전원재판부 2010헌바431, 2013. 2. 28.

【판시사항】 가.개발사업의 인가 전에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 그 변경 전에 취득한 토지에 대한 개발부담금의 부과개시시점을 개발사업인가 등을 받은 날 이전으로 소급하는 내용의 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제1항 단서 제1호(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 포괄위임금지원칙에 위배되는지 여부(소극) 나. 이 사건 법률조항이 청구인의 재산권을 침해하는지 여부(소극) 다. 이 사건 법률조항이 토지의 취득일 이후 토지 이용 계획이 변경되지 아니한 토지의 소유자에 비하여 토지 이용 계획이 변경된 토지의 소유자를 차별취급함으로써 평등원칙에 위배되는지 여부(소극) 【결정요지】 가. (1) 이 사건 법률조항 중 단서 제1호 본문 부분의 경우, 토지 이용 계획은 경제ㆍ사회적 발전과 더불어 다양한 목적의 지역ㆍ지구 등이 신설되거나 변경, 해제됨으로써 그 내용이 매우 복잡ㆍ다양하므로 법률에서 토지 이용 계획이 변경된 경우에 해당하는 모든 사항을 구체적으로 정하기가 곤란할 뿐만 아니라 국가의 토지 정책 또한 수시로 변경될 가능성이 많으므로 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정되고, 개발부담금제도의 취지 및 이 사건 법률조항의 입법목적, 관련조항들을 유기적ㆍ체계적으로 종합하면, 대통령령으로 정할 ‘토지 이용 계획 등이 변경된 경우’라 함은 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 토지이용규제가 완화됨으로써 불로소득적인 개발이익이 발생하는 경우로서 투기 등으로 토지의 효율적 이용을 저해할 우려가 있거나, 개발이익을 토지소유자에게 전속시키기 보다는 그 일부를 사회 전체로 환원시키는 것이 바람직한 것으로 인정되는 경우임을 누구라도 어렵지 않게 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. (2) 이 사건 법률조항 중 "토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"에서의 ‘대통령령으로 정하는 경우’는 ‘토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등’이라는 내용으로 예시 내지 제한되고 있는바, 이처럼 이 사건 법률조항이 ‘2년 이상’의 경과기간을 두고 있는 취지에 비추어 보면, 그 개발부담금 부과 개시 시점은 빠르면 토지의 취득일 이후로서 토지 이용 계획이 변경되기 전 2년이 되는 날이 되리라는 점을 충분히 예측할 수 있으므로 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 나. (1) 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획이 변경된 다음 토지를 개발하는 경우 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날 이전으로 소급함으로써 토지 이용 계획의 변경으로 인한 지가 상승요인을 모두 반영하여 정확한 개발이익을 환수할 수 있도록 하고, 결과적으로 토지에 대한 투기 억제 및 토지의 효율적 이용을 관철할 수 있게 한다는 점에서 그 입법목적의 정당성이 인정되고, 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 이로 인한 지가 상승이익까지 환수하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하는 적절한 수단이다. (2) 개발부담금 납부의무자는 부과기간 중의 정상지가상승분을 공제한 불로소득적인 개발이익에 대하여만 개발부담금을 부담하게 되므로 부과 개시 시점이 소급한다고 하더라도 납부의무자가 불측의 손해를 입게 되지는 않는 점, 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획 등이 변경된 때로부터 5년 이내에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에만 개발부담금의 부과 개시 시점을 토지의 취득일로 소급하고, 5년이 경과한 후에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에는 부과 개시 시점이 소급되지 않도록 하고 있는 점, 이 사건 법률조항은 개발사업의 인가 등을 받기 전에 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가 상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 발생한 경우 이를 환수함으로써 투기 방지 및 토지의 효율적인 이용의 촉진이라는 매우 중요한 공익 실현에 이바지하는 반면, 이로 인하여 사업시행자가 받는 불이익은 토지 이용 계획의 변경에 따른 불로소득적인 개발이익의 일부를 개발부담금으로 부담하는 것에 불과한 점 등을 종합하여 볼 때, 이 사건 법률조항은 침해의 최소성 원칙에 반하지 아니하고, 법익균형성의 요건도 충족한다. 