지정재판부 2009헌마499, 2012. 7. 26.

【판시사항】 가."쌀소득 등 보전 직접지불금"(이하 ‘쌀직불금’이라 한다)의 지급에 있어 비농촌지역 거주자에게 농촌지역 거주자보다 엄격한 요건을 갖출 것을 요구하고 있는 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령’(2009. 6. 16. 대통령령 제21538호로 개정된 것) 제4조의2(이하 ‘이 사건 시행령조항’이라 한다)가 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 나.농업의 규모에 따라 비농촌지역 거주자를 달리 취급하고 있는 이 사건 시행령조항 중 제1호 및 제2호가 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 다.주소지와 농지 소재지가 속한 행정구역의 동일성 내지 연접성에 따라 비농촌지역 거주자를 달리 취급하고 있는 이 사건 시행령조항 중 제3호가 청구인의 평등권을 침해하는지 여부(소극) 【결정요지】 가.비농촌지역 거주자들은 농지를 소유하고 있다 하더라도 이를 직접 경작하지 않거나 고액의 농업 외 소득을 가지고 있을 가능성이 높다는 점을 고려할 때, 비농촌지역 거주자들의 경우 이 사건 시행령조항 각 호가 규정하고 있는 요건을 충족시킨 경우에만 쌀직불금의 지급대상이 될 수 있도록 정한 것에는 합리성이 인정되므로, 이 사건 시행령조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 나.가격하락에 따른 위험은 농업의 규모에 비례하고, 농지의 규모가 크거나 농업을 통해 얻는 수익이 높을수록 농업에 투입되는 비용 및 시간 역시 증가해 대규모 농업을 영위하는 자의 경우 농업 외 소득을 가지고 있을 가능성이 현저하게 낮아진다는 점을 고려할 때, 농업의 규모에 따라 쌀직불금 지급여부를 달리 정한 것에는 합리성이 인정되므로, 이 사건 시행령조항 중 제1호 및 제2호는 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 다.이 사건 시행령조항 중 제3호는 주소지와 농지 소재지가 동일한 행정구역에 속해 있을 것을 쌀직불금 지급의 요건으로 규정하면서, 행정구역이 반드시 동일할 것을 요구할 경우 행정구역의 임의적 개편 등으로 주소지와 농지 소재지가 다른 시ㆍ구에 속하게 된 자들이 쌀직불금 지급대상에서 제외되는 불합리가 발생할 수 있다는 점을 고려하여 행정구역의 연접성을 그 요건으로 추가하고 있다. 농지경작에 소요되는 최소한의 시간이나 노동력 등 여러 가지 물리적 한계를 고려할 때 주소지와 농지 소재지가 멀리 떨어져 있을 경우 농지를 소유하고 있는 사람이 실경작자가 아닐 가능성이 상대적으로 높다고 할 것이므로, 주소지와 농지 소재지의 행정구역상 동일성이라는 요건은 농업을 주업으로 하는 자를 정하는 기준으로서 합리성이 인정되고, 입법 기술상 "연접" 이외에 거리의 근접성을 요건으로 하면서도 일의적인 법적용이 가능한 다른 기준을 발견할 수도 없다. 특히 이 사건 시행령조항은 쌀직불금의 지급이라는 시혜적 조치의 적용대상을 정하고 있는 것으로 그 기준을 정함에 있어 입법자 또는 입법의 위임을 받은 행정부의 광범위한 재량이 인정되므로 다소간의 차별이 발생한다는 이유만으로 그 기준이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수는 없다. 