전원재판부 2011헌바391, 2013. 8. 29.

【판시사항】 2009. 12. 31. 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 규정한 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서, 제7조 제1항 단서 후단(이하 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)이 소급입법금지원칙에 위배되는지 여부(적극) 【결정요지】 이 사건 부칙조항은 이미 이행기가 도래하여 청구인들이 퇴직연금을 모두 수령한 부분에까지 사후적으로 소급하여 적용되는 것으로서 헌법 제13조 제2항에 의하여 원칙적으로 금지되는 이미 완성된 사실ㆍ법률관계를 규율하는 소급입법에 해당한다. 헌법재판소의 위 헌법불합치결정에 따라 개선입법이 이루어질 것이 미리 예정되어 있기는 하였으나 그 결정이 내려진 2007. 3. 29.부터 잠정적용시한인 2008. 12. 31.까지 상당한 시간적 여유가 있었는데도 국회에서 개선입법이 이루어지지 아니하였다. 그에 따라 청구인들이 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금을 전부 지급받았는데 이는 전적으로 또는 상당 부분 국회가 개선입법을 하지 않은 것에 기인한 것이다. 그럼에도 이미 받은 퇴직연금 등을 환수하는 것은 국가기관의 잘못으로 인한 법집행의 책임을 퇴직공무원들에게 전가시키는 것이며, 퇴직급여를 소급적으로 환수당하지 않을 것에 대한 청구인들의 신뢰이익이 적다고 할 수도 없다. 이 사건 부칙조항으로 달성하려는 공무원범죄의 예방, 공무원의 성실 근무 유도, 공무원에 대한 국민의 신뢰 제고, 제재의 실효성 확보 등은 범죄를 저지른 공무원을 당연퇴직시키거나, 장래 지급될 퇴직연금을 감액하는 방법으로 충분히 달성할 수 있고, 이 사건 부칙조항으로 보전되는 공무원연금의 재정규모도 그리 크지 않을 것으로 보이는 반면, 헌법불합치결정에 대한 입법자의 입법개선의무의 준수, 신속한 입법절차를 통한 법률관계의 안정 등은 중요한 공익상의 사유라고 볼 수 있다. 따라서 이 사건 부칙조항은 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법에 해당하며 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다. 재판관 서기석, 재판관 조용호의 이 사건 부칙조항에 대한 반대의견 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(이하 ‘구법조항’이라 한다)에 대한 헌법불합치결정 및 그에 따른 개선입법 과정을 볼 때, 이 사건 부칙조항은 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용 시한이 도과하여 위 법률조항 중 합헌적 부분까지 효력을 상실함으로 인하여 발생한 입법의 공백을 보충한 데에 불과한 것으로 것이다. 더욱이 퇴직 공무원들로서는 공무원연금공단으로부터 퇴직연금 등을 전액 지급받으면서 향후 법률 개정에 따라 퇴직연금 등의 일부가 환수될 수 있음을 통지받았으므로, 장차 구법조항이 개정되면 그에 따라 퇴직연금이 소급적으로 감액ㆍ환수될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다고 할 것이고, 따라서 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우에 해당한다. 뿐만 아니라, 국회에서 입법이 지연되었다는 우연한 사정만으로 퇴직연금 등을 전액 지급하는 것은 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보, 사회 정의와 형평 실현 등의 공익에 반하므로, 이를 제한하는 이 사건 부칙조항은 이러한 중대한 공익에 이바지한다 할 것이다. 또한 공무원연금은 만성적인 적자로 국고에 부담이 되고 있으므로, 공무원연금재정의 보전이라는 공익 또한 중대하다고 하지 않을 수 없다. 따라서 이 사건 부칙조항은 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에도 해당한다. 그렇다면 이 사건 부칙조항은 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하므로 헌법에 위반되지 아니한다. 【심판대상조문】 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서, 제7조 제1항 단서후단 【참조조문】 공무원연금법 제64조 제1항 【참조판례】 헌재 2011. 3. 31. 2008헌바41, 판례집 23-1상, 276, 307 【전문】 [당사자] 청구인 1. 