로는 △△방송이 17개의 지역△△방송 지분의 대부분을 소유하여 계열회사 체제를 유지하고 있다. 또한 △△방송 네트워크라는 하나의 유기적이고 수직적인 조직 하에서 통일적인 전국방송망을 구축하고 있어, 시청자와 사회의 관점에서 볼 때 △△방송과 지역△△방송은 동일한 편성과 가치를 공유하는 하나의 방송으로 인식되고 있다. 각 지역△△방송은 △△방송의 공적 성격을 이어받아 지역기반의 공영방송으로서의 역할 역시 수행하고 있는데, 국민의 의견을 널리 수렴하여 정당한 여론을 형성하고 올바른 정보를 제공하여 효과적인 의사소통을 통해 건강한 사회를 만들어야 할 공적책임을 가진 공영방송의 중요성을 고려해 볼 때, 지역△△방송의 경우에도 경영주체에 대한 제한과 이에 대한 관리, 감독이 요구된다. 이러한 관점에서 방송문화진흥회는 △△방송의 최다출자자로서 △△방송을 통해 지역△△방송의 주식이나 지분을 소유하는 방식을 취함으로써 지역△△방송의 공적 책임 역시 실현하고 있는 것이다. 그런데 만약 △△방송과 지역△△방송에 대해 방송법 제8조 제8항 본문이 규정하고 있는 지분 또는 주식소유의 제한원칙을 그대로 적용하게 된다면, △△방송은 기존에 보유하고 있던 지역△△방송 주식의 상당량을 처분해야 한다. 이 경우 △△방송의 지휘아래 유기적이고 통합적으로 운영되던 지역△△방송에 대한 관리, 감독 자체가 어려워지게 되고, 결국 지역△△방송은 시장동향에 민감한 민영방송으로 조직의 성격이 변하여 공영방송으로서의 역할을 다 하지 못하게 될 위험이 있으므로, 이러한 위험을 방지하기 위해 심판대상조항이 제정된 것이다. 나아가 △△방송이 심판대상조항에 의해 지역△△방송의 주식이나 지분을 법령에서 정한 비율 이상 소유한다고 해서 그로 인해 여론의 독과점을 조장하거나 방송의 다양성이나 공정성, 독립성을 훼손한다고 볼 수도 없다. 각 지역△△방송은 △△방송 네트워크라는 조직에 속해 있지만, 한편으로는 일정 비율의 지역 밀착형 자체 제작프로그램을 제작하고 편성하여 해당 지역의 이익을 대변하고, 문화적 가치를 보존하고 계승하는 지역공영방송으로서의 역할도 충실히 수행하고 있기 때문이다. 그리고 심판대상조항은 △△방송이 이 법 시행 당시 기존에 계열사 관계에 있는 지역△△방송의 주식 또는 지분을 소유하는 것만을 예외로 규정한 것일 뿐, △△방송으로 하여금 다른 모든 지상파방송사업자의 주식을 제한 없이 취득할 것을 허용한 것이 아니다. (다) △△방송 및 지역△△방송의 공영방송으로서의 성격, △△방송과 계열관계에 있는 지역△△방송 사이의 특수한 지분관계 및 이들 간의 유기적ㆍ통합적 구조, 공영방송 운영주체에 대한 관리 감독의 필요성 등을 고려해 볼 때, △△방송의 계열사 주식소유에 대한 예외를 인정한 심판대상조항에 의한 차별 취급에는 합리성이 인정되고, 따라서 심판대상조항은 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다. (2) 청구인의 나머지 주장에 대한 판단 (가) 청구인은 심판대상조항이 △△방송으로 하여금 지역△△방송의 주식을 제한 없이 취득할 수 있게 하여 언론기관의 합병을 조장함으로써 지역시청자의 표현의 자유 중 언론매체접근권(액세스권)을 침해하고, 더 이상 ○○방송을 보지 못하게 된 지역시청자들의 자기결정권을 침해한다고 주장하나, 심판대상조항은 △△방송이 법 시행 당시 계열회사 관계에 있는 지역△△방송의 주식 또는 지분을 소유하는 것을 허용하고 있을 뿐 언론기관의 합병을 조장하는 것과는 아무런 연관이 없어 이로 인해 지역시청자들의 표현의 자유 중 언론매체접근권이 제한될 여지가 없으며, 설령 합병으로 인해 ○○방송이 사라졌다 하더라도 여전히 ○○경남을 통해 진주지역에서 △△방송을 시청할 수 있으므로 지역시청자들의 자기결정권이 침해되었다고 볼 수 없다. (나) 청구인은 심판대상조항이 △△방송에게만 계열회사 주식을 소유하는 것을 허용함으로써 여론의 독과점을 조장하고 방송의 공공성, 다양성, 공정성을 침해하여 “재산권의 행사는 공공복리에 적합하여야 한다.”고 규정한 헌법 제23조 제2항에 위반된다고 주장한다. 그러나 심판대상조항은 △△방송의 재산권 행사를 제한하는 내용을 전혀 담고 있지 않으며, 앞서 살펴본 바와 같이 △△방송의 경우에 방송법 제8조 제8항 본문을 적용할 경우 오히려 공영방송으로서의 역할수행에 어려움이 따르므로, 심판대상조항에 의해 △△방송이 예외적으로 주식소유제한의 적용을 받지 않는 것을 두고 헌법 제23조 제2항을 위반한 것으로 볼 수는 없다. (다) 청구인은 심판대상조항이 헌법 제119조 제2항 및 제123조 제2항을 위반하였다고 주장하고 있으나, 심판대상조항은 헌법 제119조 제2항 및 제123조 제2항과는 무관한 조항이며, 이를 위반하였다고 볼 사정도 없다. 5. 결론 심판대상조항은 헌법에 위반되지 아니하므로, 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련조항 방송법(2009. 7. 31. 법률 제9786호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 방송의 자유와 독립을 보장하고 방송의 공적 책임을 높임으로써 시청자의 권익보호와 민주적 여론형성 및 국민문화의 향상을 도모하고 방송의 발전과 공공복리의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 제2조(용어의 정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 2. “방송사업”이라 함은 방송을 행하는 다음 각 목의 사업을 말한다. 가. 지상파방송사업 : 방송을 목적으로 하는 지상의 무선국을 관리ㆍ운영하며 이를 이용하여 방송을 행하는 사업 3. “방송사업자”라 함은 다음 각 목의 자를 말한다. 가. 지상파방송사업자 : 지상파방송사업을 하기 위하여 제9조 제1항의 규정에 의하여 허가를 받은 자 방송법 시행령(2010. 1. 26. 대통령령 제22002호로 개정된 것) 제4조(소유제한의 범위 등) ⑦ 법 제8조 제8항 본문에서 “대통령령이 정하는 범위를 초과”하는 경우란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 지상파텔레비전방송사업자 또는 지상파라디오방송사업자가 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 다른 지상파텔레비전방송사업자 또는 지상파라디오방송사업자의 주식 또는 지분의 100분의 7 이상을 소유하는 경우

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌바358

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공직선거법 제8조

정당법

전파법

방송법 제2조 제8조

대한민국헌법 제11조 제23조 제119조

방송문화진흥회법 제5조