전원재판부 2010헌마437, 2012. 4. 24.

【판시사항】 신문 또는 인터넷신문의 편집 또는 발행인 등의 결격사유를 정하고 있는 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제13조 제1항 제7호 중 발행인 또는 편집인의 결격사유로 미성년자를 규정한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 청구인의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 이 사건 법률조항은 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 직무를 수행하기에 판단능력이나 결정능력이 미흡하거나 언론의 사회적 책임을 완수할 능력이 부족하다고 인정되는 사람이 발행인 또는 편집인이 될 수 없도록 하여 사회적 책임을 다하지 못하는 언론에 의해 사회에 심각한 위해가 발생하는 것을 예방하기 위한 것이므로 그 입법목적은 정당하고, 미성년자는 판단능력이나 결정능력, 언론의 사회적 책임을 완수할 능력이 부족할 개연성이 높으므로 이 사건 법률조항이 미성년자를 발행인 또는 편집인의 결격사유로 규정하고 있는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 된다. 이 사건 법률조항은 미성년자가 발행인 또는 편집인이 되는 것만을 제한하고 있을 뿐이므로 청구인은 임원, 기자 등 다른 자격으로 발행 및 편집에 참여할 수 있고, 발행인 또는 편집인이 될 자격 자체를 박탈하는 것이 아니라 성년에 달할 때까지의 기간 동안만 이를 유예하는 취지일 뿐이므로 청구인이 성년자가 되면 이 사건 법률조항에 의한 제한을 벗어나게 되는바, 언론의 사회적 중요성에 비추어 과도한 제한이라고 할 수 없다. 한편, 미성숙한 발행인 또는 편집인에 의하여 신문 및 인터넷신문이 발행됨으로 인해 사회가 입을 수 있는 피해는 결코 적다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익은 제한되는 사익에 비해 크다. 재판관 이정미의 반대의견 미성년자의 다수를 차지하는 청소년이 청소년을 주된 보급대상으로 하여 청소년 세대의 생각과 의견을 전하거나 청소년 문화에 영향을 미칠 목적으로 발간되는 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 된다 면 청소년들은 스스로에 의한 문화를 창조하고 형성할 기회를 가지게 되고, 이런 경우에는 청소년들의 생활, 고민, 진로, 그들만의 문화에 관한 기사가 주된 내용일 것이므로 해악이 큰 기사가 많지는 않을 것으로 보이는바, 비록 미성숙에서 비롯되는 부작용이 발생한다고 하더라도 그 정도가 청소년 스스로 자신의 문화를 형성해 나가는 것을 보장함으로써 얻는 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 기본권 제한을 최소화하기 위한 세밀한 규율을 시도하지 아니한 채, 청소년을 주된 보급대상으로 하여 청소년 세대의 생각과 의견을 전하거나 청소년 문화에 영향을 미칠 목적으로 발간되는 신문 및 인터넷신문을 포함하여 미성년자가 모든 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 될 수 없도록 규정하고 있으므로 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다. 【심판대상조문】 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제13조 제1항 제7호 중 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 결격사유로 미성년자를 규정한 부분 【참조조문】 신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조, 제13조 제1항, 제3항, 민법 제4조, 제5조 【참조판례】 헌재 2009. 3. 26. 2006헌마526, 판례집 21-1상, 622, 632 【전문】 [당사자] 청 구 인 최○림 미성년자이므로 법정대리인 친권자 부 최○필, 모 이○숙 대리인 변호사 조성원 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 주식회사 ○○커뮤니케이션은 청소년 세대의 생각과 의견을 전할 목적으로 ‘○○뉴스’라는 일반주간신문과 ‘○○닷컴’이라는 인터넷신문을 발행하는 신문 및 인터넷신문 사업자이고, 청구인은 1992. 