전원재판부 2007헌마775, 2008. 12. 26.

【판시사항】 폐지 전 국정홍보처가 2007. 5. 22. 발표한 ‘취재지원시스템 선진화방안(이하 ‘이 사건 방안’이라 한다)에 대한 헌법소원 심판청구에서 위 방안에 따른 정책을 모두 폐지하고, 종전의 상태로 환원시킨 경우 이 사건 방안에 대한 주관적 권리보호이익 내지 예외적인 심판이익이 있는 것인지 여부(소극) 【결정요지】 정부부처는 2008. 3. 11.부터 자율적으로 이 사건 방안에 따른 정책을 폐지하고 종전 부처별 기사송고실을 이 사건 방안 발표 이전 상태로 환원하였다. 또한 2008. 3. 10. 문화체육관광부는 ‘부처 대변인 회의’를 주관하여 청사출입증을 다시 종전의 개별 부처별 청사 출입증 방식으로 변경하였다. 따라서 이 사건 방안 중 이 사건 심판대상에 따른 구체적 조치들은 모두 폐기되고 이 사건 방안 이전의 상태로 회복되었으므로 청구인들에 대한 침해행위는 이미 종료되었고 주관적 권리보호의 이익은 소멸되었다고 할 것이다. 정부는 이 사건 방안에 따른 조치들을 원상으로 회복하였고, 입법자는 이 사건 방안을 입안하고 시행하였던 주관 정부부처인 국정홍보처를 폐지하고, 종전 국정홍보처가 담당하였던 국정홍보업무의 조정 기능이 과도하였다고 판단하여 종래 국정홍보처의 업무를 승계받은 문화체육관광부의 정부조직법상의 권한범위에 정부 내 홍보업무의 조정에 관한 사항을 제외하였다. 이와 같은 사정을 종합하여 살펴보면, 정부가 다시 이 사건 방안과 같은 공권력을 행사할 가능성이 있다거나, 특히 헌법적인 해명이 필요한 것이라고 보기도 어려우므로 이 사건 심판청구에 대한 예외적인 심판이익도 인정할 수 없다. 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 권리보호의 이익이나 심판청구의 이익이 있다고 할 수 없어 부적법하므로 이를 각하하기로 한다. 재판관 조대현의 별개의견 정부가 언론사 기자들에게 청사의 일부를 기사송고실이나 브리핑룸으로 제공하거나 정부청사의 사무실에 출입할 수 있도록 하는 것은 언론사 기자들의 취재활동에 편의를 제공하기 위한 것이다. 언론사 기자들이 취재활동을 위하여 정부청사 내에 있는 기사송고실이나 브리핑룸을 이용하거나 정부청사에 출입하는 것은 정부가 제공한 편의를 누리는 것에 불과하고 언론의 자유로서 보장되는 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 방안과 조치들은 청구인들이 침해되었다고 내세우는 기본권을 침해할 가능성이 없는 것이므로, 청구인들은 이 사건 방안과 조치들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판을 청구할 수 없다. 청구인들의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 전부 각하되어야 한다. 【참조조문】 정부조직법 제30조(문화체육관광부) ① 문화체육관광부장관은 문화ㆍ예술ㆍ영상ㆍ광고ㆍ출판ㆍ간행물ㆍ체육ㆍ관광에 관한 사무와 국정에 대한 홍보 및 정부발표에 관한 사무를 관장한다. ② 문화체육관광부에 차관보 1명을 둘 수 있다. ③ 문화재에 관한 사무를 관장하기 위하여 문화체육관광부장관소속으로 문화재청을 둔다. ④ 문화재청에 청장 1명과 차장 1명을 두되, 청장은 정무직으로 하고, 차장은 고위공무원단에 속하는 별정직국가공무원으로 보한다. 【참조판례】 헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57 헌재 1993. 11. 25. 92헌마169, 판례집 5-2, 489, 49 【전문】【당 사 자】 청 구 인 [별지 1] 목록과 같음 청구인들 대리인 1. 법무법인 서울 담당변호사 이두아 2. 법무법인 바른 담당변호사 강훈 외 2인 3. 변호사 정주교 피청구인 문화체육관광부장관 【주 문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이 유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 폐지 전 국정홍보처는 2007. 5. 22. ‘취재지원시스템 선진화방안’(이하 ‘이 사건 방안’이라 한다)을 발표하였다. 