따 라서 이 사건 시행령조항 중 제3호는 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 재판관 이강국, 재판관 민형기, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 이 사건 시행령조항 중 제3호에 대한 반대의견 도시지역의 확대 및 행정구역의 변경으로 인하여 거주지를 이전하지 아니한 채 지속적으로 농업에 종사하여 왔음에도 불구하고 비농촌지역에 거주하게 된 경우가 있다는 점, 농업기술의 발전으로 인하여 주소지와 농지 소재지가 바로 같은 시ㆍ구에 속하거나 연접해 있지 않은 경우에도 별다른 어려움 없이 농지를 경작할 수 있다는 점, 행정구역의 경계는 반드시 직선으로 정해지는 것이 아니기 때문에, 경우에 따라서는 주소지와 연접하지 않은 읍ㆍ면ㆍ동에 소재한 농지 사이의 거리가 더 짧게 되는 역전 현상이 나타나기도 한다는 점 등을 고려하면, 주소지와 농지의 소재지가 같거나 행정구역상 연접관계에 있는지 여부는 농업을 주업으로 하는 자라는 요건과 직접적인 연관을 가지지 아니하므로, 농업을 주업으로 하는 자를 특정할 수 있는 합리적인 기준이 될 수 없고, 따라서 이를 기준으로 비농촌지역 거주자의 쌀직불금 지급여부를 달리 정하고 있는 이 사건 시행령조항 중 제3호는 청구인의 평등권을 침해한다. 【심판대상조문】 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령(2009. 6. 16. 대통령령 제21538호로 개정된 것) 제4조의2 【참조조문】 헌법 제11조 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2009. 3. 25. 법률 제9531호로 개정된 것) 제6조 제1항, 제7조 제1항, 제9조 제1항, 제11조 제1항 【참조판례】 가. 헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 403-404 【전문】 [당사자] 청 구 인 박○호 국선대리인 변호사 황진호 [주문] 이 사건 심판청구를 기각한다. [이유] 1. 사건개요 및 심판대상 가. 사건개요 청구인은 영주시 ○○동 670-15에 거주하며, 이와 연접하지 않으나 인근에 위치한 경북 봉화읍 ○○리에 농지 4,673.00㎡를 소유ㆍ경작하였다. 청구인은 2009. 7. 10.경 관할 행정관청에 자신이 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률’ 제4조 제1항에 정한 "쌀소득 등 보전 직접지불금"(이하 ‘쌀직불금’이라 한다)의 지급대상자인지 문의하였다가, 청구인은 농촌 외의 지역에 주소를 둔 사람으로 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령’ 제4조의2 각 호에 정한 요건을 충족시키지 못해 쌀직불금 지급대상자에 포함되지 않는다는 취지의 회신을 받았다. 이에 청구인은 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령’ 제4조의2가 청구인과 같이 농촌 외의 지역에 주소지를 둔 영세농민의 평등권과 재산권 등을 침해한다며, 2009. 8. 31. 그 위헌확인을 구하는 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판대상 청구인은 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령’(2009. 6. 16. 대통령령 제21538호로 개정된 것) 제4조의2 전체의 위헌여부를 다투고 있으나, 청구인은 농업에 종사하는 개인일 뿐 영농조합법인이나 농업회사법인이 아니고, 그 조항 중 영농조합법인이나 농업회사법인의 쌀직불금 수령조건을 정한 부분이 헌법에 위반되는지에 관하여 구체적으로 주장하지도 않고 있으므로, 이 사건 심판대상은 ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령’(2009. 6. 16. 대통령령 제21538호로 개정된 것, 이하 ‘시행령’이라 한다) 제4조의2 중 아래의 밑줄 친 농업인에 관한 부분(이하 ‘이 사건 시행령 조항’이라 한다)이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부로 한정함이 상당하다. 