10. 2.생으로 2009년경부터 ○○뉴스의 기자로, 2010. 1.경부터 주식회사 ○○커뮤니케이션의 사외이사로 근무해 왔다. (2) 청구인은 2010. 5.경 ○○뉴스와 ○○닷컴의 발행인 또는 편집인이 되고자 하였으나 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제13조 제1항 제7호에 저촉되어 그 뜻을 이루지 못하게 되자, 2010. 7. 15. 위 법률조항 중 미성년자 부분이 청구인의 언론ㆍ출판의 자유, 행복추구권, 평등권을 침해한다고 주장하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 발행인 또는 편집인 외에 기사배열책임자가 되고자 하였다고도 주장하나, 기사배열책임자란 신문기사 등을 인터넷을 통하여 계속적으로 제공하거나 매개하는 전자간행물인 인터넷뉴스서비스의 기사배열에 관하여 책임을 지는 자를 말하므로(‘신문 등의 진흥에 관한 법률’ 제2조 제5호, 제9호 참조) ○○뉴스나 ○○닷컴에는 이에 해당하는 직위가 있을 수 없고, 청구인이 인터넷뉴스서비스에 해당하는 다른 매체에서 해당 직위를 얻을 지위에 있었다고 볼 만한 자료가 없는 이상, 신문 등의 진흥에 관한 법률 제13조 제1항 제7호 중 기사배열책임자 부분은 심판대상에서 제외하기로 한다. 그렇다면 이 사건 심판의 대상은 ‘신문 등의 진흥에 관한 법률’(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제13조 제1항 제7호 중 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 결격사유로 미성년자를 규정한 부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라고 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부인바, 심판대상조항의 내용은 다음과 같고(밑줄 친 부분), 관련조항은 별지와 같다. [심판대상조항] 신문 등의 진흥에 관한 법률(2009. 7. 31. 법률 제9785호로 개정된 것) 제13조(결격사유 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 되거나 기사배열책임자가 될 수 없다. 7. 미성년자ㆍ금치산자 또는 한정치산자 2. 청구인의 주장 이 사건 법률조항은 사이비 언론의 발생을 막기 위하여 규정된 것이나, 언론ㆍ출판의 자유에 관한 제한이므로 사법상의 행위능력 제한보다 완화시켜야 할 것임에도 불구하고, 법정대리인의 동의를 요구하거나 경영 또는 대표행위 부분만을 제한하거나 일정한 규모 이상의 매체만 제한하는 등 덜 침해적인 방법을 고려하지 아니한 채 모든 미성년자로 하여금 어떠한 경우에도 모든 언론의 발행인 등이 될 수 없도록 규정한 것은 과도한 제한에 해당한다. 한편, 이 사건 법률조항이 달성하고자 하는 공익은 사이비 언론의 예방인데, 미성년자가 발행인이나 편집인이라고 해서 해당 신문이나 인터넷신문이 사이비언론이 되거나 사이비언론이 될 명백하고 현존하는 위험이 있다고 볼 수 없고, 한편 이 사건 법률조항이 언론기관의 남설을 방지하고 언론기관의 수준을 일정 정도 이상으로 유지하기 위한 것이라고 하더라도, 언론기관의 종류와 수준의 다양성은 다원주의 사회에서 당연히 용인되어야 하고, 오히려 민주주의 발전을 위하여 권장되어야 하므로, 이 사건 법률조항을 통해 달성하고자 하는 공익보다 이로 인해 입게 되는 청구인의 불이익이 훨씬 크고 분명하다. 따라서 이 사건 법률조항은 과잉금지원칙을 위반하여 미성년자인 청구인의 언론ㆍ출판의 자유와 행복추구권을 침해하고, 합리적인 이유없이 미성년자를 차별취급함으로써 미성년자인 청구인의 평등권을 침해한다. 3. 판단 가. 이 사건 법률조항의 연혁 및 입법취지 1987. 11. 28. 법률 제3979호로 제정된 정기간행물의등록등에관한법률(이하 ‘정간법’이라 한다)에서는 발행인 또는 편집인의 결격사유로 대한민국의 국적을 가지지 아니한 자, 대한민국에 주소를 두지 아니한 자, 소정의 죄를 범하여 금고 이상의 형의 선고를 받고 그 형의 집행이 종료되지 아니하거나 집행을 받지 아니하기로 확정되지 아니하거나 집행유예의 기간이 종료되지 아니한 자, 사회안전법에 의한 보안처분이나 사회보호법에 의한 보호처분의 집행 중에 있는 자만을 규정하였을 뿐(정간법 제9조 제1항) 미성년자를 결격사유로 정하지 아니하였으나, 위 법률이 1995. 12. 30. 