다. 토지 이용 계획이 변경된 경우 그것만으로 지가의 변동이 있을 수 있고 이로 인한 개발이익을 환수할 필요가 있는바, 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 재산권의 제한에 대한 과잉금지원칙을 준수하고 있는 이상 그 차별에 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 【심판대상조문】 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제1항 단서 제1호 【참조조문】 헌법 제11조 제1항, 제23조, 제37조, 제75조 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제1조, 제2조, 제5조, 제8조, 제9조 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조, 제6조, 제8조, 제38조 토지이용규제 기본법 제2조, 제5조, 제10조 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20878호로 개정된 것) 제7조 제1항, 제2항, 제8조 제1항 제1호 【참조판례】 가. 헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2, 판례집 20-2상, 113, 125헌재 2010. 3. 25. 2009헌바130, 공보 162, 710, 712-713 【전문】 [당사자] 청구인 엄○륭대리인 법무법인 랜드마크 담당변호사 김재훈 당해사건서울고등법원 2010누12073 개발부담금 부과처분취소 [주문] 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제1항 단서 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. [이유] 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 1996. 7. 12. 개발제한구역 내에 있던 고양시 덕양구 ○○동 229-13 답 1,290㎡ 및 같은 동 230-7 전 333㎡(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)의 소유권을 취득하였다. (2) 이 사건 각 토지는 2007. 1. 15. 개발제한구역에서 해제되었고, 청구인은 2008. 7. 10. 건축허가를 받아 이 사건 각 토지 지상에 근린생활시설을 신축하고, 2008. 11. 11. 고양시장으로부터 건축물의 사용승인을 받았다. (3) 고양시장은 2009. 3. 10. 청구인에게 이 사건 각 토지에 관한 개발제한구역 해제일인 2007. 1. 15.로부터 2년 전에 해당하는 날인 2005. 1. 15.을 개발부담금 부과 개시 시점으로, 위 건축물의 사용승인일인 2008. 11. 11.을 부과 종료 시점으로 하여 근린생활시설 신축에 따른 개발부담금 132,993,420원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. (4) 청구인은 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였으나 청구기각 판결을 선고받았고(의정부지방법원2009구합2714),항소심계속중(서울고등법원 2010누12073) 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2010. 10. 13. 기각되자(서울고등법원 2010아303), 2010. 11. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인에게 부과된 개발부담금의 직접적인 근거조항은 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제1항 단서 제1호 단서이지만, 위 제1호 단서 부분은 위 제1호 본문 부분을 전제로 하고 있으며 청구인 역시 위 제1호 전체에 대한 위헌성을 다투고 있으므로, 이 사건 심판의 대상은 개발이익환수에 관한 법률 제9조 제1항 단서 제1호 전체(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)로 삼기로 한다. 