전원재판부 2012헌마167, 2013. 7. 25.

【판시사항】 가.형사사건의 피의자에 대한 기소유예처분의 불기소이유 발급신청에 대하여 수수료를 부과하도록 규정한 행정안전부 고시인 민원사무처리기준표(2010. 7. 12. 행정안전부고시 제2010-46호, 이하 ‘이 사건 고시’라 한다) 중 불기소이유 고지청구 수수료 규정(이하 ‘이 사건 수수료 규정’이라 한다)이 법률유보원칙에 위반되는지 여부(소극) 나.이 사건 수수료 규정이 과잉금지원칙에 위반하여 알 권리를 침해하였는지 여부(소극) 【결정요지】 가.민원사무 처리에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되기 전의 것) 제20조 제1항은 행정안전부장관에게 민원사무처리기준표의 내용을 명확하게 위임하고 있는바, 민원사무 처리에 따른 수수료는 위 민원사무처리기준표에 위임한 내용 중 처리절차와 신청방법에 포함된 것으로 해석되고, 동법 제16조에서 무인민원발급창구를 이용한 민원서류 발급절차와 발급방법을 규정하면서 수수료 감면규정을 두고 있는 점을 보더라도 민원사무의 처리절차와 처리방법 등에 관한 사항을 행정안전부장관으로 하여금 고시하도록 위임함에 있어 민원사무 처리에 따른 실비 상당의 수수료를 예정하여 위임하고 있는 것으로 볼 수 있으므로, 이 사건 수수료 규정은 민원사무 처리에 관한 법률의 위임에 따른 것으로서 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 나.이 사건 수수료 규정은 불기소이유 등의 발급에 소요되는 실비를 이용자의 부담으로 한다는 수익자부담의 원칙을 구체화한 규정으로서, 공공기관의 공적인 부담을 줄이고 불기소이유 등의 발급신청 남용을 방지함으로써 공적 서비스를 원활하게 제공하는 데 그 목적이 있으므로 입법목적의 정당성과 방법의 적절성이 인정되고, 불기소이유 등을 발급함에 있어 500원의 수수료를 부담토록 한 것은 알 권리를 침해할 정도로 과도하다고 보기 어렵고, 실비 범위의 수수료를 부과할 것인지 여부는 입법자의 재량영역에 속하는 것이므로 침해의 최소성과 법익의 균형성도 충족된다 할 것이어서 과잉금지원칙에 반하여 알 권리를 침해한다고 할 수 없다. 【심판대상조문】 민원사무처리기준표(2010. 7. 12. 행정안전부 고시 제2010-46호) 중 불기소이유 고지청구 수수료 규정 【참조조문】 헌법 제21조 제1항, 제37조 제2항 민원사무 처리에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되기 전의 것) 제16조, 제20조, 제21조 【참조판례】 가. 헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 234, 246 나. 헌재 2005. 5. 26. 99헌마513, 판례집 17-1, 668, 685 【전문】 [당사자] 청 구 인진○현국선대리인 변호사 곽태철 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1)청구인은 2008. 3.경 서울서부지방검찰청으로부터 공직선거법위반죄로 기소유예처분을 받은 후 2012. 2. 17. 위 검찰청 민원실에서 청구인에 대한 기소유예처분 불기소이유서 발급신청을 하였는바, 담당 공무원은 청구인에게 수수료 500원을 납부하게 한 후 불기소이유서를 발급하였다. (2)이에 청구인은 공공기관이 불기소이유서를 발급해 주는 것은 당연한 의무임에도 불구하고 그 비용을 수수료 명목으로 국민에게 부담시키는 것은 청구인의 알 권리, 재판을 받을 권리 및 재산권을 침해한 것이고, 법률유보원칙에 반하는 것이라고 주장하면서 2012. 2. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 ‘2012. 2. 17. 