법률 제5145호로 개정되면서 위의 결격사유 외에 미성년자가 결격사유로 추가되었고(정간법 제9조 제1항 제7호), 이 사건 법률조항에 이르기까지 미성년자에 대한 제한은 계속되고 있다. 이와 같이 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 결격사유로 미성년자를 규정한 것은 민주사회에서의 여론 형성력 등 영향력이 큰 신문 및 인터넷신문의 역할을 고려하여 판단능력이나 결정능력이 그 지위를 수행하기에 미흡한 사람이거나 신문의 사회적 책임을 완수할 능력이 부족하다고 인정되는 사람들을 발행인 또는 편집인으로 될 수 없도록 하기 위한 것이다. 나. 이 사건 법률조항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부에 대한 판단 (1) 제한되는 기본권 청구인은 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 되어 자신이 바라는 바대로 신문 및 인터넷신문을 편집하여 발행되게 하려는 것이므로 이 사건 법률조항은 청구인의 언론ㆍ출판의 자유를 제한한다. 그리고 이 사건 법률조항은 미성년자를 성년자와 달리 취급하고 있으므로, 그러한 차별취급이 합리적인 이유가 없는 자의적 차별로서 청구인의 평등권을 침해하는지 여부도 문제된다. 한편, 청구인은 행복추구권 침해 주장도 하나, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 성격을 지니므로 다른 기본권이 문제되는 경우에는 내용상 특별관계에 있는 해당 기본권이 우선 적용된다고 할 것인바, 이 사건에서 행복추구권에 앞서 적용되는 언론ㆍ출판의 자유 침해 여부에 대해 판단하는 이상 행복추구권 침해 여부에 관하여는 따로 판단하지 아니한다(헌재 2009. 3. 26. 2006헌마526, 판례집 21-1상, 622, 632 참조). (2) 언론ㆍ출판의 자유 침해 여부 (가) 입법목적의 정당성 및 방법의 적절성 우리 사회에서 민법상 행위능력제도가 일반적으로 받아들여지고 있는 점에 비추어 우리 사회는 미성년자는 의사능력이 미약하다는 전제를 받아들이고 있고, 이러한 전제하에서 미성년자는 다른 영역에서도 판단능력 내지 결정능력이 미약하다고 추단될 수 있는바, 민주주의 사회에서의 신문 및 인터넷신문의 중요성과 사회적 책임을 다하지 못하는 언론에 의한 심각한 사회적 위해의 발생가능성을 고려해 볼 때, 이 사건 법률조항이 추구하는 입법목적은 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 직무를 수행하기에 판단능력이나 결정능력이 미흡하거나 언론의 사회적 책임을 완수할 능력이 부족하다고 인정되는 사람이 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 될 수 없도록 하여 사회적 책임을 다하지 못하는 언론에 의해 사회에 심각한 위해가 발생하는 것을 예방하기 위한 것인바, 이는 정당하다. 또한 미성년자는 판단능력이나 결정능력, 언론의 사회적 책임을 완수할 능력이 부족할 개연성이 높으므로 이 사건 법률조항이 미성년자를 발행인 또는 편집인의 결격사유로 규정하고 있는 것은 위와 같은 입법목적을 달성하기 위한 적절한 방법이 된다. (나) 침해의 최소성 및 법익의 균형성 이 사건 법률조항은 미성년자가 신문 및 인터넷신문에 전혀 관여하지 못하도록 하는 것이 아니라, 단지 신문 및 인터넷신문의 발행과 편집에서의 대표자 또는 책임자인 발행인 또는 편집인이 되는 것만을 제한하고 있을 뿐이다. 또한 청구인은 발행인이 되지 못하더라도 신문사업자의 대표이사가 되어 발행에 관여하거나 이사로서 발행에 관한 의사결정에 참여할 수 있고, 청구인이 기자로서 취재하고 기사를 작성하는 것에 대해서는 아무런 제한이 없으며, 편집인에게 개인적으로 또는 편집회의 과정에서 의견을 내는 방법으로 편집 즉, 기사의 선택이나 배치에 관한 부분에도 관여할 수 있다. 아울러, 이 사건 법률조항은 특정인들에게서 발행인 또는 편집인이 될 자격 자체를 박탈하는 것이 아니라, 성년에 달할 때까지의 기간 동안만 이를 유예하는 취지일 뿐이므로 청구인이 성년자가 되면 이 사건 법률조항에 의한 제한을 벗어나게 되는바, 판단능력 또는 결정능력이 미약한 사람들을 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인에서 배제하기 위하여 의사능력에 관한 민법상 미성년자 제도를 차용한 것이 언론의 사회적 중요성에 비추어 과도한 제한이라고 할 수 없다. 