따라서 이 사건 심판의 대상은 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조 제1항 단서 제1호의 위헌 여부이며, 심판대상조항 및 주요 관련조항의 내용은 다음과 같고, 나머지 관련조항의 내용은 [별지] 기재와 같다. [심판대상조항] 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제9조(기준 시점) ① 부과 개시 시점은 사업시행자가 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 다음 각 호의 경우에는 그에 해당하는 날을 부과 개시 시점으로 한다. 1. 인가 등을 받기 전 5년 이내에 대통령령으로 정하는 토지 이용 계획 등이 변경된 경우로서 그 토지 이용 계획 등이 변경되기 전에 취득한 토지의 경우에는 취득일. 다만, 그 취득일부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우 에는 대통령령으로 정하는 날로 한다. [관련조항] 개발이익환수에 관한 법률 시행령(2008. 6. 25. 대통령령 제20878호로 개정된 것) 제7조(토지 이용 계획 등의 변경) ① 법 제9조 제1항 제1호 본문에서 "대통령령으로 정하는 토지 이용 계획 등이 변경된 경우"란 개발사업이 시행되는 토지가 별표 2의 용도지역ㆍ용도지구 등으로 지정 또는 변경되거나 그 토지에 지정된 용도지역ㆍ용도지구 등이 해제되는 것을 말한다. 다만, 토지 취득 당시의 용도지역ㆍ용도지구 등과 같은 용도지역ㆍ지구 등으로 되돌리는 경우는 제외한다. ② 제1항을 적용할 때 토지 이용 계획 등의 변경이 두 번 이상 이루어진 경우에는 인가 등을 받기 전 5년 이내에 최초로 이루어진 것을 제1항에 따른 토지 이용 계획 등의 변경으로 본다. [별표 2] 토지 이용 계획 등의 변경에 포함되는 용도지역ㆍ용도지구 등 2.국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역 제8조(부과 개시 시점의 예외) ① 법 제9조 제1항 제1호 단서에서 "대통령령으로 정하는 경우"와 "대통령령으로 정하는 날"이란 다음 각 호와 같다. 1.토지 취득일부터 2년 이상이 지난 후에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 변경된 날의 2년 전에 해당하는 날 2.「중소기업기본법」제2조에 따른 중소기업자가 공장부지를 조성하기 위하여 토지를 취득한 후에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 토지 이용 계획 등의 변경일 2. 청구인의 주장 가. 이 사건 법률조항은 개발사업의 인가 등을 받기 전에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 개발부담금의 부과 개시 시점을 소급하도록 규정하면서도, 단순히 ‘대통령령으로 정하는’ 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 그 변경 이전에 취득한 토지의 취득일을 개발부담금의 부과 개시 시점으로 정하고 있는바, 이 사건 법률조항만으로는 ‘대통령령으로 정하는 토지 이용 계획 등이 변경된 경우’가 무엇인지 예측할 수 없으므로, 포괄위임금지원칙에 위배된다. 나. 이 사건 법률조항은 개발제한구역 내의 토지를 소유하고 있다가 개발제한구역이 해제된 후 개발사업을 시행하는 자에 대하여 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날이 아니라 그 이전인 개발제한구역이던 시점으로 소급하여 개발부담금을 부과할 수 있도록 정함으로써 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해하고, 개발제한구역이 아닌 일반 토지의 소유자에 비하여 합리적인 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 위배된다. 3. 판 단 가. 개발부담금 제도의 의의 및 이 사건 법률조항의 입법 연혁 (1) 개발부담금 제도의 의의 개발부담금 제도는 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받아 개발사업을 시행한 결과 개발사업 대상 토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 개발이익이 생긴 경우, 국가가 그 일부를 환수하여 그 토지가 속하는 지방자치단체 등에게 배분함으로써 경제정의를 실현하고, 토지에 대한 투기를 방지하며, 토지의 효율적인 이용의 촉진을 도모하기 위한 제도이다(헌재 2002. 