이 사건 심판대상 조항 및 관련 조항의 내용은 다음과 같다. [심판대상 조항] 쌀소득 등의 보전에 관한 법률 시행령(2009. 6. 16. 대통령령 제21538호로 개정된 것) 제4조의2(농업을 주업으로 하는 자) 법 제6조 제2항에 따른 농업을 주업으로 하는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자로 한다. 1. 같은 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)ㆍ군ㆍ구(자치구의 구를 말한다. 이하 같다)에 소재하는 1만 제곱미터 이상의 농지를 경작하는 농업인과 같은 시ㆍ군ㆍ구에 소재하는 5만 제곱미터 이상의 농지를 경작하는 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따른 영농조합법인(이하 "영농조합법인"이라 한다) 또는 같은 법 제19조에 따른 농업회사법인(이하 "농업회사법인"이라 한다) 2. 연간 농산물 판매금액이 9백만 원 이상인 농업인과 4천 5백만 원 이상인 영농조합법인 또는 농업회사법인 3. 법 제7조 제1항에 따른 쌀소득 등 보전 직접지불금 지급대상자 등록신청 연도의 직전 2년 이상 주소 또는 주된 사무소를 해당 시ㆍ구에 두고 해당 시ㆍ구에 소재한 1천 제곱미터 이상의 논농업에 이용하는 농지(신청인의 주소지 동을 기준으로 다른 시ㆍ군ㆍ구 중 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 내의 농지를 포함한다)를 직전 2년 이상 경작한 자 [관련 조항] 쌀소득 등의 보전에 관한 법률(2009. 3. 25. 법률 제9531호로 개정된 것) 제6조(쌀소득등보전직접지불금 지급대상자) ① 쌀소득등보전직접지불금의 지급대상이 될 수 있는 자는 제5조에 따른 쌀소득등보전직접지불금 지급대상 농지에서 논농업에 종사(휴경하는 경우를 포함한다)하는 농업인등으로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자여야 한다. 1. 후계농업경영인, 전업농업인 등으로서 농림수산식품부령으로 정하는 요건에 해당하는 자 2. 2005년 1월 1일부터 2008년 12월 31일까지의 기간 중 쌀소득등보전직접지불금을 1회 이상 정당하게 지급받은 자 ② 제1항 제2호에 해당하는 자 중 「농업ㆍ농촌 및 식품산업기본법」 제3조 제5호의 농촌 외의 지역에 주소 또는 주된 사무소를 둔 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농업을 주업으로 하는 자여야 한다. 제7조(쌀소득등보전직접지불금 지급대상자 등록) ① 쌀소득등보전직접지불금을 받으려는 자는 매년 농림수산식품부장관이 정하는 날까지 농지 소재지 관할 읍장ㆍ면장 또는 동장(이하 "읍ㆍ면장"이라 한다)에게 등록을 신청하여야 한다. 다만, 경작농지가 같은 시(「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」에 따른 행정시를 포함한다. 이하 같다)ㆍ군ㆍ구(자치구를 말한다. 이하 같다) 내의 2개 이상 읍ㆍ면ㆍ동에 있는 경우에는 면적이 가장 넓은 농지 소재지 읍ㆍ면장에게 신청하여야 한다. 제9조(고정직접지불금의 지급) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금 등록자에게 농지의 형상 및 기능을 대통령령으로 정하는 기준에 따라 유지하고 있는 농지분에 대하여만 고정직접지불금을 지급하여야 한다. 제11조(변동직접지불금의 지급) ① 농림수산식품부장관은 쌀소득등직불금 등록자 중 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 자에 대하여 변동직접지불금을 지급한다. 1. 대통령령으로 정하는 바에 따라 농지의 형상 및 기능을 유지하고 쌀을 생산할 것 2. 