한편, 위에서 본 바와 같이 청구인이 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 되지 못하여 언론ㆍ출판의 자유가 제한되는 정도는 크지 않은데 반해, 미성숙한 발행인 또는 편집인에 의하여 신문 및 인터넷신문이 발행됨으로 인해 사회가 입을 수 있는 피해는 결코 적다고 할 수 없으므로 이 사건 법률조항이 달성하려는 공익은 제한되는 사익에 비해 크다. (다) 소결론 그렇다면 이 사건 법률조항은 청구인의 언론ㆍ출판의 자유를 침해하지 아니한다. (3) 평등권 침해 여부 청구인은 이 사건 법률조항이 합리적인 이유 없이 미성년자를 성년자와 차별취급하여 청구인의 평등권을 침해한다고 주장하는데, 위에서 본 바와 같이 성년자와 달리 미성년자를 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 결격사유로 규정한 데에는 합리적인 이유가 있으므로 이 사건 법률조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 아래 5.와 같은 재판관 이정미의 반대의견이 있는 외에는 관여 재판관 전원의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이정미의 반대의견 민법상 미성년자에 관한 행위능력제도가 규정되어 있으나, 미성년자가 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인으로서 완수하여야 할 사회적 책임을 다할 능력이 부족하다는 것은 우리 사회에서 일반적으로 받아들여지고 있다고 단언할 수 없는바, 민법상 행위능력과 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 자격을 획일적으로 동일하게 볼 것은 아니다. 또한 오늘날 언론ㆍ출판의 자유가 가지는 중요성을 고려할 때 입법자는 미성년자를 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인의 결격사유로 규정하더라도 신문 및 인터넷신문의 주된 보급대상, 매체의 성격에 따라 미성숙성에서 비롯될 만한 위해의 정도가 약한 경우에는 예외를 인정하는 등 기본권 제한이 필요 최소한의 정도를 넘지 않도록 해야 한다. 그런데 미성년자의 다수를 차지하는 청소년이 청소년을 주된 보급대상으로 하여 청소년 세대의 생각과 의견을 전하거나 청소년 문화에 영향을 미칠 목적으로 발간되는 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 된다면 청소년들은 스스로에 의한 문화를 창조하고 형성할 기회를 가지게 된다. 그리고 이런 경우에는 청소년들의 생활, 고민, 진로, 그들만의 문화에 관한 기사가 주된 내용일 것이므로 해악이 큰 기사가 많지는 않을 것으로 보이는바, 비록 미성숙에서 비롯되는 부작용이 발생한다고 하더라도 그 정도가 청소년 스스로 자신의 문화를 형성해 나가는 것을 보장함으로써 얻는 공익에 비하여 크다고 보기 어렵다. 그럼에도 불구하고 이 사건 법률조항은 기본권 제한을 최소화하기 위한 세밀한 규율을 시도하지 아니한 채, 청소년을 주된 보급대상으로 하여 청소년 세대의 생각과 의견을 전하거나 청소년 문화에 영향을 미칠 목적으로 발간되는 신문 및 인터넷신문을 포함하여 미성년자가 모든 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 될 수 없도록 규정하고 있으므로 과잉금지의 원칙에 반하여 청구인의 언론ㆍ출판의 자유를 침해한다. 별지 관련조항 신문 등의 진흥에 관한 법률 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "신문"이란 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화ㆍ산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육ㆍ체육 등 전체 분야 또는 특정 분야에 관한 보도ㆍ논평ㆍ여론 및 정보 등을 전파하기 위하여 같은 명칭으로 월 2회 이상 발행하는 간행물로서 다음 각 목의 것을 말한다. 가. 일반일간신문: 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물 나. 특수일간신문: 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매일 발행하는 간행물 다. 