5. 30. 99헌바41, 판례집 14-1, 442, 448-449 등). (2) 입법 배경 및 입법 연혁 국가는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용ㆍ개발과 보전을 위하여 토지의 이용을 규제할 수 있는바(헌법 제122조), 토지가 개발되는 경우나 토지 이용 규제가 변경되는 경우에는 막대한 불로소득이 발생할 수 있고, 이를 토지 소유자에게 귀속시키지 아니하고 환수하여 사회 전체에 배분하는 장치를 마련할 필요가 있다. 이에 1989. 12. 30. 법률 제4175호로 ‘개발이익환수에 관한 법률’이 제정되었으나, 당시에는 개발사업 시행기간 동안에 발생한 개발이익에 대하여만 개발부담금을 부과할 수 있었고, 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획 등이 변경됨으로써 발생한 불로소득적인 이익은 환수하지 못하였다(제8조, 제9조 제1항 참조). 그리하여 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정된 ‘개발이익환수에 관한 법률’은 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 토지의 취득일을 부과 개시 시점으로 하는 내용의 단서 조항을 신설함으로써 토지 이용 계획 등의 변경으로 발생한 지가상승이익을 환수할 수 있도록 하였다(제9조 제1항 단서 제1호). 한편, 2000. 1. 21. 법률 제6202호로 ‘개발이익환수에 관한 법률’을 개정하면서 토지의 취득일로부터 토지 이용 계획 등의 변경일까지 2년 이상이 소요되는 경우에는 부과 개시 시점을 대통령령으로 달리 정할 수 있도록 하였으며(제9조 제1항 단서 제1호 단서), 2008. 3. 28. 법률 제9045호로 전부 개정된 ‘개발이익환수에 관한 법률’에서는 ‘인가 등을 받기 전 5년 이내에’ 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에만 그 취득일을 부과 개시 시점으로 하는 것으로 그 적용범위를 한정하면서 현재와 같은 조문 구조에 이르게 되었다. 나. 포괄위임금지원칙 위배 여부 (1) 일반론 헌법 제75조는 "대통령은 법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항에 관하여 대통령령을 발할 수 있다."고 규정하여 위임입법의 근거 및 그 범위와 한계를 제시하고 있는바, 이는 행정권에 의한 자의적인 법률의 해석과 집행을 방지하고, 의회입법의 원칙과 법치주의를 달성하기 위한 것이다. 여기에서 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여’라 함은 법률에 이미 대통령령 등 하위법규에 규정될 내용 및 범위의 기본사항이 구체적이고 명확하게 규정되어 있어 누구라도 그 자체로부터 대통령령 등에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있어야 함을 의미한다. 그런데 위임입법의 구체성ㆍ명확성의 유무는 당해 특정조항 하나만이 아니라 관련 법조항 전체를 유기적ㆍ체계적으로 종합하여 판단하여야 하고, 그것도 위임된 사항의 성질에 따라서 구체적 개별적으로 검토하여야 한다. 개발부담금은 납부의무자에게 금전 급부의무를 부담시키는 것이고, 이 사건 법률조항에서 정하고 있는 부과 개시 시점은 개발부담금 산정의 중요한 기준이 되므로, 그에 관한 위임입법에 요구되는 구체성과 명확성의 정도는 조세법규에 대한 위임입법의 경우에 준하여 요건과 범위가 엄격하게 제한적으로 규정되어야 할 것이다(헌재 2008. 7. 31. 2006헌바2, 판례집 20-2상, 113, 125; 헌재 2010. 3. 25. 2009헌바130, 공보 162, 710, 712-713 참조). (2) 이 사건 법률조항 중 단서 제1호 본문의 ‘대통령령으로 정하는 토지 이용 계획 등이 변경된 경우’ 부분의 포괄위임금지원칙 위배 여부 개발이익환수에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다) 제2조 제1호는 ‘개발이익’을 ‘개발사업의 시행이나 토지 이용 계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분’이라고 규정하여, 개발이익 발생사유의 하나로 ‘토지 이용 계획의 변경’을 들고 있다. ‘토지이용규제 기본법’은 토지에 관한 지역ㆍ지구등의 지정 내용, 지역ㆍ지구등에서의 행위제한 내용을 ‘토지 이용 계획’이라고 밝히고 있고(제10조 참조), ‘지역ㆍ지구등’은 ‘지역ㆍ지구등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지 이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지’로 규정하고 있다(제2조 제1호 참조). 