농약 및 화학비료를 농림수산식품부령으로 정하는 기준에 따라 사용할 것 2. 청구인의 주장 요지 농촌 외의 지역에 주소를 둔 영세농민들 중 1만㎡ 이상의 농지를 경작하거나, 매년 농산물을 9백만 원 이상 판매한 사람들 또는 등록신청 직전 2년의 주소지가 농지 소재지와 동일한 지역이거나 연접한 지역인 사람들만을 쌀직불금 지급대상자로 정한 이 사건 시행령 조항은, 농지와 연접되지 아니한 소도시에 거주하는 영세농민들을 합리적인 이유 없이 차별하는 것으로, 헌법 제10조의 국가의 기본권 보장 의무와 헌법 제121조의 경자유전의 원칙에 위배되고, 헌법 제11조 제1항의 평등권, 헌법 제14조의 거주ㆍ이전의 자유, 헌법 제15조의 직업선택의 자유 및 헌법 제23조의 재산권을 침해한다. 3. 판단 가. 쌀직불금의 지급 및 이 사건 시행령 조항의 내용 (1) 쌀직불금은 시장환경으로 인해 농업인들의 소득감소가 우려되고 상업적 영농이 증가해 농업경영의 위험이 증가하고 있는 현실에서, 농가의 소득안정을 도모하고 농지의 형상 및 기능을 유지하기 위한 목적으로 2005. 7. 1. ‘쌀소득 등의 보전에 관한 법률’(이하 ‘법’이라 한다)에 의해 도입된 것으로, 쌀의 가격은 민간 시장에서 수급에 의해 결정하되 농업인에게는 직접 보조금을 지급함으로써 쌀값의 하락에 따른 농업인의 소득감소를 보전하고자 하는 제도이다. 쌀직불금은 반대급부 없이 지급되는 소득 보조금으로, 농작물의 생산량 및 가격의 변동과 상관없이 논농업에 종사하며 농지의 형상 및 기능을 유지하는 농업인에게 지급하는 "고정직접지불금"과, 논농업으로 이용되는 농지에서 쌀을 생산하는 농업인 등에게 해당 연도에 생산한 쌀의 수확기 평균가격이 목표가격에 미달하는 경우 이를 보전하기 위해 지급하는 "변동직접지불금"으로 나뉜다(법 제2조 제4호, 제5호). (2) 이러한 쌀직불금이 지급됨으로써 농가의 수취가격을 목표가격과 비교해 안정적 수준으로 유지하며 농민의 소득을 보장하는 데 나름대로 효과를 거두었으나, 동시에 도입 목적과는 다르게 2006년도 쌀직불금의 경우 수령자 99만 800여명 중 17만 3,947명이 실제로 농사를 짓지 않으면서 부당하게 이를 수령하였고, 그 규모 또한 1,683억 원에 이르는 등 폐단을 낳기도 하였다. 이에 국회는 2009. 3. 25. 법을 전면적으로 개정해, 투기를 목적으로 새로이 쌀직불금의 지급대상자가 되는 것을 방지하기 위해 원칙적으로 2005년∼2008년 사이에 1회 이상 쌀직불금을 정당하게 수령한 자로 지급대상자를 한정하고(법 제6조 제1항), 실경작자의 확인 체계와 부당신청에 대한 제재를 강화하며(법 제7조 제1항, 제13조 제2항), 부당행위 신고자에 대한 포상금의 지급 규정을 신설하였다(법 제28조). (3) 이 사건 시행령 조항 역시 이러한 법 개정의 과정에서 신설된 것으로, 입법자는 농촌 외의 지역에서 거주하는 비경작자 또는 고액의 농업 외 소득을 가지고 있는 사람들이 쌀직불금을 지급받을 기회를 차단함으로써 농업인의 소득안정이라는 쌀직불금 지급의 목적을 효율적으로 달성하고자, 법 제6조 제2항을 신설해 농촌 외의 지역에 주소를 두고 있는 자(이하 ‘비농촌지역 거주자’라 한다)는 농업을 주업으로 하는 경우에만 쌀직불금을 지급받을 수 있도록 하고, 법 제6조의 위임을 받아 제정된 이 사건 시행령 조항은 농지의 규모, 연간 농산물 판매금액, 거주지와 경작하고 있는 농지 소재지가 속한 행정구역을 기준으로 ‘농업을 주업으로 하는 자’의 요건을 구체적으로 규정하였다. 