일반주간신문: 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다) 라. 특수주간신문: 산업ㆍ과학ㆍ종교ㆍ교육 또는 체육 등 특정 분야(정치를 제외한다)에 국한된 사항의 보도ㆍ논평 및 여론 등을 전파하기 위하여 매주 1회 발행하는 간행물(주 2회 또는 월 2회 이상 발행하는 것을 포함한다) 2. "인터넷신문"이란 컴퓨터 등 정보처리능력을 가진 장치와 통신망을 이용하여 정치ㆍ경제ㆍ사회ㆍ문화 등에 관한 보도ㆍ논평 및 여론ㆍ정보 등을 전파하기 위하여 간행하는 전자간행물로서 독자적 기사 생산과 지속적인 발행 등 대통령령으로 정하는 기준을 충족하는 것을 말한다. 3. "신문사업자"란 신문을 발행하는 자를 말한다. 4. "인터넷신문사업자"란 인터넷신문을 전자적으로 발행하는 자를 말한다. 5. "인터넷뉴스서비스"란 신문, 인터넷신문, ‘뉴스통신진흥에 관한 법률’에 따른 뉴스통신, ‘방송법’에 따른 방송 및 ‘잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률’에 따른 잡지 등의 기사를 인터넷을 통하여 계속적으로 제공하거나 매개하는 전자간행물을 말한다. 다만, 제2호의 인터넷신문 및 ‘인터넷 멀티미디어 방송사업법’ 제2조 제1호에 따른 인터넷 멀티미디어 방송, 그 밖에 대통령령으로 정하는 것을 제외한다. 7. "발행인"이란 신문을 발행하거나 인터넷신문을 전자적으로 발행하는 대표자를 말한다. 8. "편집인"이란 신문의 편집 또는 인터넷신문의 공표에 관하여 책임을 지는 자를 말한다. 9. "기사배열책임자"란 인터넷뉴스서비스의 기사배열에 관하여 책임을 지는 자를 말한다. 제13조(결격사유 등) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 신문 및 인터넷신문의 발행인 또는 편집인이 되거나 기사배열책임자가 될 수 없다. 1. 대한민국의 국민이 아닌 사람 2. ‘잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률’, ‘뉴스통신진흥에 관한 법률’, ‘방송법’, ‘인터넷 멀티미디어 방송사업법’, ‘저작권법’을 위반하거나 ‘형법’ 제87조부터 제90조까지ㆍ제92조ㆍ제101조, ‘군형법’ 제5조부터 제8조까지ㆍ제9조 제2항ㆍ제11조부터 제16조까지 또는 ‘국가보안법’ 제3조부터 제9조까지의 규정에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 실형을 선고받고 그 집행이 종료(집행이 종료된 것으로 보는 경우를 포함한다)되거나 집행을 받지 아니하기로 확정된 후 1년이 지나지 아니하거나 금고 이상의 형의 집행유예를 선고받고 그 유예기간 중에 있는 사람 3. ‘잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률’, ‘뉴스통신진흥에 관한 법률’, ‘방송법’, ‘인터넷 멀티미디어 방송사업법’, ‘저작권법’을 위반하거나 ‘형법’ 제87조부터 제90조까지ㆍ제92조ㆍ제101조, ‘군형법’ 제5조부터 제8조까지ㆍ제9조 제2항ㆍ제11조부터 제16조까지 또는 ‘국가보안법’ 제3조부터 제9조까지의 규정에 따른 죄를 범하여 금고 이상의 형의 선고유예를 받고 그 유예기간 중에 있는 사람 4. ‘보안관찰법’에 따른 보안관찰처분이나 ‘치료감호법’에 따른 치료감호의 집행 중에 있는 사람 5. 이 법을 위반하여 벌금 이상의 형을 선고받고 그 형의 집행이 종료되거나 형을 받지 아니하기로 확정된 날부터 2년이 지나지 아니한 사람 6. 이 법을 위반하여 등록이 취소된 신문ㆍ인터넷신문 및 인터넷뉴스서비스의 발행인ㆍ편집인 또는 기사배열책임자로서 그 등록이 취소된 날부터 2년이 지나지 아니한 자 7. 미성년자ㆍ금치산자 또는 한정치산자 8. 파산선고를 받고 복권되지 아니한 사람 ③ 법인이 아닌 자는 일간신문이나 일반주간신문을 발행할 수 없다. 민법 제4조(성년기) 만 20세로 성년이 된다. 제5조(미성년자의 능력) ① 미성년자가 법률행위를 함에는 법정대리인의 동의를 얻어야 한다. 그러나 권리만을 얻거나 의무만을 면하는 행위는 그러하지 아니하다. ② 전항의 규정에 위반한 행위는 취소할 수 있다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2010헌마437

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[ 참조조문 ]

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2006헌마526