문○연(2011헌바391)대리인 법무법인 세아담당변호사 서상홍 외 4인 2. 김○춘(2012헌바49)국선대리인 변호사 김용직 당해사건1.서울고등법원 2011누9586 퇴직급여제한및과지급퇴직급여환수처분취소 2.서울행정법원 2010구합36831 급여제한소급적용처분취소 [주문] 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서, 제7조 제1항 단서 후단은 헌법에 위반된다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 2011헌바391 청구인 문○연은 예비군 지휘관으로 재직하던 중 2008. 12. 31. 퇴직하였는데, 2009. 4. 3. 대전지방법원에서 재직 중의 무단이탈죄로 징역 1년에 집행유예 2년을 선고받고(2009고단31), 2009. 4. 11. 그 판결이 확정되었다. 헌법재판소는 2007. 3. 29. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직연금을 감액하여 지급하도록 한 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호(다음부터 ‘구법조항’이라 한다)에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 2008. 12. 31.까지 그 효력을 지속하도록 결정하였다(헌법재판소 2007. 3. 29. 2005헌바33 결정). 그런데 2008. 12. 31.까지 위 법률조항의 개정이 이루어지지 아니하였고, 이에 따라 2009. 1. 1.부터 위 법률조항의 효력이 상실되자, 공무원연금공단은 청구인이 퇴직한 2009년 1월경부터 2010년 6월경까지 청구인에 대하여 퇴직연금을 전액 지급하였다. 한편, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호는 ‘재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우’라 하더라도 ‘직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우’ 및 ‘소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우’에는 퇴직급여 등을 제한할 수 없는 것으로 규정하였고, 그 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항은 "제64조의 개정규정은 2009. 1. 1.부터 적용한다."라고 규정하였다. 공무원연금공단은 공무원연금법 제64조 제1항 제1호, 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항에 따라 위 청구인에 대하여 2010년 7월부터 퇴직연금액의 2분의 1을 감액하여 지급하고 이미 지급한 2009년 5월부터 2010년 6월까지의 퇴직연금액의 2분의 1을 환수한다는 내용의 처분을 하였다. 위 청구인은 서울행정법원에 위 감액처분 및 환수처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 기각되자(서울행정법원2010구합34774)항소한뒤(서울고등법원 2011누9586) 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 부칙 제1조에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였으나 기각되었다(서울고등법원 2011아174). 이에 위 청구인은 2011. 12. 21. 공무원연금법 부칙 제7조 제1항의 위헌확인을 구하는 헌법소원심판을 청구하였고, 2011. 12. 28. 청구취지를 공무원연금법 부칙 제1조로 정정하는 청구취지 정정신청서를 제출하였다. (2) 2012헌바49 청구인 김○춘은 ○○시 소속 공무원으로 재직하던 중 2009. 9. 18. 사기, 허위공문서작성 및 허위작성공문서행사죄로 징역 10월에 집행유예 2년을 선고받고(광주지방법원순천지원2009고단761), 위 판결이 2009. 9. 26. 확정됨으로써 당연퇴직하였다. 그런데 구법조항에 대한 헌법불합치결정 및 개선입법의 미비로 위 법률조항의 효력이 상실됨에 따라, 공무원연금공단은 위 청구인이 당연퇴직한 이후인 2009년 10월부터 12월까지의 퇴직연금 및 퇴직수당을 제한 없이 지급하였다. 그러나 공무원연금법이 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되자, 공무원연금공단은 2010. 1. 29. 