【재결요지】 피청구인이 압축천연가스 충전소의 위해성에 대한 구체적이고 객관적인 소명자료 없이 단지 위험이 우려된다는 것만으로 청구인의 “고압가스제조 및 저장소” 해제신청을 금지 결정한 것은 학생들의 학습권 보호와 청구인의 재산권 보호 및 국가시책 사업 등 제반 사정을 비교형량 할 때, 가스충전소의 설치가 금지행위 및 시설에서 해제됨으로써 얻는 이익이 그 반대의 경우보다 훨씬 크다고 할 것이며, 원처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법ㆍ부당하다고 취소한 재결 사례.
【주문】 피청구인이 2006.10.11. 청구인에 대하여 한 금지처분은 이를 취소한다.
【청구취지】 피청구인이 2006.10.11. 청구인에 대하여 한 “고압가스제조 및 저장소” 금지처분을 취소하라.
【이유】 1. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이동식 충전소의 설치 및 운영사업은 정부가 월드컵 개최에 대비하여 대도시 지역의 대기오염을 개선하기 위해 추진 중인 “천연가스버스(CNG 버스) 보급사업”과 관련된 사업으로, 고정식 충전설비에서 압축천연가스를 이동충전차량에 충전하여 버스 차고지로 운송한 후, 버스차고지내 설치된 충전기에 의해 압축천연가스(CNG)를 천연가스버스에 충전하는 사업이며, 이동식 충전사업은 천연가스버스 보급에 장애가 되었던 고정식 충전소 설치 문제를 해소함으로써 천연가스버스의 보급 확대에 기여하고 있습니다.
나. 천연가스 및 천연가스 이동식 충전소의 안전성과 관련하여 천연가스버스는 경유버스에 비하여 매연이 전혀 없고, 경유자동차 배출가스저감을 위한 최적의 대안이며, 인화성이 매우 낮고 안전한 연료로써, 자연발화온도 역시 LPG가 47℃, 휘발유가 260℃인데 비해 천연가스는 540℃로 높아 매우 안전하다고 할 수 있으며, 국내 전문가의 연구결과 천연가스 누출시 최대화염길이는 6m이나, LPG는 13m, 휘발유는 18m로 이 점에서도 월등한 안전성을 가지고 있으며, 천연가스는 공기보다 가벼워 신속히 확산되므로 누출시 폭발위험이 없는 연료로써, 천연가스버스의 연료는 가정에서 사용하는 도시가스를 압축한 것으로 공기보다 가벼워(공기비중 대비 0.6배) 만약 누출되는 경우에도 신속히 공중으로 확산되어 폭발 위험이 없는 등 매우 안전한 연료(LPG는 공기보다 약 2배 정도 무거움)이며, 국내 전문가 연구결과에 의하면 천연가스 충전소(고정식, 이동식)는 LPG 충전소에 비하여 1/25정도의 폭발위험밖에 없고, 천연가스자동차에 부착된 가스용기는 자동차 부품 중에서 가장 안전하여 가스용기는 총격을 가하거나 30m 이상 높이에서 떨어뜨려도 파열되지 않고, 700℃ 이상 화염에서도 손상되지 않을 정도로 튼튼하게 제작되어 있어 차량충돌 등 사고시에도 매우 안전합니다.