서울서부지방검찰청이 청구인에게 기소유예처분 불기소이유서를 발급하면서 수수료 500원을 부과한 행위’에 대하여 심판청구를 제기하였으나, 위 검찰청의 수수료 부과행위는 ‘민원사무처리기준표’(2010. 7. 12. 행정안전부 고시 제2010-46호)에 규정된 수수료 규정에 근거한 것으로서, 이 사건에서 청구인은 자신의 사건에 대한 불기소이유서를 발급받음에 있어 수수료를 부과하도록 규정하고 있는 법령의 위헌성을 다투고자 한 것으로 선해할 수 있다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 ‘민원사무처리기준표’(2010. 7. 12. 행정안전부 고시 제2010-46호, 이하 ‘이 사건 고시’라고 한다) 중 불기소이유 고지청구 수수료 규정(이하 ‘이 사건 수수료 규정’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 이 사건 심판대상조항 및 관련조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상조항] 민원사무처리기준표(2010. 7. 12. 행정안전부 고시 제2010-46호) ┌─────┬─────┬───────────────────────────┐ │분류번호 │민원 │변경사항 │ │(소관부처)│사무명 ├──┬───────────┬────────────┤ │ │ │구분│현행 │변경 │ │ │ │ │ │(‘10. 7. 12.부터 적용) │ ├─────┼─────┼──┼───────────┼────────────┤ │1280000 │불기소 │수 │1부마다 500원 │1부마다 500원 │ │-0003 │이유 고지 │수 │(단,고소ㆍ고발인 무료)│(단, 고소ㆍ고발인 무료) │ │ │청구 │료 │ │전자민원(인터넷)신청 │ │ │ │ │ │시 무료 │ └─────┴─────┴──┴───────────┴────────────┘ [관련조항] [별지] 기재와 같다. 2. 청구인의 주장요지 검찰의 불기소처분과 관련하여 사건 당사자인 청구인에게 불기소이유서를 발급하는 것은 공공기관의 당연한 의무이자 책임임에도 불구하고 수수료 명목으로 비용을 청구인에게 부과하는 것은 청구인의 알 권리, 재판을 받을 권리 및 재산권을 과도하게 침해하는 것이다. 또한 국민의 기본권을 제한하려면 원칙적으로 ‘법률’의 형식으로써 가능하고 하위 법령을 통하여 기본권을 제한하고자 할 때에도 법률에 근거하여야 함에도 법률의 근거 없이 불기소이유서 발급 수수료를 부과하는 것은 법률유보원칙에 위반된다. 3. 판 단 가. 이 사건의 쟁점 (1)형사소송법 제258조 제2항과 검찰사건사무규칙 제17조 제1항에 의하면, 검찰이 불기소처분을 하는 경우에 피의자에 대한 통지의무는 처분죄명과 처분결과에 한하고 구체적인 불기소이유까지는 포함되어 있지 않다. 따라서 피의자 등이 구체적인 불기소이유서를 발급받기 위해서는 이 사건 수수료 규정에 따른 수수료를 부담하게 되는데, 이러한 수수료는 신청인이 제공받는 공적 서비스에 대한 반대급부로서의 비용에 해당한다. (2) 헌법 제37조 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 … 법률로서 제한할 수 있으며"라고 하여 법률유보원칙을 규정하고 있다. 이 사건의 경우 청구인에 대한 수수료 부과 행위의 근거가 된 ‘민원사무처리기준표’ 상의 수수료 규정은 행정안전부 고시이다. 그러므로 이 사건 수수료 규정이 청구인의 기본권을 제한함에 있어 법률유보원칙을 위반하고 있는지 여부가 문제된다. (3)청구인이 피의자였던 사건의 불기소처분이유를 알기 위하여 열람 또는 복사하는 경우 수수료를 부담하게 하는 이 사건 수수료 규정으로 인하여 청구인의 알 권리가 제한된다. 