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호, 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항에 따라 위와 같이 3개월 동안 전액 지급하였던 퇴직연금 및 퇴직수당의 2분의 1을 환수한다는 내용의 처분을 하였다. 이에 청구인은 공무원연금공단을 상대로 위 처분의 취소를구하는행정소송을제기하였고(서울행정법원 2010구합36831), 위 소송 계속 중 위 부칙 제1조 단서가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나(서울행정법원 2010아3741) 기각되자, 2012. 1. 21. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인 문○연은 공무원연금법 부칙 제1조 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 실질적으로는 공무원연금법중 제64조의 개정규정의 적용시기를 2009. 1. 1.로 소급하는 부분만을 다투고 있으므로 심판대상조항을 부칙 제1조 중 단서로 한정함이 상당하다. 한편, 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제7조 제1항 단서 후단은 ‘제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다.’라고 규정하여 부칙 제1조 단서와 실질적으로 동일한 내용을 규정하고 있다. 따라서 부칙 제7조 제1항 단서 후단도 함께 위헌 여부 심판을 해 주는 것이 법질서의 정합성과 소송경제의 측면에서도 바람직하므로 이를 심판대상에 포함시키기로 한다(헌재 2000. 8. 31. 97헌가12, 판례집12-2, 167, 171 참조). 결국 이 사건 심판의 대상은 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조 단서 및 제7조 제1항 단서 후단(다음부터 이를 합하여 ‘이 사건 부칙조항’이라 한다)의 위헌 여부이며, 심판대상조항의 내용은 다음과 같고 관련조항의 내용은 [별지]와 같다. [심판대상조항] 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호) 부칙 제1조(시행일) 이 법은 공포한 날이 속하는 달의 다음달 1일부터 시행한다. 다만, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일부터 적용한다. 부칙 제7조(급여지급에 관한 경과조치) ① 이 법 시행 전에 지급사유가 발생한 급여의 지급은 종전의 규정에 따른다. 다만, 제47조 제2항의 개정규정은 이 법 시행 전에 급여의 사유가 발생한 자에 대하여도 적용하고, 제64조의 개정규정은 2009년 1월 1일 전의 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금수급자가 2009년 1월 1일 이후에 받는 퇴직연금ㆍ조기퇴직연금 및 2009년 1월 1일 이후에 지급의 사유가 발생한 퇴직급여 및 퇴직수당의 지급에 대하여도 적용한다. 2. 청구인들의 주장, 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유의 요지 가. 청구인들의 주장 이 사건 부칙조항은 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호의 적용시점을 공무원연금법 개정 이전으로 소급하여, 청구인들에게 이미 지급된 공무원연금의 일부를 사후적으로 환수하도록 하고 있으므로 진정소급입법에 해당하며 청구인들의 재산권을 침해한다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각결정 이유의 요지 청구인들이 이미 지급받은 2009년분 퇴직연금은 헌법불합치결정에 따른 일시적 입법 공백상태에서 비롯된 것으로, 청구인들은 이미 지급받은 퇴직연금이 환수될 수 있다는 것을 충분히 알 수 있었고, 청구인들의 신뢰보다 환수에 대한 공익적 요청이 중대하므로 이 사건 부칙조항은 소급입법의 예외에 해당하여 위헌이라 할 수 없다. 3. 판단 가. 이 사건 부칙조항의 시행경과 (1) 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대한 헌법불합치결정 구법조항은 공무원 또는 공무원이었던 사람이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급하도록 규정하고 있었다. 이에 대하여 헌법재판소는 2007. 3. 29. 위 법률조항이 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은, 공무원의 재산권 및 평등권을 침해한다고 판단하여 헌법불합치결정을 하였다(2005헌바33). 