이 사건 시행령 조항 중 제1호와 제2호는 경작하고 있는 농지가 소규모인 경우에는 농업활동이 자가소비를 위한 것일 가능성이 높고, 농업의 규모가 크면 농업을 위해 소요되는 시간이나 비용이 증가해 다른 직업을 가지거나 농업 외 소득을 얻기 어려우며, 연간 농산물의 판매금액이 일정 금액에 미치지 못하는 경우에는 쌀가격의 변동이나 생산량 감소 등으로 인해 감수하여야 할 위험이 상대적으로 적어진다는 것 등을 고려하여, "거주하고 있는 시ㆍ군ㆍ구에 소재하는 1만㎡ 이상의 농지를 경작할 것"과 "연간 농산물 판매금액이 9백만 원 이상일 것"이라는 농업의 규모를 기준으로 요건을 정하고 있다. 그리고 이 사건 시행령 조항 중 제3호는 농업의 규모만으로 비농촌지역 거주자의 쌀직불금 지급 여부를 정할 경우, 농촌 외의 지역에 거주하면서 농업 소득에 의존해 생활하고 있는 영세농에 대한 차별이 발생할 수 있다는 점을 고려하여, 등록신청 직전 2년 이상 주소를 해당 시ㆍ구에 두고 해당 시ㆍ구 또는 신청인의 주소지 동을 기준으로 다른 시ㆍ군ㆍ구 중 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 내에 농지를 직전 2년 이상 경작한 자는 농지의 규모가 1천㎡ 이상이기만 하면 쌀직불금을 지급받을 수 있도록 정하고 있다. 즉 이 사건 시행령 조항이 시행되기 전부터 비농촌지역에 거주하면서 실제로 농업을 주업으로 하였던 농민들이 이 사건 시행령 조항의 시행으로 인해 일률적으로 쌀직불금 지급대상에서 제외되는 것을 방지하기 위해, 쌀직불금 지급대상자 등록신청 직전 2년 이상 비농촌지역에 거주하였던 자 중 주소지와 농지 소재지가 동일하거나 연접한 자를 쌀직불금 지급대상에 포함시키고 있는 것이다. 나. 이 사건 시행령 조항이 청구인의 기본권을 침해하는지 여부 (1) 문제되는 기본권 이 사건 시행령 조항이 농업에 종사하지 않는 자가 부당하게 쌀직불금을 수령하는 것을 방지하기 위해 농촌 이외의 지역에 거주하고 있는 자가 쌀직불금을 수령할 수 있는 요건을 농촌 지역에 거주하고 있는 자에 비하여 다소 엄격하게 정하고 있다 하더라도, 그 내용이 직접적으로 거주지를 제한하거나 직업선택의 자유를 제한하는 것은 아니다. 그리고 쌀직불금을 지급받고자 하는 사람이 이 사건 시행령 조항으로 인하여 비농촌 지역으로 이주하는 것이 사실상 제한되거나 경작하는 농지의 규모 또는 농산물의 연간 판매금액 등을 결정함에 있어 다소간의 제한을 받게 된다 하더라도, 이는 쌀직불금의 지급요건을 제한하는 데 따른 간접적인 효과 내지 반사적 불이익에 지나지 않으므로, 이 사건 시행령 조항이 거주ㆍ이전의 자유나 직업선택의 자유를 제한한다고 볼 수 없다. 또한 이 사건 시행령 조항은 농가의 소득과 경영을 안정시키고자 하는 목적을 위해 정책적으로 일정한 요건을 갖춘 농업인 등에게 소득보조금을 지급하는 시혜적인 규정인바, 입법의 시혜대상에서 제외되었다는 이유만으로 재산권의 침해가 발생하는 것이 아니고, 시혜적 입법의 적용대상이 될 경우 얻을 수 있는 재산상 이익의 기대가 성취되지 않았다 하더라도 그러한 단순한 재산상 이익의 기대는 헌법이 보호하는 재산권의 영역에 포함되지 않으므로, 이 사건에서 재산권 역시 문제되지 않는다(헌재 2002. 12. 18. 2001헌바55, 판례집 14-2, 810, 819; 헌재 2008. 10. 30. 2007헌마206, 판례집 20-2상, 1149, 1161 참조). 다만, 이 사건 시행령 조항은 첫째, 비농촌지역에 주소지를 두고 있는 자가 쌀직불금을 지급받기 위해서는 각 호에 정한 요건을 갖출 것을 요구함으로써 비농촌지역 거주자와 농촌지역 거주자를 차별하고, 둘째, 농지의 규모와 연간 판매수입에 따라 쌀직불금을 지급받을 수 있는지 여부를 달리 정함으로써 비농촌지역 거주자를 농업의 규모에 따라 차별하며, 셋째, 쌀직불금 지급대상자가 등록신청 연도의 직전 2년 이상, 주소지와 동일 시ㆍ구에 소재한 농지나 주소지 동을 기준으로 다른 시ㆍ군ㆍ구 중 주소지와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 내에 농지를 직전 2년 이상 경작했는지 여부에 따라 쌀직불금을 수령할 수 있는지 여부를 달리 정함으로써, 비농촌지역 거주자를 농지와 주소지가 속한 행정구역이 동일한지 혹은 연접해 있는지에 따라 달리 취급하고 있다. 