한편, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 ‘국토계획법’이라 한다)은 토지의 이용 실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 국토를 용도지역으로 구분하면서, 용도지역의 제한을 강화하거나 완화하여 적용할 용도지구, 용도지역ㆍ용도지구의 제한을 강화하거나 완화하여 따로 정하는 용도구역을 도시관리계획으로 정하도록 하고, 다른 법률로 토지 이용에 관한 지역ㆍ지구ㆍ구역등을 지정할 경우 국토계획법에 따른 용도지역ㆍ용도지구ㆍ용도구역의 지정목적에 부합하도록 하고 있다(제2조, 제6조, 제8조 제1항 등 참조). 그 밖의 토지 관련 개별 법령도 토지이용규제 기본법이나 국토계획법을 토대로 그 목적에 따라 지역, 지구, 구역, 구획등을 정할 수 있는 등 토지 이용 계획에 관한 여러 규정을 두고 있다. 따라서 이러한 규정들을 종합하여 보면, ‘토지 이용 계획’이라 함은 토지에 관하여 그 용도에 따른 지역ㆍ지구등의 지정, 이러한 지역ㆍ지구등 내에서의 개발행위의 제한, 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 의미하므로, 위 단서 제1호 본문의 ‘토지 이용 계획 등이 변경된 경우’라 함은 국토계획법 또는 기타 개별 법령이 정하는 지역ㆍ지구등의 지정이나 지역ㆍ지구등 내에서의 개발행위의 제한, 토지이용 및 보전에 관한 제한의 변경 등에 관한 것임을 알 수 있다. 이 사건 법률조항의 위임에 따른 법 시행령 제7조는 그동안 ‘토지 이용 계획 등이 변경된 경우’를 여러 차례 변경하여 규정하여 왔는데, 이와 같이 토지 이용 계획은 경제ㆍ사회적 발전과 더불어 다양한 목적의 지역ㆍ지구등이 신설되거나 변경, 해제됨으로써 그 내용이 매우 복잡ㆍ다양하므로 법률에서 토지 이용 계획이 변경된 경우에 해당하는 모든 사항을 구체적으로 정하기가 곤란할 뿐만 아니라 국가의 토지 정책 또한 수시로 변경될 가능성이 많으므로 이를 하위법령에 위임할 필요성이 인정된다. 그리고, 앞에서 본 개발부담금 제도의 취지 및 이 사건 법률조항의 입법목적, 관련조항들을 유기적ㆍ체계적으로 종합하면, 대통령령으로 정할 ‘토지 이용 계획 등이 변경된 경우’라 함은 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 토지이용규제가 완화됨으로써 불로소득적인 이익이 발생하는 경우로서 투기 등으로 토지의 효율적 이용을 저해할 우려가 있는 경우이거나 개발이익을 토지 소유자에게 전부 보유시키기 보다는 그 일부를 사회 전체로 환원시키는 것이 바람직한 것으로 인정되는 경우임을 누구라도 어렵지 않게 예측할 수 있다. (3)이 사건 법률조항 중 단서 제1호 단서 부분의 포괄위임금지원칙 위배 여부 이 부분 법률조항은 토지의 취득일이 아닌 그 이후의 시점으로 개발부담금의 부과 개시 시점을 늦춤으로써 개발부담금의 부과기간을 단축시키는 수혜적 성격을 지니고 있으므로 포괄위임금지원칙 판단에서 요구되는 위임의 구체성ㆍ명확성의 요구가 상대적으로 약화된다. 법의 목적에 비추어 보면, 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획의 변경에 따라 지가가 상승하여 정상지가상승분을 초과하는 불로소득적인 이익이 생긴 경우에는 이를 환수할 필요가 있으므로 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가일 이전인 토지의 취득일로 소급함이 타당하다. 그런데 일률적으로 토지의 취득일을 부과 개시 시점으로 하는 경우 부과 개시 시점이 오래전으로 소급됨으로써 토지의 소유자가 개발이익에 비하여 부당하게 많은 개발부담금을 부담할 가능성이 있으므로 이를 방지하기 위하여 개발부담금의 부과 개시 시점을 제도의 취지에 반하지 않는 범위 내에서 토지의 취득일 이후의 시점으로 탄력적으로 정할 필요성이 있다. 살피건대, 이 부분 법률조항은 "토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등 대통령령으로 정하는 경우"에는 대통령령으로 정하는 날을 개발부담금 부과 개시 시점으로 정하고 있다. 