다. 피청구인은 이 건 차고지내 이동식 충전소의 위치가 ○○초등학교의 출입문으로부터 72m(경계선 62m), ○○중학교의 출입문으로부터 189m(경계선 169m), ○○대학의 출입문으로부터 144m(경계선 131m) 각각 떨어진 곳에 있어 가스폭발시 안전이 우려된다고 보고 있으나, 이동식 충전소 설치 위치에서 실제 측정한 직선거리는 각각 121.5m, 175m, 166m가 떨어져 있고, 천연가스는 공기보다 가벼워(공기비중 대비 0.6배) 누출 시에도 신속히 공중으로 확산되므로 폭발위험이 없고(위 충전소는 개방된 곳에 설치되었음), 위 충전소와 ○○초등학교와의 직선거리는 121.5m 떨어져 있을 뿐만 아니라 중간에는 연면적 716㎡의 지하1층 지상3층의 철근콘크리트 회사 사옥과 3층짜리 주택들이 소재하고 있어 위 ○○초등학교는 비록 5층 건물이나 충전소 설치 지점에서 바라볼 때 학교 건물의 3층, 4층, 5층 측면 일부밖에 노출되지 아니하는 설치장소의 입지 조건으로 보아 이 건물들이 방호벽 역할을 충분히 하고 있고, 천연가스의 최대 화염길이가 6m밖에 되지 않는 점에 비추어, 위 충전소의 가스폭발이 있더라도 그 영향은 위 학교들에 대해 직접적일 수가 없고, ○○중학교는 ○○초등학교의 동쪽에 위치 각 담장을 접하여 있으며 직선거리 175m 떨어져 있고, ○○대학은 166m 떨어진 위치이며 2개 블록 내에는 주택 및 상가들, 6차선의 큰 도로가 있어 이들 2개 학교는 충전소 설치 지점에서 보이지도 아니하는 거리 및 위치조건으로 안전성을 고려할 때 본 천연가스충전소설치는 이들 학교와 학생들의 안전에는 아무런 문제가 없습니다.
라. 다른 장소에 충전소를 설치할 경우 청구인의 4422번(인가 38대 중 2006년도 현재 천연가스차량은 20대이며, 매년 15대씩 CNG버스로 대폐차-○○자동차(주)와 계약완료 상태)은 서울시로부터 충전을 위한 운행노선 변경을 허가받아야 하나, 노선변경은 타 노선버스와의 분쟁을 야기할 수 있는 사항으로 현실적으로 불가능하며, 자사 차고지 충전 대안으로 이들 차량이 CNG 가스를 충전할 수 있는 장소는 ○○ ○○○ ○○○ 579번지에 위치한 『○○○○○공영차고지』내에 있는 CNG가스충전소뿐으로 가스 1회 충전시 공차운행 왕복거리 15km, 충전 및 왕복에 40분~1시간이 소요되며, 혹서기 에어컨 가동시에는 1일 2회 충전이 불가피한 차량구조(○○, ○○버스 모두 동일 가스탱크 용량 932ℓ)로 4422번 노선 총 38대는 가스 충전으로 인한 배차간격(5분) 유지가 불가능하고 배차간격의 연장 또는 운행회수 감회 또는 운행 중단을 야기시킬 수 있는 등 1일 1대당 평균 710명, 월 700,000명을 수송하는 운행노선이 마비될 위험에 처해 있으며, ○○운수(주)는 날로 증가하는 대기질 오염 감소를 위한 정부 및 ○○시 정책에 따라 2007년도 차령이 만료되는 20대에 대하여 CNG버스로 1년 조기대폐차 계획을 세우고 2006년 6월 대우자동차(주)와 계약을 하였으며 현재 차량제작이 완료되어 출고대기 중에 있으나 상기와 같이 CNG 충전소 설치가 불허되어 출고를 하지 못하고 있어 이 건 차고지에 충전소 설치를 신청하게 된 것이며, 이 건 차고지내 충전소의 설치가 피청구인의 처분으로 인하여 금지된다면 청구인은 압축천연가스를 공급받지 못하여 천연가스버스의 운행을 중단하게 될 뿐만 아니라 ○○자동차(주)와 계약하여 이미 제작이 완료된 차량마저 정상적인 운행이 어렵게 되어, 이로 인해 회사의 존립에 영향을 받을 뿐만 아니라, 실제 버스를 이용하고 출퇴근 및 등하교를 하는 시민과 학생들에게도 크나 큰 고통을 줄 것입니다.
마. 타 사업자의 이동식 CNG충전소의 입지에 관하여 ○○교육청 관내인 ○○교통(주) 차고지(경기도 ○○시 ○○구 ○○동 199번지)에는 인근 ○○○○대학이 차고지와 담장을 사이에 두고 있는 입지 조건임에도 2003. 7. 22. ○○○교육청의 행정심판(○○○교육청 행심61240-812)에서 ○○시교육청의 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설금지처분이 취소되어 현재 이동식 CNG 충전소가 설치되어 회사 보유 차량에 CNG가스를 공급하고 있습니다.
