전원재판부 2011헌마291, 2014. 3. 27.

【판시사항】 피청구인이 2011. 5. 13. 발표한 한국토지주택공사 이전방안(이하 ‘이 사건 이전방안’이라 한다)이 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법에 따르면, 지방이전계획을 수립하는 주체는 이전공공기관의 장이고, 그 제출받은 계획을 검토ㆍ조정하여 국토해양부장관에게 제출하는 주체는 소관 행정기관의 장이며, 그에 따라 지역발전위원회의 심의를 거친 후 승인하는 주체가 국토해양부장관일 뿐이므로, 피청구인이 발표한 이 사건 이전방안은 한국토지주택공사와 각 광역시ㆍ도, 관련 행정부처 사이의 의견 조율 과정에서 행정청으로서의 내부 의사를 밝힌 행정계획안 정도에 불과하다. 한국토지주택공사의 지방이전계획은 지역발전위원회의 심의를 거쳐 피청구인의 최종 승인에 의하여 확정되는 것이며, 그 이전 단계에서 발표된 이 사건 이전방안이 국민의 권리의무 또는 법적지위에 어떠한 변동을 가져온다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 이전방안은 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당한다고 할 수 없다. 【참조조문】 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2009. 4. 22. 법률 제9629호로 개정되고, 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제4조 국가균형발전 특별법(2009. 4. 22. 법률 제9629호로 개정된 것) 제18조 【참조판례】 헌재 1994. 4. 28. 91헌마55, 판례집 6-1, 409 헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등, 판례집 12-1, 665 헌재 2003. 11. 27. 2003헌마694등, 판례집 15-2하, 350 【전문】 [당 사 자] 청 구 인 별지 1 명단과 같음 청구인들 대리인 별지 2 명단과 같음 피청구인 국토교통부장관 [주 문] 이 사건 심판청구를 모두 각하한다. [이 유] 1. 사건개요 가. 국회와 정부는 2004. 1. 16. 지역 간 불균형을 해소하고 자립형 지방화를 촉진하기 위하여 ‘국가균형발전 특별법’을 제정ㆍ공포하였다. 위 법률의 요지는, 정부는 수도권에 소재하고 있는 공공기관 중 일부를 단계적으로 지방으로 이전하기 위한 시책을 추진하여야 하고(제18조 제1항), 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상 공공기관의 장은 공공기관의 지방이전계획의 수립 등 공공기관 이전에 필요한 조치를 시행하여야 하며(제3항), 국가 및 지방자치단체는 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대해 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다는 것이다(제4항). 나. 건설교통부장관(2008. 2. 29. 법률 제8867호로 정부조직법이 전부개정되면서 건설교통부장관의 소관사무는 국토해양부장관에게 승계되었다)은 2005. 6. 24. ‘혁신도시 건설 및 공공기관 지방이전계획’을 수립ㆍ발표하였다. 그 내용은, 67개 정부소속기관, 54개 정부출연기관, 21개 정부투자기관, 5개 정부출자기관, 기타 29개 공공법인을 수도권과 대전을 제외한 12개 광역시ㆍ도에 이전하고, 이전하는 기관을 수용하기 위하여 충청남도를 제외한 11개 광역시ㆍ도에 각 1개씩의 혁신도시를 건설한다는 것이었다. 이에 따르면, 위 혁신도시 중 전북혁신도시에는 한국토지공사를 포함한 12개 기관을, 경남혁신도시에는 대한주택공사를 포함한 12개 기관을 각 이전하는 것으로 되어 있었다. 다. 그러나 한국토지공사와 대한주택공사가 수행하고 있는 기능의 중복을 해소하고 경영 효율성을 높이기 위하여 2009. 5. 22. 한국토지주택공사법이 제정되고, 2009. 10.경 두 공사를 통합하여 한국토지주택공사가 설립되자, 한국토지공사는 전북혁신도시에, 대한주택공사는 경남혁신도시에 각 이전한다는 위 ‘혁신도시 건설 및 공공기관 지방이전계획’은 수정이 불가피해졌다. 