여기서 ‘대통령령으로 정하는 경우’는 ‘토지 취득일로부터 2년 이상이 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 등’이라는 내용으로 예시 내지 제한되고 있는바, 이처럼 이 부분 법률조항이 ‘2년 이상’의 경과기간을 두고 있는 취지에 비추어 보면, 그 개발부담금 부과 개시 시점은 빠르면 토지의 취득일 이후로서 토지 이용 계획이 변경되기 전 2년이 되는 날이 되리라는 점을 충분히 예측할 수 있다. (4) 소결 그렇다면 이 사건 법률조항은 포괄위임금지원칙에 위배되지 아니한다. 다. 과잉금지원칙 위배 여부 (1) 문제의 소재 이 사건 법률조항이 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획 등이 변경되는 경우 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날 이전으로 정함으로써 토지 소유자가 부담하게 될 개발부담금의 액수가 개발사업의 인가 등을 받은 날을 부과 개시 시점으로 하는 원칙적인 경우보다 많아지게 된다. 따라서 이러한 개발부담금 부과 개시 시점의 소급이 기본권제한에 관한 과잉금지원칙 등에 위배하여 청구인의 재산권을 침해하는지 여부가 문제된다. (2) 판단 (가) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 개발부담금 제도는 개발사업자에게 정상지가상승분을 초과하여 발생한 개발이익을 환수함으로써 경제정의를 실현하고 토지에 대한 투기를 방지하며 토지를 효율적으로 이용하려는 제도이다. 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획이 변경된 다음 개발사업의 인가 등을 받은 경우 개발부담금의 부과 개시 시점을 개발사업의 인가 등을 받은 날 이전으로 소급함으로써 토지 이용 계획의 변경으로 인한 지가 상승요인을 모두 반영하여 정확한 개발이익을 환수할 수 있도록 하고, 결과적으로 토지에 대한 투기 억제 및 토지의 효율적 이용을 관철할 수 있게 하므로 그 입법목적의 정당성이 인정된다. 아울러 토지 이용 계획 등이 변경된 경우 이로 인한 지가 상승이익까지 환수하는 것은 위와 같은 입법목적 달성에 기여하므로 수단의 적절성도 인정된다. (나) 침해의 최소성 개발부담금의 부과기준은 부과 종료 시점의 토지 가액에서 부과 개시 시점의 토지 가액과 부과기간 동안의 정상지가상승분 등을 빼고 산정하는바(법 제8조), 개발부담금 납부의무자는 부과기간 중의 정상지가상승분 등을 공제한 불로소득적인 개발이익에 대하여만 개발부담금을 부담하게 되므로 부과 개시 시점이 소급한다고 하더라도 납부의무자가 불측의 손해를 입게 되지는 않는다 할 것이다. 또한, 이 사건 법률조항은 토지 이용 계획 등이 변경된 때로부터 ‘5년’ 이내에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에만 개발부담금의 부과 개시 시점을 토지의 취득일로 소급하고, ‘5년’이 경과한 후에 개발사업의 인가 등을 받은 경우에는 부과 개시 시점이 소급되지 않도록 하고 있으며, 토지의 취득일로부터 2년 이상 지난 후 토지 이용 계획 등이 변경된 경우에는 토지 이용 계획 등이 변경된 날의 2년 전에 해당하는 날을 부과 개시 시점으로 삼아 개발부담금을 부과하도록 함으로써 개발부담금 부과기간이 지나치게 장기화되는 것을 방지하고 있다. 나아가 개발사업의 인가 이전에 토지 이용 계획이 변경된 경우에는 그것만으로도 지가상승 등의 이익이 발생하므로 이를 환수할 필요가 있고 이를 환수하기 위하여 개발부담금의 부과 개시 시점을 소급하여 개발부담금을 부과하는 외에 청구인의 기본권을 덜 제한하는 다른 수단을 발견하기도 어렵다. 따라서 이 사건 법률조항은 침해의 최소성원칙에 반하지 아니한다. (다) 법익의 균형성 이 사건 법률조항은 개발사업의 인가 등을 받기 전에 토지 이용 계획의 변경으로 인하여 개발사업 대상토지의 지가가 상승하여 정상지가상승분과 투입된 비용을 초과하는 개발이익이 발생한 경우 이를 환수함으로써 투기 방지 및 토지의 효율적인 이용의 촉진이라는 매우 중요한 공익 실현에 이바지하는 반면, 이로 인하여 사업시행자가 받는 불이익은 토지 이용 계획의 변경에 따른 불로소득적인 개발이익의 일부를 개발부담금으로 부담하는 것에 불과하다. 그렇다면 이 사건 법률조항이 추구하는 공익이 그로 인해 침해되는 사익보다 크므로 법익의 균형성 요건을 충족한다. (라) 소결 따라서 이 사건 법률조항이 과잉금지원칙에 위배하여 청구인의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다. 