바. 따라서, 피청구인의 이 건 학교환경위생정화구역내 금지행위 및 시설금지 해제심의신청에 대한 해제금지처분은 위법 또는 부당하므로, 이 건 해제금지처분을 취소하여 주시기 바랍니다.
2. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 우리교육청 정화위원회에서는 주통학로 유무, 내부행위의 보임 유무, 생활지도상의 문제 등 업종별 및 학교 급별로 “학습과 학교보건위생에 미치는 영향”과 주변여건, 학교장 의견 등을 종합적으로 판단 심의결정 “금지”처분한 것으로 청구인의 주장은 이유가 없다 하겠다.
나. 학교보건법에 의한 학교환경위생정화구역 제도는 1967년 우리나라의 급격한 산업화와 도시화에 따라 학교주변에 각종 유해업소가 난립하여 청소년의 탈선ㆍ비행을 조장 및 안전한 교육환경 훼손으로 유해한 사회환경으로부터 학생을 보호하여야 할 필요성에 따라 도입된 제도로서, 청구인의 주장대로 천연가스자동차 및 충전소가 안전하다면 학교보건법상 금지행위 및 시설로 규정하지 않음이 마땅하나 현재 학교보건법에서 규제하고 있음으로 청구인이 주장하는 안전성이 타당하다 하여도 우리교육청 학교환경위생정화위원회 심의 시에는 현재의 법을 전제로 금지행위 및 시설로 구분하여 심의하는 것이 마땅하다 하겠다.
다. 청구인의 주장대로 ○○초등학교, ○○중학교와 청구 장소 사이에는 ○○운수 사무실 및 주택이 있으나, 청구 장소에서 ○○초등학교의 건물이 보이며 사이에 있는 건물이 방호벽 역할을 해준다고 하여도 ○○초등학교에서 후문을 이용하는 735명 학생들이 청구 장소 앞 도로를 이용하여 등하교를 하고 있으며, 청구 장소 인근에는 ○○중, ○○여중, ○○여중 등 다수의 학교가 밀집되어 있는 곳으로 일부 학생들은 등하교를 하기 위하여 ○○운수 부지 울타리 위의 인도를 내려와서 등하교 하고 있어 상당히 위험하다고 할 수 있으며, ○○초등학교 가는 길은 청구 장소에서 22m의 거리에 위치하고 있어 이 길을 이용하는 학생 들 뿐만 아니라 인근학원 및 독서실을 이용하는 학생(443명), 인근 이 앞에 살고 있는 지역 주민들에게도 영향이 있을 것으로 정화위원회 심의시 판단하였다. 따라서 이들 학교에게 직접적인 영향이 없다는 청구인의 주장은 타당하지 않다고 하겠다. 또한, 신문보도 자료에 의하면 국내에서도 2001년부터 3건의 가스누출사고가 있었던 것으로 보도된 바 있다. 지난 2001년 ○○도시가스 ○○공영차고지 CNG가스누출사고, 2002년 ○○도시가스 ○○공영차고지 CNG충전소 가스분출사고, ○○공영버스 충전소 안전밸브 파열 등 지난 2년간 3건의 사고가 발생되었음이 보도되고 있어 천연가스 충전소 관련 안전성에 대하여 사회적으로 의혹이 제기되고 있는 실정이다.
라. 청구인은 ○○운수 내 충전소 설치가 꼭 필요한 이유를 ○○운수의 경제적 손실 및 버스를 이용하는 대중의 불편함을 들어 이 ○○운수 차고지내 설치를 주장하나, 현재도 크게 불편함 없이 ○○운수 버스들이 운행되고 있으며 청구장소의 경우 지난 2005. 7. 11.자 우리교육청 학교환경위생정화위원회 심의를 거쳐 금지되고 이에 행정심판을 청구하여 2005. 8. 22.자로 기각된 바 있는데 그 때와 설치장소를 변경하여 이번에 다시 심의를 한 것으로 2005년 8월부터 ○○운수내 고압가스저장소는 학생들의 교육환경 및 학습환경에 나쁜 영향이 있다는 것을 우리교육청 학교환경위생정화위원회 및 도교육청 행정심판위원회에서 결정한 사실을 무시한 채 2006년 6월 ○○자동차와 계약을 한 것은 ○○운수측의 귀책사유라 하겠다. 또한 ○○시 차원에서 대기오염을 줄이겠다는 취지하에 천연가스 보급사업을 하는 것은 좋은 일이지만 그 충전소 위치가 세 개 학교의 정화구역 내에 해당되는 이 곳 청구 장소이어야 하는지에 대해서는 의문이 간다. 청구 장소가 아닌 다른 장소에 충전소를 설치한다고 했을 때 여러 대의 버스를 공차로 운행하게 되어 손실을 보게 된다면 안타까운 일이지만, 이러한 경제적인 손실과 인근 주민들의 안전성을 놓고 생각했을 때 경제적인 손실은 감히 막대한 인명피해에 비할 수가 없다고 판단된다. 따라서 이를 전제로 하는 청구인의 주장은 이유가 없다 하겠다.