따라서 이 사건 수수료 규정이 국민의 알 권리를 제한함에 있어 과잉금지원칙을 위반하고 있는지 여부가 문제된다. (4)청구인은 이 사건 수수료 규정에 의하여 청구인의 재판받을 권리와 재산권을 침해당했다고 주장한다. (가)헌법 제27조 제1항의 재판받을 권리는 헌법과 법률이 정한 법관에 의하여 법률에 의한 재판을 받을 권리를 말하는데, 법적인 분쟁이 있는 경우 법관에 의하여 적어도 한 차례 사실적 측면과 법률적 측면의 심리검토를 받을 기회는 보장되어야 한다는 것을 의미한다(헌재 2000. 6. 29. 99헌바66, 판례집 12-1, 848, 867). 이 사건의 경우 불기소이유서를 발급하면서 수수료를 부과하는 것에 의하여 청구인이 법원에 접근할 수 있는 권리에는 어떠한 제한도 받지 않으므로 이 사건 수수료 규정은 청구인의 재판받을 권리를 제한하지 아니한다. (나)국가기관이 청구인에 대한 사건의 불기소이유서를 발급하면서 수수료를 부과하는 것은 청구인의 이익을 위하여 서비스를 제공한 대가로서 부과된 경제상의 불이익으로 알 권리 침해의 문제로 귀결된다 할 것이므로 재산권의 침해 여부는 별도로 논하지 아니한다. (5) 따라서 이하에서는 이 사건 수수료 규정이 법률유보원칙과 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 알 권리를 제한하고 있는지 여부에 대하여 살펴보기로 한다. 나. 법률유보원칙 위반 여부 (1) 헌법 제37조 제2항은 "국민의 모든 자유와 권리는 … 법률로써 제한할 수 있으며"라고 하여 법률유보원칙을 규정하고 있다. 여기서 ‘법률’이란 국회가 제정한 형식적 의미의 법률을 말한다. 입법자는 행정부로 하여금 규율하도록 입법권을 위임할 수 있으므로, 법률에 근거한 행정입법에 의해서도 기본권 제한이 가능하다. 즉 기본권 제한에 관한 법률유보원칙은 ‘법률에 의한 규율’을 요청하는 것이 아니라 ‘법률에 근거한 규율’을 요청하는 것이므로, 기본권 제한에는 법률의 근거가 필요할 뿐이고 기본권 제한의 형식이 반드시 법률의 형식일 필요는 없으므로(헌재 2005. 5. 26. 99헌마513, 판례집 17-1, 668, 685 참조), 법규명령, 규칙, 조례 등 실질적 의미의 법률을 통해서도 기본권 제한이 가능하다. (2)형식적 의미의 법률이 아니라 행정안전부 고시인 ‘민원사무처리기준표’ 상의 이 사건 수수료 조항에 의하여 기본권 제한이 이루어진 것이 법률유보원칙에 위배되는지에 관하여 살펴본다. ‘민원사무 처리에 관한 법률’ 제20조 제1항은 "행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령 등에 규정되어 있는 민원사항의 처리기관, 처리기간, 구비서류, 처리절차, 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무 처리기준표를 작성하여 관보에 고시하고 인터넷에 게시하여야 한다."라고 규정하여 행정안전부장관에게 민원사무 처리기준표의 내용을 민원사항의 처리기관, 처리기간, 구비서류, 처리절차, 신청방법 등으로 명확하게 위임하고 있는바, 민원사무 처리에 따른 수수료는 위 민원사무 처리기준표에 위임한 내용 중 처리절차와 신청방법에 포함되어 있다고 해석된다. 또한, ‘민원사무 처리에 관한 법률’ 제16조에서 무인민원발급창구를 이용한 민원서류 발급절차와 발급방법을 규정하면서 수수료 감면규정을 두고 있는 점을 보더라도 민원사무의 처리절차와 처리방법 등에 관한 사항을 행정안전부장관으로 하여금 고시하도록 위임함에 있어 민원사무 처리에 따른 실비 상당의 수수료를 예정하여 위임하고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 수수료 규정은 ‘민원사무 처리에 관한 법률’의 위임에 따른 것으로 법률의 근거가 없거나 위임의 한계를 벗어난 것이라고 볼 수 없으므로 법률유보원칙에 위배되지 아니한다. 다. 과잉금지원칙 위배 여부 (1)알 권리(right to know)는 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 자유롭게 정보를 수령ㆍ수집하거나, 국가기관 등에 대하여 정보의 공개를 청구할 수 있는 권리를 말한다(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 234, 246 참조). 