라. 평등원칙 위배 여부 청구인은 이 사건 법률조항이 토지의 취득일 이후 토지 이용 계획이 변경되지 아니한 토지의 소유자에 비하여 토지 이용 계획이 변경된 토지의 소유자를 합리적인 이유 없이 차별취급하고 있다고 주장한다. 그러나 토지 이용 계획이 변경된 경우 그것만으로 지가의 변동이 생길 수 있고 이로 인한 개발이익을 환수할 필요가 있는바, 위에서 본 바와 같이 이 사건 법률조항이 재산권의 제한에 대한 과잉금지원칙을 준수하고 있는 이상 그 차별에 합리적인 이유가 있으므로 평등원칙에 위배된다고 볼 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. [별지] 관련조항 개발이익환수에 관한 법률(2008. 3. 28. 법률 제9045호로 개정된 것) 제1조(목적) 이 법은 토지에서 발생하는 개발이익을 환수하여 이를 적정하게 배분하여서 토지에 대한 투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하는 것을 목적으로 한다. 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "개발이익"이란 개발사업의 시행이나 토지이용계획의 변경, 그 밖에 사회적ㆍ경제적 요인에 따라 정상지가(正常地價)상승분을 초과하여 개발사업을 시행하는 자(이하 "사업시행자"라 한다)나 토지 소유자에게 귀속되는 토지 가액의 증가분을 말한다. 2. "개발사업"이란 국가나 지방자치단체로부터 인가ㆍ허가ㆍ면허 등(신고를 포함하며, 이하 "인가등"이라 한다)을 받아 시행하는 택지개발사업이나 산업단지개발사업 등 제5조에 따른 사업을 말한다. 제5조(대상 사업) ① 개발부담금의 부과 대상인 개발사업은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사업 등으로 한다. 9. 지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 제8조(부과 기준) 개발부담금의 부과 기준은 부과 종료 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "종료시점지가"라 한다)에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다. 1. 부과 개시 시점의 부과 대상 토지의 가액(이하 "개시시점지가"라 한다) 2. 부과 기간의 정상지가상승분 3. 제11조에 따른 개발비용 제9조(기준 시점) ② 제1항에 따른 개발사업의 인가 등을 받은 날과 취득일은 대통령령으로 정한다. ③ 부과 종료 시점은 관계 법령에 따라 국가나 지방자치단체로부터 개발사업의 준공인가 등을 받은 날로 한다. 다만, 부과 대상 토지의 전부 또는 일부가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 해당 토지에 대하여는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하게 된 날을 부과 종료 시점으로 한다. 1.관계 법령에 따라 부과 대상 토지의 일부가 준공된 경우 2.납부 의무자가 개발사업의 목적 용도로 사용을 시작하거나 타인에게 분양하는 등 처분하는 경우로서 대통령령으로 정하는 경우 3. 그 밖에 대통령령으로 정하는 경우 ④ 제3항 각 호 외의 부분 본문에 따른 개발사업의 준공인가 등을 받은 날은 대통령령으로 정한다. 개발이익환수에 관한 법률(1989. 12. 30. 법률 제4175호 제정되고, 1993. 6. 11. 법률 제4563호로 개정되기 전의 것) 제8조(부과기준) 개발부담금의 부과기준은 개발사업완료시점의 부과대상토지의 가액에서 다음 각 호의 금액을 뺀 금액으로 한다. 1. 개발사업착수시점의 부과대상토지의 가액 2. 개발사업시행기간 중의 정상지가상승분 3. 제11조의 규정에 의한 개발비용 제9조(기준시점) ① 개발사업착수시점은 사업시행자가 국가 또는 지방자치단체로부터 개발사업의 인가등을 받은 날로 한다.(단서 생략) 토지이용규제 기본법(2009. 2. 6. 법률 제9451호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1."지역ㆍ지구등"이라 함은 지역ㆍ지구ㆍ구역ㆍ권역ㆍ단지ㆍ도시계획시설 등 명칭에 관계없이 개발행위를 제한하거나 토지이용과 관련된 인가ㆍ허가 등을 받도록 하는 등 토지의 이용 및 보전에 관한 제한을 하는 일단(一團)의 토지(토지와 연접한 해면으로서 토지와 같이 제한되는 경우에는 해면을 포함한다. 이하 같다)로서 제5조 각 호에 규정된 것을 말한다. 