마. ○○구 ○○동 199번지 내 고압가스저장소 설치 건은 청구인의 주장대로 주택가와 가까운 곳에 행정심판 결과 “인용”되었으나, 현재 이 장소는 ○○보건대학이 건물공사 중에 있어 버스 차고지로 이용되고 있지 않고, 이 건과 청구 장소와는 주변여건이 주택가와 더 가까운 곳에 위치하고 있으며, ○○초등학교 학생들의 주통학로와 바로 인접하고 있어 주변여건과 환경이 다른 사항으로 이 건과의 비교로 인용을 주장하는 청구인의 주장은 타당하지 않으며, 우리교육청에서는 정화위원회 운영시 위원들의 판단에 도움을 주고자 ○○동 199번지 건과 같은 장소 2005. 8. 22.자 사례를 요약하여 심의자료로 제공한 바 있다. 또한 정화위원들의 정확한 판단을 위하여 현장을 방문 하였으며, ○○운수측에서 간단한 사항을 설명한 바 있다. 이에 정화위원회에서 모든 사항을 종합 판단하여 “금지”처분한 것이다.
바. 학교보건법은 학교 주변의 환경을 정화함으로써 쾌적한 학교 주변의 교육환경을 조성하고 청소년들의 건전한 사회풍토를 이루어, 궁극적으로는 질 높은 교육활동이 이루어지도록 하기 위하여 제정된 법률인 만큼, 이 사건 “금지”처분은 “답변의 이유”의 주장과 같이 적법 타당한 처분이며, 청구인의 청구는 “답변의 취지”에서 기술한 바와 같이 부적법한 청구로써 마땅히 “기각”되어야 할 것이다.
3. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부
가. 관계법령
학교보건법 제5조, 제6조
학교보건법시행령 제3조, 제3조의2, 제4조, 제4조의2, 제4조의3
나. 판 단
(1) 청구인이 제출한 심판청구서, 증거서류 및 피청구인이 제출한 답변서, 학교주변 업소현황, 정화구역도, 2006년 10월 정화위원회 심의자료 등의 각 사본 등을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인의 고압가스 제조소 및 저장소(이동식 압축천연가스 충전소)가 들어설 위치는 경기도 ○○시 ○○구 ○○동 2344번지의 ○○운수의 차고지 안에 위치하고 있으며, ○○초등학교 경계선으로부터 61m, ○○중학교 경계선으로부터 169m, ○○대학 경계선으로부터 131m 떨어진 곳으로 학교보건법상 동 학교의 상대정화구역내에 위치하고 있다.
(나) ○○초등학교에서는 청구 장소가 보이나, ○○중학교 및 ○○대학에서는 청구 장소가 보이지 않는다.
(다) 천연가스 충전소 설치 방식에는 이동식과 고정식이 있는데, 이 사건 충전소는 이동식으로 고정식 충전설비(Mother Station)에서 압축천연가스를 이동충전차량(Tube Trailer)에 충전하여 버스 차고지로 운송한 후, 버스차고지내 설치된 충전기에 의해 압축천연가스를 천연가스버스에 충전하는 시설이다.
(라) 압축천연가스에 대한 안전성은 완벽하고 충분할 정도로 검증되지는 않았으나, 최대 화염길이는 6m로 휘발유 18m, LPG 13m에 비하여 짧고, 연소하한농도는 5.3%로 LPG 1.8%, 휘발유 0.5%에 비하여 높으며, 자연발화 온도는 540℃로 LPG 476℃, 휘발유 260℃에 비하여 높으므로 인화성이 낮아 불이 잘 붙지 않고 공기보다 가벼워 신속히 확산되어 누출시 폭발위험이 없을 것으로 판단된다.