헌법재판소는 위 결정 주문에서 "위 법률 조항은 2008년 12월 31일을 시한으로 입법자가 개정할 때까지 그 효력을 지속한다."고 하여 잠정적용을 명하였다. 이와 같이 잠정적용을 명한 이유는 ‘이미 공무원연금과 관련된 연간 국가예산 및 기금운용계획이 확정된 상태에서 위 법률조항에 대한 단순위헌선언으로 그 효력을 즉시 상실시킬 경우에는 여러 가지 혼란과 부작용이 발생할 우려가 있고, 또한 이미 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받아 급여를 감액당한 다른 퇴직공무원과의 형평성도 고려하여야 한다.’는 것이었다. (2) 개선입법과 이 사건 부칙조항 그러나 공무원연금법은 그 입법개선시한인 2008. 12. 31.까지 개정되지 못한 채 그 시한을 도과하였고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 공무원연금법이 개정되면서 제64조 제1항 제1호를 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우’는 감액사유에서 제외하는 것으로 개정되었다. 한편, 개정 공무원연금법은 이 사건 부칙조항을 두어 제64조를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 규정하였다. (3) 입법시한 경과 후의 실무 공무원연금공단은 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호가 2009. 1. 1.부터 효력이 상실됨에 따라, 청구인들과 같이 2009. 1. 1. 전부터 퇴직연금을 지급받아오던 퇴직공무원들에게 2009년 1월부터는 퇴직연금을 감액하지 아니하고 전액지급하면서, ‘현재 국회에 계류 중인 공무원연금법률 개정(안)의 시행에 따라 제한여부 및 미제한 지급분 환수 등이 다시 결정될 수 있다’는 취지를 같이 통보하였다. 이후 2009. 12. 31. 공무원연금법이 개정되자 공무원연금공단은 개정된 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 2009. 1. 1.까지 소급적용하여, 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호의 감액사유에 해당하는 퇴직공무원들에게 이미 지급된 2009년분 퇴직급여액의 2분의 1을 환수하는 처분을 하였다. 나. 이 사건의 쟁점 (1) 제한되는 기본권 이 사건 부칙조항은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31. 사이에 구법조항이 실효됨으로 인하여 전액 지급받은 공무원 퇴직연금의 일부를 다시 환수하도록 함으로써 청구인들의 공무원 연금수급권을 제한하고 있다. 그런데 공무원연금제도는 공무원을 대상으로 퇴직 또는 사망과 공무로 인한 부상ㆍ질병ㆍ폐질에 대하여 적절한 급여를 실시함으로써 공무원 및 그 유족의 생활안정과 복리향상에 기여하는 데 그 목적이 있으며, 공무원연금법상의 퇴직급여 등 급여수급권은 재산권의 성격을 갖고 있다(헌재 2002. 7. 18. 2000헌바57, 판례집 14-2, 1, 13; 헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 221 참조). 공무원연금법 제64조 제1항 제1호는 공무원 퇴직급여 수급권을 일정한 요건 아래 감액하는 내용으로서 재산권을 제한하는 법률이고, 이 사건 부칙조항은 법적 공백상태에 있던 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31. 사이에 기존의 퇴직연금수급권자에 대하여 불이익하게 작용하는 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 소급하여 적용하도록 규정하고 있으므로, 이 사건 부칙조항 역시 청구인들의 재산권을 제한하는 법률로 보아야 할 것이다. (2) 쟁점 따라서 이 사건 부칙조항에 대한 위헌심사에 있어서는, 청구인들의 재산권이 침해되었는지 여부를 판단하여야 한다. 이 사건 부칙조항은 일정한 범죄를 저지른 사람에게 공무원연금의 일부를 감액하는 내용 자체를 담고 있는 것은 아니고, 단지 그와 같은 실체적 내용을 담고 있는 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 2009. 1. 1.까지 소급하여 적용하도록 하는 시간적 적용 시점만을 규율하고 있을 뿐이다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 대하여는 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 위반하여 청구인들의 재산권을 침해하는지 여부만이 문제된다. 