제5조(지역ㆍ지구등의 신설 제한 등) 지역ㆍ지구등은 다음 각 호에 규정된 것을 제외하고는 신설(지역ㆍ지구등을 세분하거나 변경하는 것을 포함한다. 이하 같다)할 수 없다. 1. 별표에 규정된 지역ㆍ지구등 2.다른 법률의 위임에 의하여 대통령령에 규정된지역ㆍ지구등으로서이법의대통령령에 규정된 지역ㆍ지구등 3.다른 법령의 위임에 의하여 총리령, 부령 및 자치법규에 규정된 지역ㆍ지구등으로서 국토해양부장관이 관보에 고시하는 지역ㆍ지구등 제10조(토지이용계획확인서의 발급 등) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 다음 각 호의 사항을 확인하는 서류(이하 "토지이용계획확인서"라 한다)의 발급 신청이 있는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 따라 토지이용계획확인서를 발급하여야 한다. 1. 지역ㆍ지구등의 지정 내용 2. 지역ㆍ지구등에서의 행위제한 내용 3. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2009. 2. 6. 법률 제9442호로 개정되기 전의 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 15. "용도지역"이라 함은 토지의 이용 및 건축물의용도ㆍ건폐율(「건축법」제55조의건폐율을말한다.이하같다)ㆍ용적률(「건축법」제56조의 용적률을 말한다. 이하 같다)ㆍ높이 등을 제한함으로써 토지를 경제적ㆍ효율적으로 이용하고 공공복리의 증진을 도모하기 위하여 서로 중복되지 아니하게 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 16. "용도지구"라 함은 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역의 제한을 강화 또는 완화하여 적용함으로써 용도지역의 기능을 증진시키고 미관ㆍ경관ㆍ안전 등을 도모하기 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 17. "용도구역"이라 함은 토지의 이용 및 건축물의 용도ㆍ건폐율ㆍ용적률ㆍ높이 등에 대한 용도지역 및 용도지구의 제한을 강화 또는 완화하여 따로 정함으로써 시가지의 무질서한 확산방지, 계획적이고 단계적인 토지이용의 도모, 토지이용의 종합적 조정ㆍ관리 등을 위하여 도시관리계획으로 결정하는 지역을 말한다. 제6조(국토의 용도 구분) 국토는 토지의 이용실태 및 특성, 장래의 토지 이용 방향 등을 고려하여 다음과 같은 용도지역으로 구분한다. 1.도시지역: 인구와 산업이 밀집되어 있거나 밀집이 예상되어 당해 지역에 대하여 체계적인 개발ㆍ정비ㆍ관리ㆍ보전 등이 필요한 지역 2.관리지역: 도시지역의 인구와 산업을 수용하기 위하여 도시지역에 준하여 체계적으로 관리하거나 농림업의 진흥, 자연환경 또는 산림의 보전을 위하여 농림지역 또는 자연환경보전지역에 준하여 관리가 필요한 지역 3.농림지역: 도시지역에 속하지 아니하는「농지법」에 의한 농업진흥지역 또는「산지관리법」에 의한 보전산지 등으로서 농림업의 진흥과 산림의 보전을 위하여 필요한 지역 4.자연환경보전지역: 자연환경ㆍ수자원ㆍ해안ㆍ생태계ㆍ상수원 및 문화재의 보전과 수산자원 의 보호ㆍ육성 등을 위하여 필요한 지역 제8조(다른 법률에 따른 토지 이용에 관한 구역등의 지정 제한 등) ① 중앙행정기관의 장이나 지방자치단체의 장은 다른 법률에 의하여 토지 이용에 관한 지역ㆍ지구ㆍ구역 또는 구획등(이하 이 조에서 "구역등"이라 한다)을 지정하고자 하는 경우에는 당해 구역등의 지정목적이 이 법에 의한 용도지역ㆍ용도지구 및 용도구역의 지정목적에 부합되도록 하여야 한다. 제38조(개발제한구역의 지정) ① 국토해양부장관은 도시의 무질서한 확산을 방지하고 도시주변의 자연환경을 보전하여 도시민의 건전한 생활환경을 확보하기 위하여 도시의 개발을 제한할 필요가 있거나 국방부장관의 요청이 있어 보안상 도시의 개발을 제한할 필요가 있다고 인정되는 경우에는 개발제한구역의 지정 또는 변경을 도시관리계획으로 결정할 수 있다. ② 개발제한구역의 지정 또는 변경에 관한여 필요한 사항은 따로 법률로 정한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌바431

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

대한민국헌법 제11조 제75조

기초연금법 시행령 제7조

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

[ 참조판례 ]

2006헌바2
2009헌바130

[ 참조판례 체계도 ]