이에 따라 국토해양부장관(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 정부조직법이 전부개정되면서 국토해양부장관의 소관사무 중 국토종합계획의 수립ㆍ조정 등의 사무는 피청구인에게 승계되었다, 이하 ‘피청구인’이라 한다)은 2011. 5. 13. 한국토지주택공사를 경남혁신도시에 일괄이전하고, 대신 전북혁신도시에는 국민연금공단을 재배치하며 그 외 관계부처와의 협의를 통해 세수를 보전하는 방안을 강구한다는 내용의 ‘한국토지주택공사 이전방안’을 마련하여 이를 국회 국토해양위원회 보고자료용 문건으로 작성하였다가 해당지역 국회의원 등의 반발로 보고되지 못하자, 위 문건을 언론을 통해 발표하였다. 위 ‘한국토지주택공사 이전방안’에 따라 한국토지주택공사와 국민연금공단은 각각 경남혁신도시 및 전북혁신도시로의 지방이전계획 수정안을 제출하였고, 피청구인은 지역발전위원회의 심의를 거쳐 2011. 7. 29. 이를 최종 승인함으로써 한국토지주택공사의 경남혁신도시로의 지방이전계획은 확정되었다. 라. 청구인들은 전북혁신도시 사업지구 내 주거용 택지를 분양받았거나, 전북혁신도시상가조합의 조합원이자 대표자로서 각 소속 조합이 위 사업지구 내 근린생활 시설용지를 분양받았거나, 또는 위 사업지구 내에 있는 기존 소유 토지를 협의매도한 후 나머지 토지(인접토지)를 소유하고 있는 사람들로서, 피청구인이 2011. 5. 13. 발표한 ‘한국토지주택공사 이전방안’이 청구인들의 평등권, 재산권 등을 침해한다고 주장하면서 2011. 5. 30. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판대상 이 사건 심판의 대상은 피청구인이 2011. 5. 13. 발표한 ‘한국토지주택공사 이전방안’(이하 ‘이 사건 이전방안’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부이고, 관련조항의 내용은 다음과 같다. [관련조항] 국가균형발전 특별법(2009. 4. 22. 법률 제9629호로 개정된 것) 제18조(공공기관의 지방이전) ① 정부는 수도권에 있는 공공기관 중 대통령령으로 정하는 기관(이하 이 조에서 “이전대상공공기관”이라 한다)을 단계적으로 지방으로 이전(수도권이 아닌 지역으로의 이전을 말한다. 이하 같다)하기 위한 공공기관지방 이전시책(이하 “공공기관지방이전시책”이라 한다)을 추진하여야 한다. ② 정부는 공공기관지방이전시책을 추진할 때에는 다음 각 호의 사항을 고려하여야 한다. 1. 지방자치단체의 유치계획 및 지원에 관한 사항 2. 이전대상공공기관별 지방이전계획에 관한 사항 3. 그 밖에 지역발전을 위하여 필요한 사항 ③ 관계 중앙행정기관의 장, 지방자치단체의 장 및 이전대상공공기관의 장은 공공기관지방이전시책에 따라 공공기관별 지방이전계획의 수립 등 공공기관의 이전에 필요한 조치를 시행하여야 한다. ④ 국가와 지방자치단체는 공공기관이 지방으로 이전하는 경우 이전하는 공공기관 및 그 종사자에 대하여 재정적ㆍ행정적 지원 및 생활환경의 개선 등에 관한 지원을 할 수 있다. 구 공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법(2009. 4. 22. 법률 제9629호로 개정되고 2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것) 제4조(이전공공기관 지방이전계획의 수립) ① 이전공공기관의 장은 다음 각 호의 사항을 포함하는 지방이전계획을 수립하여야 한다. 1. 이전의 규모 및 범위에 관한 사항 2. 이전시기에 관한 사항 3. 이전비용의 조달 방안에 관한 사항 4. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항 ② 제1항의 규정에 따른 지방이전계획은 수도권에 있는 이전공공기관의 본사 또는 주사무소 및 그 기능의 수행을 위한 조직을 지방으로 이전하는 것을 목적으로 수립되어야 한다. ③ 이전공공기관의 장은 제1항의 규정에 따라 지방이전계획을 수립한 때에는 그 계획을 소관 행정기관의 장에게 제출하여야 한다. 