다. 소급입법금지원칙 위배 여부 (1) 헌법 제23조 제1항은 "모든 국민의 재산권은 보장된다. 그 내용과 한계는 법률로 정한다."고 하는 재산권 보장에 대한 일반적인 원칙을 규정하고 있고, 제13조 제2항은 "모든 국민은 소급입법에 의하여 재산권을 박탈당하지 아니한다."고 규정하여 소급입법에 의한 재산권의 박탈을 금지하고 있다. 기존의 법에 따라 형성되어 이미 굳어진 개인의 법적 지위를 사후입법을 통하여 박탈하는 것 등을 내용으로 하는 소급입법은 개인의 신뢰보호와 법적 안정성을 내용으로 하는 법치국가원리에 의하여 특단의 사정이 없는 한 헌법적으로 허용되지 아니하는 것이 원칙이다. 다만 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우와 소급입법에 따른 당사자의 손실이 없거나 아주 경미한 경우 그리고 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우 등에는 예외적으로 허용된다(헌재 1999. 7. 22. 97헌바76, 판례집 11-2, 175, 175-176 참조). (2) 이 사건에서 청구인들은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 공무원 퇴직연금을 아무런 제한 없이 지급받고 있었는데, 이 사건 부칙조항으로 인하여 2009. 1. 1.까지 소급하여 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호를 적용받게 되었고, 그에 따라 2009년도에 지급받은 퇴직급여액의 2분의 1에 대한 환수처분을 받았다. 그러므로 이 사건 부칙조항은 이미 이행기가 도래하여 청구인들이 퇴직연금을 모두 수령한 부분(2009년 1월분부터 2009년 12월분까지)에 까지 사후적으로 소급하여 적용되는 것으로서 헌법 제13조 제2항에 의하여 원칙적으로 금지되는 이미 완성된 사실ㆍ법률관계를 규율하는 소급입법에 해당한다. (3)그렇다면 이 사건 부칙조항이 예외적으로 허용되는 소급입법에 해당하는지 여부를 살펴본다. 일반적으로 소급입법이 금지되는 주된 이유는 문제된 사안이 발생하기 전에 그 사안을 일반적으로 규율할 수 있는 입법을 통하여 행위시법으로 충분히 처리할 수 있었음에도 불구하고, 권력자에 의해 사후에 제정된 법을 통해 과거의 일들이 자의적으로 규율됨으로써 법적 신뢰가 깨뜨려지고 국민의 권리가 침해되는 것을 방지하기 위함이다(헌재 2011. 3. 31. 2008헌바141, 판례집 23-1상, 276, 307). 따라서 소급입법이 예외적으로 허용되기 위해서는 ‘그럼에도 불구하고 소급입법을 허용할 수밖에 없는 공익상의 이유’가 인정되어야 한다. 이러한 필요성도 없이 단지 소급입법을 예상할 수 있었다는 사유만으로 소급입법을 허용하는 것은 헌법 제13조 제2항의 소급입법금지원칙을 형해화시킬 수 있으므로 예외사유에 해당하는지 여부는 매우 엄격하게 판단하여야 한다. 헌법재판소가 2007. 3. 29. 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여 헌법불합치결정을 하면서 입법개선을 명함에 따라, 그 결정의 취지대로 개선입법이 이루어질 것이 미리 예정되어 있기는 하였다. 그러나 그 결정이 내려진 2007. 3. 29.부터 잠정적용시한인 2008. 12. 31.까지 사이에 상당한 시간적 여유가 있었는데도 국회에서 개선입법이 이루어지지 않았다. 그로부터 다시 1년이 경과한 2009. 12. 31.에야 비로소 공무원연금법이 개정되었고, 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 선고받은 퇴직 공무원들은 2009. 1. 1.부터 2009. 12. 31.까지 퇴직연금을 감액 없이 전부 지급받았는데, 이는 전적으로 또는 상당부분 국회가 개선입법을 하지 않은 것에 기인하는 것이다. 이 점에 관하여 퇴직 공무원들에게 어떠한 잘못이나 책임이 있는 것이 아닌데도 그 기간 동안 지급받은 퇴직연금 등을 다시 환수하는 것은 국가기관의 잘못으로 인한 법집행의 책임을 퇴직공무원들에게 전가시키는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 그 기간 동안 퇴직연금 등을 온전히 지급받은 퇴직 공무원들이 뒤늦게 개정된 공무원연금법에서 이 사건 부칙조항을 두어 소급적으로 환수할 것까지는 예상하지 못하였다고 볼 수 있고, 소급적으로 환수당하지 않을 것에 대한 퇴직 공무원들의 신뢰이익이 적다고 할 수도 없다. 