전원재판부 2007헌바124, 2008. 12. 26.

【판시사항】 택지개발예정지구 지정절차에 관하여 규정한 구 택지개발촉진법 제3조 제1항의 명확성원칙 위배 여부(소극) 【결정요지】 구 택지개발촉진법 제1조, 제2조 제1호, 제3호, 제3조 제1항(이하 ‘이 사건 지정처분조항’이라 한다) 및 구 주택법 제7조 제1항을 종합하면, 건설교통부장관에게 택지개발 예정지구를 지정할 수 있는 권한을 부여하는 목적은 ‘도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위함’이라 할 것이고, 수권의 내용과 범위는 ‘주택건설에 필요한 택지의 취득ㆍ개발ㆍ공급 및 관리 등에 관하여 특례를 인정할 필요성이 있는 경우에 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의한 도시지역과 그 주변지역 중에서 구 주택법 제7조 제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 주택 및 택지의 수요를 충족시키기에 적합한 규모의 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역’에 대하여 택지개발 예정지구를 지정하는 것임을 알 수 있다. 한편 이 사건 지정처분조항은 그 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이어서 입법기술상 일의적으로 법률에서 그 요건을 규정하는 것은 사실상 불가능하며 바람직한 것도 아니다. 따라서 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않고 상대적으로 완화된 기준이 적용된다. 결국 이 사건 지정처분조항의 규정 자체의 내용과 구 주택법 제7조 제1항 등에 대한 유기적ㆍ체계적 해석과 더불어 택지개발 예정지구 지정에 있어서 이해관계인들의 이해관계를 적절히 조정하기 위한 절차를 보장하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해보면 이 사건 지정처분조항은 헌법상의 명확성원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다. 【참조조문】 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개 정되고, 2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되기 전의 것) 제3조, 제3조의3 구 주택법(2005. 5. 26. 법률 제7520호로 개정되기 전의 것) 제7조 【전문】【참조판례】 헌재 2007. 10. 4. 2006헌바91, 판례집 19-2, 396 【당 사 자】 청 구 인 [별지] 목록과 같음 청구인들 대리인 변호사 신창언 외 3인 당해사건서울고등법원 2006누11639 택지개발예정지구지정처분취소 【주 문】 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이 유】 1. 사건의 개요 및 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 건설교통부장관(건설교통부는 2008. 2. 29. 정부조직법 개정으로 ‘국토해양부’로 명칭이 변경되었음)은 한국토지공사의 제안에 따라 2004. 12. 30. 건설교통부고시 제2004-432호로 평택시 비전동ㆍ죽백동ㆍ동삭동 일원 3,022,000㎡를 택지개발예정지구로 지정ㆍ고시하는 처분(이하 ‘이 사건 지정처분’이라 한다)을 하였다. (2) 청구인들은 위 택지개발예정지구 내에 토지를 소유하고 있는 자들인바, 2005. 3. 29. 서울행정법원에 이 사건 지정처분의 취소를 구하는 소송을 제기하였다가 패소하자 항소한 다음, 항소심 계속중에 구 택지개발촉진법 제3조에 대하여 위헌법률심판제청신청을 하였으나 2007. 10. 11. 각하되자, 2007. 11. 16. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판대상조항은 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 택촉법’이라 한다) 제3조 제1항(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이다. 청구인들은 구 택촉법 제3조 전체에 대하여 헌법소원심판을 청구하였으나, 동조 제2항 내지 제5항에 대해서는 위헌성을 구체적으로 다투고 있지 아니하므로 심판대상에서 제외한다. 이 사건 심판대상 법률조항(밑줄 부분)의 내용 및 관련조항은 다음과 같다. 구 택지개발촉진법(2003. 5. 29. 법률 제6916호로 개정되고, 2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되기 전의 것) 제3조(예정지구의 지정 등) ① 건설교통부장관은 주택법 제7조 제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 바에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 예정지구로 지정할 수 있다. ② 건설교통부장관이 제1항의 규정에 의하여 예정지구를 지정(지정한 예정지구를 변경하는 경우를 포함한다. 