그 계획을 변경하는 경우에도 또한 같다. ④ 소관 행정기관의 장은 제3항의 규정에 따라 제출된 지방이전계획을 검토ㆍ조정하여 국토해양부장관에게 제출하여야 하며, 국토해양부장관은 「국가균형발전 특별법」 제22조에 따른 지역발전위원회의 심의를 거쳐 승인하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 지역발전위원회의 심의를 거치지 아니한다. 3. 청구인들의 주장 이 사건 이전방안으로 인하여 전북혁신도시 사업의 핵심적인 공공기관이었던 한국토지주택공사가 이전 대상에서 제외되었으므로, 청구인들은 다른 혁신도시 내 사업지구에서 토지를 분양받은 사람 등과 달리 토지가격 하락 등 막대한 경제적 불이익을 입게 될 것인바, 이 사건 이전방안은 청구인들의 평등권, 재산권 및 행복추구권을 침해한다. 그리고 이 사건 이전방안은 한국토지주택공사의 출범과 함께 계속하여 확고하게 약속되었던 분산배치원칙을 버리고 일괄배치 방안을 택하고 있으므로 신뢰보호원칙에 어긋나며, 전북혁신도시 사업의 성패를 좌우할 핵심 기관인 한국토지주택공사를 이전 대상에서 제외함으로써 국토의 균형발전이라는 목표 또한 달성할 수 없게 되었으므로 헌법 제123조 제2항에도 어긋난다. 4. 판단 일반적으로 국민적 구속력을 갖는 행정계획은 행정행위에 해당되지만, 구속력을 갖지 않고 행정기관 내부의 행동지침에 지나지 않는 행정계획은 행정행위가 될 수 없고(헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등), 이와 같이 행정기관의 내부적 의사결정에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 않는 경우에는 헌법소원의 대상의 공권력의 행사 또는 불행사로 볼 수 없다(헌재 1994. 4. 28. 91헌마55; 헌재 2003. 11. 27. 2003헌마694등 참조). 그런데 ‘공공기관 지방이전에 따른 혁신도시 건설 및 지원에 관한 특별법’에 따르면, 지방이전계획을 수립하는 주체는 이전공공기관의 장이고(제4조 제1항), 그 제출받은 계획을 검토ㆍ조정하여 국토해양부장관에게 제출하는 주체는 소관 행정기관의 장이며(제4조 제3항, 제4항), 그에 따라 지역발전위원회의 심의를 거친 후 승인하는 주체가 국토해양부장관일 뿐이다. 따라서 피청구인이 발표한 이 사건 이전방안은 한국토지주택공사와 각 광역시ㆍ도, 관련 행정부처 사이의 의견 조율 과정에서 행정청으로서의 내부 의사를 밝힌 행정계획안 정도에 불과하고, 법적 구속력을 가진 행정행위라고 보기는 어렵다. 그리고 이 사건 이전방안에 따라 한국토지주택공사가 경남혁신도시로의 이전계획을 제출하고 지역발전위원회의 심의를 거치는 과정에서 이전대상 지역 및 대상, 범위 등에 관한 변동이 있을 여지도 배제할 수 없다. 그러므로 한국토지주택공사의 지방이전 과정에서 행정청으로서의 피청구인의 의사가 결정적이라는 점을 인정한다 하더라도, 아직은 행정계획안에 불과한 이 사건 이전방안에서 밝힌 내용들이 그대로 틀림없이 실시될 것이라고 단정할 수도 없다. 어디까지나 한국토지주택공사의 지방이전계획은 지역발전위원회의 심의를 거쳐 피청구인의 최종 승인에 의하여 확정되는 것이며, 그 이전 단계에서 발표된 이 사건 이전방안이 국민의 권리의무 또는 법적지위에 어떠한 변동을 가져온다고 할 수는 없다. 더구나 이 사건 이전방안이 위헌으로 취소된다고 하더라도, 그 뒤에 이어진 2011. 7. 29.자 피청구인의 최종 승인이 취소되거나 무효가 되지 않으면 아무런 실효를 거둘 수도 없다 할 것이다. 위와 같은 제반 사정을 종합하면 보면, 이 사건 이전방안은 행정청의 기본방침을 밝히는 비구속적 행정계획안에 불과하여 직접 국민의 권리의무에 영향을 미치지 아니하므로 헌법재판소법 제68조 제1항의 공권력의 행사에 해당한다 할 수 없다. 5. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 모두 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌마291

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국가균형발전특별법 제22조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제123조

한국토지주택공사법

[ 참조판례 ]

91헌마55
99헌마538
2003헌마694