한편, 이 사건 부칙조항으로 달성하려는 공익은 공무원범죄의 예방, 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 효과, 더불어 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보 등이다. 그러나 이러한 공익은 범죄를 저지른 공무원을 당연퇴직시키거나(국가공무원법 제69조), 장래 지급될 퇴직연금을 감액하는 방법(공무원연금법 제64조 제1항)으로 충분히 달성할 수 있다. 그러므로 이 사건 부칙조항에 따라 이룰 수 있는 공익은 공무원연금공단의 재정 보전이라는 금전적ㆍ재정적인 이익 정도로 한정된다 할 것이다. 그런데 개정 공무원연금법 제64조 제1항 제1호의 적용을 받는 퇴직공무원들의 숫자가 많지 아니한 점, 퇴직공무원들이 환수당하는 금액은 2009년도에 지급받은 퇴직급여(최대 1년분)의 2분의 1인 점 등을 감안하면, 이 사건 부칙조항으로 인하여 보전되는 공무원연금의 재정규모도 그리 크지 않을 것으로 보인다. 오히려 헌법재판소가 잠정적용의 시한을 정하여 내린 헌법불합치결정에 대한 입법자의 입법개선의무의 준수, 신속한 입법절차를 통한 법률관계의 안정 등도 중요한 공익상의 사유라고 볼 수 있다. 이 점에 대한 신뢰는 단지 개인적이고 주관적인 것이 아닌, 사법기관과 입법기관 전체에 대한 객관적인 신뢰라는 면도 있다. 그러므로 이 사건에서는 신뢰보호의 요청이 공익상의 사유에 우선한다고 볼 수 있다. 라. 따라서 이 사건 부칙조항은 헌법 제13조 제2항에서 금지하는 소급입법에 해당하며 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에도 해당하지 아니하므로, 소급입법금지원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 부칙조항은 소급입법금지원칙에 위배하여 헌법에 위반되므로 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 아래 5.와 같은 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견이 있는 외에는 나머지 관여 재판관 전원의 의견이 일치되었다. 5. 재판관 서기석, 재판관 조용호의 반대의견 우리는 이 사건 부칙조항이 헌법 제13조 제2항 또는 소급입법금지원칙을 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수는 없다고 판단하므로 다음과 같이 견해를 밝힌다. 가. 법정의견은 이 사건 부칙조항이 진정소급입법에 의한 재산권 제한 규정으로서 원칙적으로 금지되는 것이고, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하지도 않는다고 판단하였다. 나. 그러나 이 사건 부칙조항은 일반적으로 국민이 소급입법을 예상할 수 있었거나 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우 또는 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우로서, 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당한다고 보아야 할 것이다. (1) 공무원의 퇴직연금제도는 1960. 1. 1. 공무원연금법이 제정되면서 도입되었는데, 당시의 공무원연금법은 공무원이 재직 중의 사유로 자격정지 이상의 형의 선고를 받고 그 형이 확정되었을 때에는 같은 법에 의한 퇴직급여(퇴직연금, 퇴직일시금)를 받을 수 없도록 규정하고 있었다(제9조 제1항 제1호). 이후 공무원연금법은 1962. 8. 31. 금고 이상의 형을 받은 경우 급여의 전부 또는 일부를 지급하지 않을 수 있도록 개정되었고(제49조 제1항 전문), 1972. 12. 6. 금고 이상의 형을 받은 경우 급여액의 일부를 감액하여 지급하도록 개정되었으며(제49조 제1항 전문), 1982. 12. 28. 감액하는 경우 이미 납부한 기여금의 총액에 민법상 이자를 가산한 금액 이하로 할 수 없다는 단서 규정이 추가되었다(제64조 제1항 단서). 그리고 1991. 1. 14. 개정으로 퇴직수당이 신설되었는바(제61조의2), 이는 급여의 일종으로서 급여의 제한에 관한 위 규정이 당연히 적용되었다. 이와 같이 공무원연금법상의 퇴직급여 등 수급권은 처음부터 당해 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우에는 발생하지 않거나 또는 일부 감액되어 발생하는 내용의 것으로 형성되었다(헌재 2007. 3. 29. 2005헌바33, 판례집 19-1, 211, 230). 그런데 공무원이 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우 퇴직급여 등을 제한하도록 한 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제64조 제1항 제1호에 대하여, 헌법재판소는 2007. 