전원재판부 2009헌마760, 2010. 1. 19.

【전문】 사 건 2009헌마760 기초자치단체 간 행정구역 자율통합지역 제외 결정 취소 청 구 인 1. 변○신 2. 김○규 3. 박○례 4. 이○우 5. 임○순 6. 최○식 청구인들의 대리인 변호사 최영식 피청구인 행정안전부장관 주 문 이 사건 심판청구를 각하한다. 이 유 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 피청구인은 2009. 8. 26. 지방자치권 강화와 지역경쟁력 제고를 위해 시ㆍ군ㆍ구가 지역 주민의 결정에 따라 인근 자치단체와 자발적으로 통합을 추진할 수 있도록 7개 관계부처 합동으로 자치단체 통합에 대한 다양한 행ㆍ재정적 지원을 할 것이고, 통합절차는 통합결정과정에서 자치단체 주민의 통합의사가 최대한 반영되도록 하기 위하여 자치단체장 또는 자치단체의회 외에도 일정 수 이상 주민의 연서로도 통합을 건의할 수 있도록 하고 이러한 통합건의안에 대하여 지방의회의 의견 청취나 주민투표를 실시한 후 통합 여부를 결정하여 새로운 통합자치단체 설치에 관한 법안을 국회에 제출할 예정이라는 내용의 ‘자치단체 자율통합 지원계획’을 발표하였는데, 위 계획안에는 생활ㆍ경제권과 행정구역이 일치하지 않아 통합이 고려되는 대표적 자치단체로 안양ㆍ군포ㆍ의왕 지역이 제시되어 있었다. (2) 이후 피청구인은 2009. 8. 26. 발표한 위 ‘자치단체 자율통합 지원계획’에 따라 2009. 10. 24.부터 2009. 11. 6.까지 이미 제출된 통합건의안을 포함하여 46개 자치단체 주민들의 통합의사 확인을 위한 ‘주민의견조사’를 실시하기로 하고 이를 참고로 하여 2009. 11월 초에 찬성의견이 우세한 지역에 대하여는 통합에 대한 지방의회의 의견청취나 주민투표를 실시하는 등 구체적인 통합절차를 추진할 계획이라고 발표하였다. (3) 위 조사결과 안양ㆍ군포ㆍ의왕 지역에서는 안양ㆍ군포ㆍ의왕 3개시 통합안에 대한 주민찬성의견이 우세하였고, 피청구인은 2009. 11. 10. 이를 토대로 안양ㆍ군포ㆍ의왕 3개시 통합안을 포함한 전국 6개 지역 통합안에 대하여 각 지방의회의 의견을 청취하고 새로운 통합자치단체 설치 법안을 국회에 제출하는 등 구체적 통합절차를 진행하겠다고 발표하였다. (4) 그런데 피청구인은 2009. 11. 12. 국회정치개혁특별위원회에서 위와 같은 입장을 바꾸어 2009. 11. 10. 발표한 주민조사결과는 참고용이고, 국회의원 선거구 조정문제로 인하여 안양ㆍ군포ㆍ의왕 3개시는 자치단체 통합추진대상에서 제외된다는 취지의 발언을 하였다. (5) 이에 청구인들은 피청구인의 위와 같은 자의적인 통합추진대상 제외행위가 행정에 대한 신뢰보호원칙에 반하고 이로 인하여 청구인들의 주민자치권, 행복추구권, 평등권이 침해되었다며 2009. 12. 29. 피청구인의 위 제외행위의 취소를 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은 2009. 11. 12. 안양ㆍ군포ㆍ의왕 지역을 자치단체 자율통합 추진대상에서 제외하기로 하는 피청구인의 발언 내지 제외행위(이하 ‘이 사건 발언 내지 제외행위'라 한다)가 청구인들의 기본권을 침해하는지 여부이다. 2. 판단 헌법재판소법 제68조 제1항에 의하면 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자만이 청구할 수 있다. 그러므로 먼저 이 사건 발언 내지 결정이 청구인들의 기본권을 침해하는 공권력의 행사에 해당하는가의 점에 관하여 본다. 살피건대, 지방자치법 제4조 제1항에 의하면 "…지방자치단체를 폐지하거나 설치하거나 나누거나 합칠 때에는 법률로 정한다."라고 규정되어 있고, 같은 조 제2항에 의하면 이러한 경우 관계 지방의회의 의견을 듣거나, 주민투표법제8조에 따라 주민투표를 거쳐야 한다고 규정되어 있다. 따라서 안양ㆍ군포ㆍ의왕 3개시 통합여부는 위와 같은 절차를 거쳐 최종적으로 법률로 정해져야 하는 사항이므로, 피청구인의 이 사건 발언 내지 제외행위는 위 ‘가. 사건의 개요’에 기재된 것과 같은 일련의 자치단체 자율통합 추진 준비과정에서 피청구인이 한 단순한 사실행위 내지 사전안내에 불과하여 국민에게 구속력이 없을 뿐만 아니라 그 내용이 자치단체 통합과 관련하여 직접적ㆍ확정적으로 청구인들의 법적 지위를 변동시킨다고 할 수 없으므로 원칙적으로 헌법소원의 대상이 되지 아니한다(헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등, 판례집 12-1, 665, 683; 헌재 2007. 10. 25. 2006헌마1236, 판례집 19-2, 513, 518 참조). 다만, 이러한 사실상의 준비행위나 사전안내라 하더라도 그 내용이 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있는 경우는 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수 있으나(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 668; 헌재 2007. 10. 25. 2006헌마1236, 판례집 19-2, 513, 519 참조), 아직 이에 관한 법률이 제정될 것이 명백하다고 볼 수 있는 단계에 있지 아니하여 피청구인의 이 사건 발언 내지 제외행위가 장차 법령의 뒷받침을 통하여 그대로 실시될 것이 틀림없다고 예상되는 경우도 아니므로, 이에 대한 헌법소원 심판청구는 부적법하다. 3. 결론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 더 나아가 살펴볼 필요 없이 부적법하므로 헌법재판소법 제72조 제3항 제4호에 따라 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 2010. 1. 19.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌마760

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[ 참조조문 ]

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