이처럼 이 사건 시행령 조항이 비농촌지역 거주자와 농촌지역 거주자, 이 사건 시행령 조항 각 호에 정한 요건을 충족하는 비농촌지역 거주자와 요건을 충족하지 못하는 비농촌지역 거주자를 달리 취급하고 있는 이상, 이 사건 시행령 조항에 의해 평등권 침해의 문제가 발생한다. (2) 이 사건 시행령 조항이 평등권을 침해하는지 여부 (가) 심사기준 헌법재판소는 평등권 침해 여부를 심사함에 있어, 헌법에서 특별히 평등을 요구하고 있는 경우와 차별적 취급으로 인해 관련 기본권에 대한 중대한 제한을 초래하게 되는 경우에는 차별취급의 목적과 수단 간에 비례관계가 성립하는지를 검토하는 엄격한 심사척도를 적용하고, 그렇지 않은 경우에는 차별을 정당화하는 합리적인 이유가 있는지, 즉 자의적인 차별이 존재하는지를 검토하는 완화된 심사척도를 적용한다(헌재 2001. 2. 22. 2000헌마25, 판례집 13-1, 386, 403-404 참조). 그런데 앞서 본 바와 같이 이 사건 시행령 조항은 평등권 이외의 헌법상 기본권에 대한 제한을 초래하지 않고 헌법 제11조 제1항이 특별히 평등을 요구하는 영역을 규율하고 있지도 않으므로, 이 사건 시행령 조항이 청구인의 평등권을 침해하는지 여부에 대한 판단은 이러한 차별취급에 합리적인 이유가 있는지에 대한 심사로 충분하다. (나) 농촌지역 거주자와 비농촌지역 거주자 사이의 차별(이 사건 시행령 조항 전체 관련) 입법자는 비농촌지역 거주자들이 농지를 소유하고 있다 하더라도 이를 직접 경작하지 않거나 고액의 농업외 소득을 가지고 있는 경우가 많아, 이들에게 일률적으로 쌀직불금을 지급하는 것이 오히려 농가의 소득안정이라는 쌀직불금 지급의 목적에 위배된다는 판단 아래, 비농촌지역 거주자들의 경우에는 농가의 규모, 주소지와 농지가 속한 행정구역의 동일성 내지 연접성 등 이 사건 시행령 조항 각 호가 규정하고 있는 요건을 충족시킨 경우에만 쌀직불금의 지급대상이 될 수 있도록 정하였다. 또한 이 사건 시행령 조항이 쌀직불금을 지급받고자 하는 비농촌지역 거주자가 벼 등의 계약재배를 확인할 수 있거나 농약ㆍ비료 등 농자재의 구매를 증명할 수 있는 서류 등을 제출하여 스스로 농업을 주업으로 하는 자임을 입증할 수 있는 경우까지 쌀직불금 지급대상이 될 수 있는 예외를 인정하지 않고 있는 것은, 이러한 예외를 인정한다면 이들이 실경작자인지를 조사하기 위해 소요되는 비용이 증가하고 주무관청의 행정 부담이 지나치게 커진다는 점을 고려한 것인바, 이것이 현저하게 자의적이라거나 입법 재량을 일탈한 것으로 보이지 아니한다. 따라서 이 사건 시행령 조항이 쌀직불금을 지급받고자 하는 비농촌지역 거주자에게 농촌지역 거주자에 비해 보다 엄격한 요건을 요구하는 것은 차별의 합리성이 인정되므로, 청구인의 평등권을 침해하지 않는다. (다) 농업의 규모에 따른 비농촌지역 거주자 사이의 차별(이 사건 시행령 조항 중 제1호 및 제2호 관련) 쌀직불금 지급의 목적과 취지를 고려할 때, 쌀직불금의 지급 대상은 농업활동 결과에 대한 높은 위험부담을 가지는 자, 즉 자가소비가 아닌 상업적 목적으로 농업에 종사하며 전체 소득 중 농업외 소득의 비중이 낮은 자가 되어야 한다. 그런데 가격하락에 따른 위험은 농업의 규모에 비례하고, 농업의 규모가 클수록 농업에 투입되는 비용 및 시간 역시 증가해 대규모 농업을 영위하는 자의 경우 농업 외 소득을 가지고 있을 가능성이 현저하게 낮아진다는 점을 고려할 때, 경작하는 농지의 면적이나 연간 농산물 판매금액을 기준으로 쌀직불금 지급 여부를 정한 이 사건 시행령 조항 중 제1호 및 제2호는 합리적이라 할 것이다. 