3. 29. 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 없는 범죄의 경우에도 퇴직급여 등을 제한하는 것은 공무원범죄를 예방하고 공무원이 재직 중 성실히 근무하도록 유도하는 입법목적을 달성하는 데에 적합한 수단이라고 볼 수 없어 합헌적으로 법률을 개선해야 한다는 이유로 헌법불합치결정을 하면서, 2008. 12. 31.까지 입법개선 및 잠정적용을 명하였다. 그러나 위 법률조항은 그 잠정적용 시한인 2008. 12. 31.까지 개정되지 않았으며, 2009. 12. 31. 비로소 ‘직무와 관련 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인하여 금고 이상의 형을 받은 경우’는 감액사유에서 제외하는 등 종전 법률조항보다 퇴직공무원에게 유리하게 개정되었고, 이와 같이 개선된 내용의 개정 법률조항은 이 사건 부칙조항에 의하여 잠정적용 시한 이후인 2009. 1. 1.부터 소급 적용되게 된 것이다. (2) 사정이 이와 같다면, 헌법불합치결정이 선고된 구 공무원연금법 제64조 제1항 제1호에 대하여는 잠정적용 시한 내에 입법개선이 이루어져 그 개선입법이 당연히 소급적용되는 것으로 예정되어 있었음에도, 국회의 입법지연으로 잠정적용 시한이 경과한 2009. 1. 1.부터 위 법률조항이 개정된 2009. 12. 31.까지 퇴직급여 등 제한의 근거규정이 효력을 상실함으로 인하여 일시적으로 입법 공백상태가 발생하여 퇴직 공무원들에게 퇴직연금 등이 전액 지급되다가, 이후 개정된 법률조항이 이 사건 부칙조항에 의하여 소급 적용됨에 따라 위 기간 동안 지급된 퇴직연금 등의 일부가 감액ㆍ환수되게 되었는바, 이는 이미 법적 평가가 내려진 사태에 대하여 새로운 법적 평가를 행하여 개인의 신뢰와 법적 안정성을 침해한 것으로 보기는 어렵고, 단지 위 헌법불합치결정에서 정한 잠정적용 시한이 도과함으로 인하여 위 법률조항 중 합헌적인 부분, 즉 공무원이 재직 중 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄로 금고 이상의 형을 선고받고 그 형이 확정된 경우에 관한 부분까지 효력을 상실함으로 인하여 발생한 입법의 공백을 보충한 데에 불과한 것으로 보아야 한다. 더욱이 퇴직 공무원들로서는 공무원연금공단으로부터 퇴직연금 등을 전액 지급받으면서 향후 법률 개정에 따라 퇴직연금 등의 일부가 환수될 수 있음을 통지받았으므로, 위와 같은 입법의 공백상태는 위 법률조항이 개정될 때까지 잠정적으로 인정되는 것으로서, 장차 위 법률조항이 개정되게 되면 그에 따라 퇴직연금 등이 소급적으로 감액ㆍ환수될 수 있음을 충분히 예상할 수 있었다고 할 것이고, 설사 퇴직 공무원들이 위와 같은 사정에도 불구하고 퇴직연금이 소급적으로 감액ㆍ환수되지 않을 것이라고 신뢰하였다 하더라도, 이와 같은 입법의 공백상태는 그 법적 상태가 불확실하고 혼란스러워 보호할 만한 신뢰이익이 적은 경우에 해당한다. (3) 뿐만 아니라, 공무원의 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄를 범하여 금고 이상의 형이 확정된 퇴직 공무원들에 대하여 국회에서 입법이 지연되었다는 우연한 사정만으로 퇴직연금 등을 전액 지급하는 것은 공무원에 대한 일반 국민의 신뢰 제고, 제재방안의 실효성 확보, 사회 정의와 형평 실현 등의 공익에 반하므로, 이를 제한하는 이 사건 부칙조항은 이러한 중대한 공익에 이바지한다 할 것이다. 또한, 이 사건 부칙조항에 의하여 개정된 법률조항이 소급 적용되더라도 당해 공무원이 납부한 기여금 및 그에 대한 이자는 보전되므로(공무원연금법 제64조 제1항 단서), 이 사건 부칙조항은 그 이외에 순수하게 일반 국민의 조세 부담을 기초로 한 국가재정 부담 부분에 관한 것이라고 할 것인데, 공무원연금은 일반 국민들이 지급받는 퇴직금 및 국민연금에 비하여 유리한 조건으로 형성되어 있는 반면, 만성적인 적자로 국고에 부담이 되고 있으므로, 공무원연금재정의 보전이라는 공익 또한 중대하다고 하지 않을 수 없다. 결국 재직 중 신분이나 직무상 의무와 관련이 있는 범죄로 금고 이상의 형을 선고받고 퇴직한 공무원의 신뢰는 앞서 본 바와 같이 그 보호가치가 적은 반면, 이 사건 부칙조항에 의하여 보호되는 공익은 매우 중대하다 할 것이므로, 이 사건 부칙조항은 신뢰보호의 요청에 우선하는 심히 중대한 공익상의 사유가 소급입법을 정당화하는 경우에도 해당한다. 다. 