알 권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있으며 자유권적 성질과 청구권적 성질을 공유하는 것이다. 자유권적 성질은 일반적으로 정보에 접근하고 수집ㆍ처리함에 있어서 국가권력의 방해를 받지 아니한다는 것을 말하며, 청구권적 성질은 의사형성이나 여론형성에 필요한 정보를 적극적으로 수집할 권리 등을 의미하는 것이다(헌재 1991. 5. 13. 90헌마133, 판례집 3, 234, 246 참조). 이 사건 수수료 규정으로 인하여 청구인은 일반적으로 접근할 수 없는 정보원에의 접근을 가능하게 하는 권리로서의 청구권적 성질의 알 권리를 제한받았다고 볼 수 있는데, 이에 대한 제한이 헌법 제37조 제2항에 의한 과잉금지원칙을 준수하였는지 여부가 문제된다. (2)이 사건 수수료 규정은 불기소이유 고지청구 등에 대한 수수료만 규정하고 있을 뿐 수수료를 부과하는 목적을 명시적으로 규정하고 있지 않으나, 불기소이유 등의 발급에 소요되는 실비는 이용자의 부담으로 한다는 수익자부담의 원칙을 구체화한 규정인바, 이와 같이 이용자에게 불기소이유 등의 발급에 소요되는 실비 성격의 비용을 부담하도록 하는 것은 공공기관의 공적인 부담을 줄이고 불기소이유 등의 발급신청 남용을 방지함으로써 공적 서비스를 원활하게 제공하고자 하는 데 목적이 있으므로 입법목적의 정당성과 그 방법의 적절성은 인정된다. 수수료는 특정인에게 특별이익을 제공하기 위하여 정부가 수행한 역무에 대한 비용을 수익자부담의 원칙에 따라 조달하기 위하여 당해 특정인에게 부담시키는 것이므로 이용자에게 일정 범위 내에서 수수료를 부담하게 하는 것이 합리적일 것이다. 청구인에게 불기소이유 등을 발급함에 있어 발생하는 비용, 즉 해당 사건을 탐색하고 복사하는 인건비, 복사하는데 소요되는 종이, 잉크, 전기 등 소모비용 및 복사기의 감가상각비 등을 산술적으로 정확하게 산정해 내는 것은 사실상 어려우나, 500원의 수수료가 실비 범위를 초과한 비용으로서 알 권리를 침해할 정도로 과도하다고 보기 어렵다. 특히, 이 사건 고시에 의하면, 고소ㆍ고발인이 불기소이유 고지청구를 하는 경우와 전자민원(인터넷)의 경우에는 무료로 발급하도록 규정함으로써, 당해 사건의 피의자 신분이었던 경우에도 수수료 납부를 피할 방법을 마련해 두고 있다. 고소ㆍ고발인과 비교하여, 청구인과 같은 피의자의 경우에도 무료로 발급하는 것이 상당하다고 볼 여지도 있으나, 검사가 불기소처분을 한 때에는 피의자에게 즉시 그 취지를 통지하도록 규정하고 있어(형사소송법 제258조 제2항) 피의자에게 불기소처분 취지가 통지되고 있는 이상 그 구체적인 이유, 즉 불기소이유까지 무료로 할 것인지 실비 범위의 수수료를 부과할 것인지는 입법자의 재량영역에 속하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 이 사건 수수료 규정은 민원서비스 제공에 따른 비용을 실비 범위에서 수익자에게 부담시킨 것으로 국민의 알 권리를 심각하게 제한할 정도로 과다한 것이라고 할 수 없으므로 피해의 최소성원칙에 위반되지 않는다. 이 사건 수수료 규정에 의해 청구인이 입게 되는 불이익보다 이 사건 수수료 규정이 목적으로 하는 공적 부담 감소, 불기소이유 등의 발급신청 남용 방지, 공적 서비스의 원활한 제공과 같은 공익이 크다고 할 수 있으므로 법익의 균형성도 충족하였다. 따라서 이 사건 수수료 규정은 과잉금지원칙에 반하여 청구인의 알 권리를 침해하는 것으로 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로 기각하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] [관련조항] 민원사무 처리에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정되고, 2012. 