또한 경작하는 농지가 1만㎡에 이르지 못하는 경우에는 농업 외 소득의 비중이 상대적으로 높게 나타나고, 농촌 외의 지역에 거주하면서 소규모 농지를 여러 시ㆍ군ㆍ구에 분산하여 소유하고 있는 사람은 농지를 경작하기 위한 목적보다는 투기 등 경작 이외의 목적으로 소유할 개연성이 더 높다는 점 등에 비추어 보면, 1만㎡ 이상의 농지라는 기준을 현저히 자의적이라고 볼 수 없다. 그리고 농지의 규모는 크지 않으나 선도적인 농업기술을 활용하여 온실ㆍ비닐하우스 등의 시설물을 설치하고 고품질ㆍ고부가가치 농산물을 생산ㆍ판매하는 농업인을 구제하기 위해 연간 농산물 판매금액을 쌀직불금 지급요건으로 정하되, 논 1만㎡에서 쌀을 경작할 경우의 평균적인 수확량에서 농가에서 자가 소비하는 부분을 제외한 양의 쌀을 판매할 경우 얻을 수 있는 수입을 산정하여 그 기준을 9백만 원으로 정한 것 역시 입법재량을 벗어난 것으로 보이지 아니한다. 이처럼 이 사건 시행령 조항 중 제1호 및 제2호가 농업의 규모에 따라 비농촌지역 거주자의 쌀직불금 지급여부를 달리 정하는 것에 합리적인 이유가 인정되는 이상, 이로 인하여 청구인의 평등권이 침해되는 것은 아니다. (라) 주소지와 농지 소재지가 속한 행정구역의 동일성 내지 연접성에 따른 비농촌지역 거주자 사이의 차별(이 사건 시행령 조항 중 제3호 관련) 이 사건 시행령 조항 중 제3호는 법 제6조 제2항이 정하고 있는 농업을 주업으로 하는 자를 구체화하기 위하여 일차적으로 주소지와 농지 소재지가 동일한 행정구역에 속해 있을 것이라는 요건을 규정하면서, 시ㆍ구가 반드시 같은 것을 요구할 경우 행정구역의 임의적 개편, 교육이나 병원치료 등을 위한 주거지 이전 등으로 인해 주소지와 농지 소재지가 다른 시ㆍ구에 속하게 된 자들이 쌀직불금의 지급대상에서 제외되는 불합리가 발생할 수 있다는 점을 고려하여, 농지가 주소지 동을 기준으로 다른 시ㆍ군ㆍ구 중 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 내에 소재할 것이라는 요건을 추가적으로 규정하고 있다. 농지경작에 소요되는 최소한의 시간이나 노동력 등 여러 가지 물리적 한계를 고려할 때 주소지와 농지 소재지가 멀리 떨어져 있을 경우 농지를 소유하고 있는 사람이 실경작자가 아닐 가능성이 상대적으로 높다고 할 것인바, 주소지와 농지 소재지의 행정구역상 동일성이라는 요건은 농업을 주업으로 하는 자를 정하는 기준으로서 합리성이 인정된다. 또한 "연접"이라는 요건이 가지고 있는 일의성과 명확성에 비하여, "인접" 또는 "근접" 등의 요건은 그 의미가 불명확하여 법집행기관의 자의적인 법집행을 야기할 우려가 있는바, 입법 기술상 "연접" 이외에 거리의 근접성을 요건으로 하면서도 일의적인 법적용이 가능한 다른 기준을 발견할 수도 없다. 특히 이 사건 조항은 쌀직불금의 지급이라는 시혜적 조치의 적용대상을 정하고 있는 것으로 그 기준을 정함에 있어 입법자 또는 입법의 위임을 받은 행정부의 광범위한 재량이 인정되므로, 주소지와 농지 소재지의 행정구역상 동일성 내지 연접성이라는 기준을 현저하게 자의적인 것으로 볼 수 없는 이상, 이러한 기준으로 인하여 실제로 농업을 주업으로 하는 자 중 주소지와 농지 소재지의 행정구역이 연접하지 아니한 자가 쌀직불금의 지급대상에서 제외되는 다소간의 차별이 발생한다는 이유만으로 그 기준이 입법재량을 일탈한 것이라고 볼 수 없다. 이처럼 농업의 특성, 입법기술상의 한계 등에 비추어 이 사건 시행령 조항 중 제3호가 정하고 있는 기준에 합리성이 인정되는 이상, 위 조항은 청구인의 평등권을 침해하지 아니한다. 4. 결론 그렇다면 이 사건 심판청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정은 재판관 이강국, 재판관 민형기, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 아래 5.