그렇다면 이 사건 부칙조항은 예외적으로 소급입법이 허용되는 경우에 해당하므로, 헌법 제13조 제2항 또는 소급입법금지원칙에 위반하여 재산권을 침해한다고 볼 수는 없어 헌법에 위반되지 아니한다. 재판관 박한철(재판장) 이정미 김이수 이진성 김창종 안창호 강일원 서기석 조용호 [별지] 관련조항 공무원연금법(2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정된 것) 제64조(형벌 등에 따른 급여의 제한) ① 공무원이거나 공무원이었던 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다. 1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 경우(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속 상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다) 2. 탄핵 또는 징계에 의하여 파면된 경우 3.금품 및 향응수수, 공금의 횡령ㆍ유용으로 징계 해임된 경우 ② 재직 중의 사유(직무와 관련이 없는 과실로 인한 경우 및 소속상관의 정당한 직무상의 명령에 따르다가 과실로 인한 경우는 제외한다)로 금고 이상의 형에 처할 범죄행위로 인하여 수사가 진행 중이거나 형사재판이 계속 중일 때에는 퇴직급여(연금인 급여를 제외한다) 및 퇴직수당의 일부를 대통령령으로 정하는 바에 따라 지급정지할 수 있다. 이 경우 급여의 제한사유에 해당하지 아니하게 되었을 때에는 그 잔여금에 대통령령으로 정하는 이자를 가산하여 지급한다. ③ 재직 중의 사유로 형법 제2편 제1장(내란의 죄), 제2장(외환의 죄), 군형법 제2편 제1장(반란의 죄), 제2장(이적의 죄), 국가보안법(제10조는 제외한다)에 규정된 죄를 범하여 금고 이상의 형을 받은 경우에는 이미 낸 기여금의 총액에 민법 제379조에 따른 이자를 가산한 금액을 반환하되 급여는 지급하지 아니한다. 구 공무원연금법(1995. 12. 29. 법률 제5117호로 개정되고, 2009. 12. 31. 법률 제9905호로 개정되기 전의 것) 제31조(급여의 환수) ① 공단 또는 지방자치단체는 급여를 받은 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 그 급여액을 환수하여야 한다. 이 경우 제1호의 경우에는 급여액에 대통령령이 정하는 이자 및 환수비용을 가산하여 징수하고, 제2호 또는 제3호의 경우로서 환수금을 납부할 자가 기한내에 납부하지 아니한 때에는 대통령령이 정하는 이자를 가산하여야 한다. 1. 부정한 방법으로 급여를 받은 경우 2.급여를 받은 후 그 급여의 사유가 소급하여 소멸된 경우 3. 기타 급여가 과오급 된 경우 ② 공단 또는 지방자치단체는 제1항의 규정에 의한 급여의 환수에 있어서 환수금을 납부할 자가 기한내에 납부하지 아니한 때에는 행정안전부장관의 승인을 얻어 국세징수법의 규정에 의한 체납처분의 예에 의하여 이를 징수할 수 있다. 제64조(형벌 등에 의한 급여의 제한) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 다음 각 호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 퇴직급여 및 퇴직수당의 일부를 감액하여 지급한다. 이 경우 퇴직급여액은 이미 납부한 기여금의 총액에 민법의 규정에 의한 이자를 가산한 금액 이하로 감액할 수 없다. 1. 재직 중의 사유로 금고 이상의 형을 받은 때 공무원연금법 시행령(2010. 5. 31. 대통령령 제22175호로 개정된 것) 제55조(형벌 등에 의한 퇴직급여 및 퇴직수당의 감액) ① 공무원 또는 공무원이었던 자가 법 제64조 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 때에는 다음 각 호의 구분에 따라 퇴직급여 및 퇴직수당을 감액한다. 이 경우 퇴직연금 또는 조기퇴직연금은 그 감액사유에 해당하게 된 날이 속하는 달까지는 감액하지 아니한다. 1. (생략) 2. 법 제64조 제1항 제3호에 해당하는 자 가.재직기간이 5년 미만인 자의 퇴직급여는 그 금액의 8분의 1 나.재직기간이 5년 이상인 자의 퇴직급여는 그 금액의 4분의 1 다. 퇴직수당은 그 금액의 4분의 1 ② (이하 생략)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2011헌바391

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

국가보안법

공무원연금법시행령

군형법

대한민국헌법 제13조 제23조

형법

민법 제379조