이하 같다)하고자 하는 때에는 미리 관계중앙행정기관의 장과 협의하고, 당해 지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 주택법 제84조의 규정에 의한 주택정책심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 예정지구의 해제와 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ③ 건설교통부장관은 제1항의 규정에 의한 예정지구가 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 그 지정을 해제하여야 한다. 1.제1항의 규정에 의하여 예정지구를 지정한 날부터 2년 이내에 제8조의 규정에 의한 택지개발계획의 승인을 신청하지 아니한 때 2.제8조의 규정에 의한 택지개발계획이 승인된 날부터 3년 이내에 제9조의 규정에 의한 택지개발사업실시계획의 승인을 신청하지 아니한 때 ④ 건설교통부장관이 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 예정지구를 지정, 변경 또는 해제한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하여야 한다. ⑤ 제1항 또는 제3항의 규정에 의한 예정지구의 지정 또는 해제가 있은 때에는 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’ 제51조의 규정에 의한 제1종 지구단위계획구역의 지정 또는 해제가 있은 것으로 본다. 제3조의3(주민 등의 의견청취) ① 건설교통부장관은 제3조의 규정에 의하여 예정지구를 지정하고자 할 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 주민 및 관계전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 국방상 기밀을 요하거나 대통령령이 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 주민 및 관계전문가의 의견청취에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 구 주택법(2005. 5. 26. 법률 제7520호로 개정되기 전의 것) 제7조(주택종합계획의 수립) ① 건설교통부장관은 국민의 주거안정과 주거수준의 향상을 도모하기 위하여 다음 각 호의 사항이 포함된 주택종합계획을 수립ㆍ시행하여야 한다. 1. 주택정책의 기본목표 및 기본방향에 관한 사항 2. 국민주택ㆍ임대주택의 건설 및 공급에 관한 사 항 3. 주택ㆍ택지의 수요ㆍ공급 및 관리에 관한 사항 4. 주택자금의 조달 및 운용에 관한 사항5.저소득자ㆍ무주택자 등 주거복지 차원에서 지원이 필요한 계층에 대한 주택지원에 관한 사항 6.건전하고 지속가능한 주거환경의 조성 및 정비에 관한 사항 7. 주택의 리모델링에 관한 사항 2. 이 사건 심판청구의 적법 여부 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 법률조항의 위헌 여부에 대한 헌법소원을 제기하려면 그 법률조항이 적용되는 사건을 재판하는 법원에 위헌법률심판의 제청을 신청하였다가 기각된 경우라야 한다. 이 사건 지정처분에 적용된 법률조항은 구 택촉법 제3조인데, 청구인들은 이 사건 지정처분의 취소를 청구한 사건의 항소심 법원에 구 택촉법(2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조에 대한 위헌법률심판의 제청을 신청하였다. 법원은 구 택촉법(2005. 5. 26. 법률 제7517호로 개정되고, 2007. 4. 20. 법률 제8384호로 개정되기 전의 것) 제3조는 이 사건 지정처분에 적용되는 법률조항이 아니라는 이유로 청구인들의 위헌법률심판 제청신청을 각하하면서, 이 사건 법률조항에 대하여 위헌법률심판의 제청을 신청한 것이라고 하더라도 위헌이라고 볼 수 없다는 판단을 부가하였다. 그렇다면, 청구인들이 법원에 위헌법률심판의 제청을 신청한 대상은 이 사건 지정처분에 적용된 법률이라고 할 것이고, 법원도 그 법률조항이 헌법에 위반된다고 볼 수 없다고 판단하였으므로, 청구인들은 그 법률조항에 대하여 이 사건 헌법소원을 제기할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 이 사건 심판청구는 적법하다고 할 것이다. 3. 판 단 가. 