(마) 동 사업은 국책사업으로 천연가스보급을 위해 필요한 충전소 설치가 지연되어 사업추진에 어려움을 겪고 있고, 특히 천연가스충전소는 기존의 주유소나 LPG충전소 등과는 달리 전 세계적으로 안전성이 입증되어 수도권 대기질 향상에 큰 기여를 하고 있으며, 동 청구와 관련하여 협조요청을 한 서울특별시[○○서울사업담당관- 97(2007.01.05)] 및 ○○시[환경보전과-304(2007.01.05)]의 공문을 받은 바 있다.
(2) 학교보건법 제6조 제1항 단서의 규정에 의하여 시ㆍ도교육감 또는 교육감이 지정하는 자가 학교환경위생정화구역안에서의 금지행위 및 시설의 해제신청에 대하여 그 행위 및 시설이 학습과 학교보건위생에 나쁜 영향을 주지 않는 것인지의 여부를 결정하여 그 금지행위 및 시설을 해제하거나 계속하여 금지(해제거부)하는 조치는 시ㆍ도교육감 또는 교육감이 지정하는 자의 재량행위에 속하는 것으로서, 그것이 재량권을 일탈ㆍ남용하여 위법하다고 하기 위해서는 그 행위 및 시설의 종류나 규모, 학교에서의 거리와 위치는 물론이고, 학교의 종류와 학생 수, 학교 주변의 환경, 그리고 그 행위 및 시설이 주변의 다른 행위나 시설 등과 합하여 학습과 학교보건위생 등에 미칠 영향 등의 사정과 그 행위나 시설이 금지됨으로 인하여 상대방이 입게 될 재산권 침해를 비롯한 불이익 등의 사정 등 여러 가지 사항들을 합리적으로 비교ㆍ교량하여 신중하게 판단하여야 한다.(대법원 2004. 4. 23. 선고 2004두206 판결 등 참조)
(3) 살피건대, 이 사건 압축천연가스 충전소는 ○○초등학교, ○○중학교, ○○대학의 학교환경위생정화구역 내에 위치하고 있으나, ○○중학교장 및 ○○대학장이 동 충전소의 설치에 대하여 반대의견을 표명하고 있지 않다는 점, ○○중학교 및 ○○대학에서 청구 장소가 보이지 않는다는 점, 청구인이 설치하고자 하는 압축천연가스 충전소는 고압가스안전관리기준 통합고시에서 규정한 수많은 조치들(이격거리 유지, 방호벽 설치 등)을 이행하여야 하고, 그 안전관리에 관하여 엄격한 감독과 규제를 받도록 되어 있는 점, 천연가스 충전소는 50년간 전 세계적으로 설치되어 운영되고 있으나 아직까지 충전시설 폭발에 따른 인적ㆍ재산상 사고가 보고된 바 없는 점, 경유버스를 천연가스로 대체할 경우 오존물질 등 매연배출량이 70%정도 감소되며 소음이 50%로 획기적으로 크게 줄어 동 학교 정화구역의 학생들에게 보다 더 쾌적한 환경을 조성하여 줄 수 있다는 점, 2000년부터 도시지역 대기질 개선으로 국민건강을 증진하기 위하여 천연가스버스의 도입ㆍ운행을 장려하는 정부시책에 부합된다는 점 등을 고려하면 이 사건 가스충전소의 설치가 금지행위 및 시설에서 해제됨으로써 얻는 이익이 그 반대의 경우보다 훨씬 크다고 할 것이다. 따라서 피청구인이 압축천연가스 충전소의 위해성에 대한 구체적이고 객관적인 소명자료 없이 단지 위험이 우려된다는 것만으로 금지 결정한 이 사건 처분은 학생들의 학습권 보호와 청구인의 재산권 보호 및 국가시책 사업 등 제반 사정을 비교 형량할 때 이 사건 처분이 재량권을 일탈ㆍ남용한 것으로서 위법하다는 청구인의 주장은 이유 있다.