와 같은 이 사건 시행령 조항 중 제3호에 대한 반대의견을 제외한 나머지 관여 재판관의 일치된 의견에 의한 것이다. 5. 재판관 이강국, 재판관 민형기, 재판관 송두환, 재판관 박한철의 이 사건 시행령 조항 중 제3호에 대한 반대의견 우리는 이 사건 시행령 조항 중 제3호가 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다고 보므로, 다음과 같이 반대의견을 밝힌다. 이 사건 시행령 조항 중 제3호에 따라 쌀직불금의 지급대상이 되는 사람은 ① 1천㎡ 이상 1만㎡ 미만의 농지를 경작하고, ② 연 농산물 판매액이 9백만 원 이하, 농외 소득금액이 3천 7백만 원 미만이며(시행령 제4조의3 제1항), ③ 쌀직불금 등록신청 연도의 직전 2년 이상 주소를 해당 시ㆍ구에 두고, 해당 시ㆍ구에 소재하거나, 주소지 동을 기준으로 다른 시ㆍ군ㆍ구 중 연접한 읍ㆍ면ㆍ동 내의 농지를 직전 2년 경작한 사람이다. 결국 농지의 소재지와 주소가 같거나 행정구역이 이 사건 시행령 조항 중 제3호가 정한 기준에 따라 연접되어 있는 자는 농지면적이 1만㎡ 미만이고 연간 농산물 판매액이 9백만 원 이하인 경우라도 쌀직불금을 지급받을 수 있으나, 농지의 소재지와 주소지가 다르고 연접 요건도 갖추지 못한 자는 동일한 조건 하에서 쌀직불금을 수령할 수 없게 되는바, 이러한 차별은 다음과 같은 점에서 합리적이라고 보기 어렵다. 우선 주소지와 농지의 소재지가 같거나 행정구역상 연접관계에 있는지 여부는 농업을 주업으로 하는 자라는 요건과 직접적인 연관을 가지지 않는다. 도시지역의 확대 및 행정구역의 변경으로 인해 거주지를 이전하지 않았음에도 종전의 거주지가 농촌 이외의 시ㆍ군ㆍ구에 편입되어 비농촌지역에 거주하게 된 농업인이나 자녀교육이나 병원치료 등의 목적으로 불가피하게 주거지를 이전한 농업인은, 주소와 농지 소재지의 행정구역이나 연접 여부와 무관하게 여전히 농업을 주업으로 하는 자라고 할 것이며, 이들에게 쌀직불금을 지급하는 것이 오히려 농가의 소득안정 및 농지의 형상과 기능 유지라는 입법목적에도 부합하는 것이다. 또한 농업기술의 발전으로 농산물 재배에 소요되는 시간이 단축되고, 교통수단의 발달로 주소지와 농지 사이의 왕복이 용이해지는 등 주소지와 농지 소재지가 바로 같은 시ㆍ구에 속하거나 연접해 있지 않은 경우에도 별다른 어려움 없이 농지를 경작할 수 있게 되었다. 특히 행정구역의 경계는 반드시 직선으로 정해지는 것이 아니기 때문에, ‘주소지와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동에 소재한 농지’라는 요건이 이러한 요건을 갖추지 않은 경우에 비해 주소지와 농지가 더 가깝다는 것을 담보하지 못하고, 경우에 따라서는 오히려 주소지와 연접하지 않은 읍ㆍ면ㆍ동에 소재한 농지 사이의 거리가 더 짧게 되는 역전현상이 나타나기도 한다. 이러한 점에 비추어 본다면, 주소지와 농지 소재지의 행정 구역상 동일성이나 연접성은 농업을 주업으로 하는 자를 특정할 수 있는 합리적인 기준이 될 수 없다고 할 것이므로, 주소지와 농지 소재지의 시ㆍ구가 같거나, 농지 소재지가 주소지와 연접한 읍ㆍ면ㆍ동에 있는 자만을 쌀직불금 지급대상으로 정하고 있는 이 사건 시행령 조항 중 제3호는 입법형성권의 한계를 벗어난 것으로 청구인의 평등권을 침해하여 헌법에 위반된다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2009헌마499

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

농어업경영체육성및지원에관한법률 제16조 제19조

농업ㆍ농촌및식품산업기본법 제3조

대한민국헌법 제10조 제11조 제14조 제15조 제23조 제121조

[ 참조판례 ]

2000헌마25

[ 참조판례 체계도 ]