이 사건의 쟁점 청구인들의 주장요지는, 이 사건 법률조항에 의하여 택지개발예정지구로 지정되면 토지수용까지 될 수 있는데, 이 사건 법률조항은 택지개발예정지구로 지정하기 위한 요건으로서, 단지 주택법 제7조 제1항에 의한 택지수급계획만 수립되면, 구체적인 ‘택지개발사업계획’의 수립도 요구하지 아니하고 주택공급에 필요한 토지로 한정하지 아니하여 상업용지로 사용될 토지도 포함될 수 있도록 하고 있으므로, 명확성의 원칙과 과잉금지의 원칙에 위반하여 청구인들의 재산권을 침해한다는 것인바, 이에 대하여 살펴보기로 한다. 한편 청구인들은 구 택촉법 제3조의3이 규정하고 있는 의견청취절차가 구속력이 없어 ‘헌법상 적법절차의 원칙’을 실질적으로 위반한 것이라고 주장하지만, 이는 이 사건 법률조항의 위헌 여부와 무관하므로 판단대상에서 제외한다. 나. 명확성원칙 위반 여부 헌법재판소는 2007. 10. 4. 선고한 2006헌바91 결정에서 이 사건 법률조항이 헌법상의 명확성원칙에 위반되지 않는다고 판단한 바 있다. 그 결정요지는 다음과 같다. 「구 택지개발촉진법 제2조 제1호ㆍ제3호, 제3조 제1항(이하 ‘이 사건 지정처분조항’이라 한다) 및 관련규정을 종합하면, 건설교통부장관에게 택지개발예정지구를 지정할 수 있는 권한을 부여하는 목적은 ‘도시지역의 시급한 주택난을 해소하기 위함’이라 할 것이고, 수 권의 내용과 범위는 ‘주택건설에 필요한 택지의 취득 ㆍ개발ㆍ공급 및 관리’ 등에 관하여 특례를 인정할 필요성이 있는 경우에 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’에 의한 도시지역과 그 주변지역 중에서 구 주택법 제7조 제1항의 규정에 의한 택지수급계획이 정하는 주택 및 택지의 수요를 충족시키기에 적합한 규모의 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역’에 대하여 택지개발예정지구를 지정하는 것임을 알 수 있다. 한편 이 사건 지정처분조항은 그 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것이어서 입법기술상 일의적으로 법률에서 그 요건을 규정하는 것은 사실상 불가능하며 바람직한 것도 아니다. 오히려 입법부보다 많은 경험과 전문성을 가지고 구체적인 행정문제에 보다 가까이 있는 행정청으로 하여금 책임 있는 결정을 내리도록 하는 것이 요망되는 경우에 속한다 할 수 있다. 따라서 명확성의 정도가 그리 강하게 요구되지 않고 상대적으로 완화된 기준이 적용된다. 결국 이 사건 지정처분조항은 규정 자체의 내용과 구 택지개발촉진법 제1조, 구 주택법 제7조 제1항 등에 대한 유기적ㆍ체계적 해석과 더불어 이 사건 예정지구 지정에 있어서 이해관계인들의 이해관계를 적절히 조정하기 위한 절차를 보장하고 있는 점 등을 종합적으로 고려해보면, 이 사건 예정지구 지정에 관한 기준을 더 세부적이고 구체적으로 규정하고 있지 않다고 하더라도 법집행자가 예정지구 지정에 대하여 아무런 기준 없이 자의적으로 법적용을 할 수 있을 정도로 지나치게 광범위한 재량권을 부여하고 있다고 볼 수 없고, 나아가 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하다고 할 수 없다. 따라서 이 사건 지정처분조항은 헌법상의 명확성원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다.」 위와 같은 합헌결정의 이유는 이 사건에서도 그대로 타당하고, 이를 달리 판단하여야 할 특별한 사정의 변경이 있다고 볼 수도 없다. 다. 과잉금지원칙 위반 여부건설교통부장관은 주택법 제7조 제1항이 구체적으로 정하고 있는 사항을 포함한 주택종합계획을 수립하여야 하고, 그러한 계획에 따라 택지를 집단적으로 개발하기 위하여 필요한 지역을 택지개발예정지구로 지정할 수 있고, 그에 따라 구체적인 택지개발사업계획이 승인되면 택지개발사업을 실시하기 위하여 필요한 토지를 수용할 수 있게 된다. 이와 같이 택지개발예정지구 지정은 택지를 개발하기 위한 준비단계에 불과하고, 택지개발예정지구가 지정되었다고 하여 택지개발예정지구 내의 토지가 수용대상으로 되는 것이 아니라 택지개발예정지구 지정에 따라 2년 이내에 구체적인 택지개발사업계획이 승인되어야 비로소 택지개발사업 실시에 필요한 토지를 수용할 수 있게 되는 것이다. 따라서 택지개발예정지구를 지정할 때에 토지수용에 필요한 요건을 모두 갖추어야 하거나 재산권 제한에 필요한 과잉금지의 요건을 갖추어야 한다고 볼 수 없다. 이와 달리 택지개발예정지구 지정이 택지개발예정지구내 토지를 수용할 수 있게 하는 것임을 전제로 하는 청구인들의 주장(이 사건 법률조항의 과잉금지원칙 위반 여부)에 대해서는 더 나아가 판단할 필요가 없다. 4. 결 론 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(해외출장으로 서명날인 불능) 송두환 [별지] 청구인들 목록：생략

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌바124

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