10. 22. 법률 제11492호로 개정되기 전의 것) 제1조(목적) 이 법은 민원사무 처리에 관한 기본적인 사항을 규정하여 민원사무의 공정한 처리와 민원행정제도의 합리적 개선을 도모함으로써 국민의 권익을 보호함을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "민원인"이란 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 개인ㆍ법인 또는 단체를 말한다. 2. "민원사무"란 민원인이 행정기관에 대하여 처분 등 특정한 행위를 요구하는 사항(이하 "민원사항"이라 한다)에 관한 사무를 말한다. 3.∼5. 생략 제3조(적용 범위) ① 민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법에서 정하는 바에 따른다. ② 생략 제16조(무인민원발급창구를 이용한 민원서류 발급) ①행정기관의 장은 무인민원발급창구를 이용하여 민원사항(다른 행정기관 소관의 민원사항을 포함한다)을 처리한 결과를 발급할 수 있다. ②제1항에 따라 민원서류를 발급하는 경우에는 다른 법률에도 불구하고 수수료를 감면할 수 있되, 수수료 외에 무인민원발급창구의 설치ㆍ관리 등에 필요한 비용을 징수할 수 있다. ③ 생략 제20조(민원사무처리기준표의고시 등) ① 행정안전부장관은 민원인의 편의를 위하여 관계법령 등에 규정되어있는민원사항의처리기관, 처리기간, 구비서류, 처리절차, 신청방법 등에 관한 사항을 종합한 민원사무 처리기준표를 작성하여 관보에 고시하고 인터넷에 게시하여야 한다. ②∼③ 생략 제21조(민원사무처리기준표의 조정 등) ① 행정안전부장관은 제20조의 규정에 의하여 민원사무처리기준표를 작성ㆍ고시함에 있어서 민원사무 간소화를 위하여 필요하다고 인정되는 경우에는 관계 행정기관의 장과의 협의를 거쳐 관계법령 등이 개정될 때까지 잠정적으로 관계법령 등에 규정되어 있는 처리기간ㆍ구비서류의 단축ㆍ감축조정 및 처리절차ㆍ신청방법의 변경을 할 수 있다. ② 행정기관의 장은 제1항의 규정에 의하여 민원사무처리기준표가 조정ㆍ고시된 경우에는 이에 따라 민원사무를 처리하여야 하며, 중앙행정기관의 장은 민원사무처리기준표의 조정 또는 변경된 내용에 따라 관계법령 등을 지체 없이 개정ㆍ정비하여야 한다. 사건기록 열람ㆍ등사의 방법 및 수수료 등에 관한 규칙(2010. 9. 28. 법무부령 제722호로 개정된 것) 제8조(수수료)①사건기록의열람ㆍ등사,재판서 또는 재판을 기재한 조서의 등본ㆍ초본 및 사건에 관한 사항의 증명서 교부 등에 대하여 신청인이 내야 할 수수료의 금액은 다음 각 호와 같다. 다만, 「정보통신망 이용촉진 및 정보보호 등에 관한 법률」 제2조 제1항 제1호에 따른 정보통신망을 이용하여 온라인 발급하는 경우에는 수수료를 면제할 수 있다. 1. 열람ㆍ등사열람ㆍ등사를 구하는 사건 1건마다 500원. 이 경우 기록의 열람과 동시에 등사하거나 열람 후 즉시 등사할 때에는 1건의 등사로 본다. 2. 등본ㆍ초본원본 5장까지 1,000원, 초과 1장마다 50원 3. 사건에 관한 증명서 등의 교부1건 1부마다 500원(첨부물이 등본인 경우에는 제2호와 같다)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2012헌마167

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

검찰사건사무규칙 제17조

대한민국헌법 제21조 제37조

정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2조

[ 참조판례 ]

90헌마133
99헌마513

[ 참조판례 체계도 ]