그 주요 내용은 정부 부처 단독청사의 브리핑실과 기사송고실 폐지 및 권역별로 설치된 3개 합동브리핑센터 설치, 전자브리핑 시스템 구축ㆍ운영, 업무 공간 무단출입을 방지할 수 있는 조치 강구 등이다. (2) 이 사건 방안의 추진배경은, 2003년부터 투명한 정보공개 및 공평한 취재기회 제공을 위해 각 부처 청사의 출입기자실을 폐지하고 개방형 브리핑제도 및 부처별 기사송고실을 운영하였으나, 일부 청사의 경우 기사송고실이 사실상 기자실과 같이 운영되고 있어 당초 개방형 브리핑제도의 도입취지를 훼손하고 있었으므로 이를 보완ㆍ완성시키고자 하는 것이었다. (3) 청구인들은 주식회사 문화일보, 문화일보 기자, 문화일보 독자이자 일반 국민인데, 이 사건 방안이 보도와 취재의 자유, 알권리, 인간으로서의 존엄과 가치, 일반적 행동자유권(행복추구권) 등을 침해한다며 2007. 7. 20. 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. (4) 그 후 정부는 이 사건 방안에 따라 서울 세종로 중앙청사와 과천청사에 새로이 합동브리핑 센터를 설치하고, 2007. 10. 12.경부터 정부 부처별 기사송고실을 폐쇄하였다. (5) 폐지 전 국정홍보처는 2007. 10. 29. 각 부처 출입기자들에게 종전 개별 부처별 정부청사 출입증은 같은 해 11. 5.부터 효력이 없어지므로 같은 해 11. 2.까지 새로운 기자출입증을 발급받을 것을 통보하고, 그에 따라 출입증 교체 작업을 진행하였다. (6) 국정홍보처는 2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 정부조직법에 의하여 폐지되었다(이하, 폐지 전 국정홍보처를 ‘국정홍보처’라고 한다). 각 부처는 2008. 3. 11.부터 자율적으로 종전 이 사건 방안에 따른 정책을 폐지하고 종전 부처별 기사송고실을 이 사건 방안의 발표 이전 상태로 환원하였다. 같은 해 9월말 현재 19개 부처 19개 기자실, 6개의 브리핑실이 신규설치되거나 복원되었으며, 각 부처 기자실에 송고석을 지정받지 못한 언론기관 기자들의 취재지원을 위하여 중앙 및 과천 합동브리핑 센터 내에 각각 공용기자실이 설치되었다. (7) 2008. 3. 10. 문화체육관광부는 ‘부처 대변인 회의’를 주관하여 각 부처 청사출입증을 다시 종전의 개별 부처별 청사 출입증 방식으로 변경하기로 결정하였고, 이에 따라 종전 부처별 방식의 출입증 제도로 환원하여 시행하였다. 나. 이 사건 피청구인의 확정 및 심판의 대상 (1) 피청구인의 확정 헌법소원 심판청구서에서 청구인이 피청구인을 잘못 지정한 경우에도 헌법소원의 적법요건에 흠결이 있는 것은 아니므로 직권으로 공권력에 대하여 정당하게 책임져야 할 피청구인을 지정하여 정정할 수도 있는 것이다(헌재 1999. 11. 25. 98헌마456, 판례집 11-2, 634, 638；헌재 2001. 7. 19. 2000헌마546, 판례집 13-2, 103, 106-107 참조). 청구인들은 이 사건 심판청구서에서 이 사건 심판청구의 피청구인을 ‘정부’로 특정하여 기재하고 있다. 그런데 이 사건 방안은 국정홍보처장이 국정홍보처의 소관사무에 관하여 국무회의에 보고한 이후 이를 발표한 것이므로 이 사건 방안의 주체는 국정홍보처장이라고 할 것이고, 따라서 이 사건 심판청구의 피청구인은 청구인들의 이 사건 심판청구서 기재와 달리 국정홍보처장이라고 볼 것이다. 한편, 이 사건 방안이 시행된 이후 정부조직법이 개정되어 국정홍보처가 폐지되었음은 앞서 본 바와 같다. 그리고 종전에 국정홍보처의 업무사항으로 규정되어 있었던 국정에 대한 국내외 홍보 및 정부 내 홍보업무조정, 국정에 대한 여론수렴 및 정부발표에 관한 사무(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정되기 전의 것) 가운데 국정에 대한 홍보 및 정부발표에 관한 사무가 문화체육관광부에 승계이전되었다(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 정부조직법 제30조 제1항 및 부칙 제2조 참조). 따라서 헌법재판소법 제40조에 의하여 준용되는 행정소송법 제13조 제1항에 의하면 이 사건 심판청구의 피청구인은 문화체육관광부장관이 되어야 할 것이다. (2) 심판의 대상 청구인이 제출한 이 사건 심판청구서의 청구취지에는 이 사건 방안의 기본권 침해 여부에 관한 심판을 구하는 것으로 기재되어 있다. 그런데 이 사건 방안의 내용 가운데 기본권의 침해 여부가 문제되는 부분은 그 중에서도 ① 정부 부처별 기사송고실을 폐지하고 지역별로 합동 브리핑실 및 기사송고실을 운영하기로 하는 부분, ② 업무공간 무단출입을 방지할 수 있는 조치 강구 부분이고, 청구인들도 이 부분의 위헌성을 다투고 있다. 따라서 이 사건 심판청구의 심판대상은 이 사건 방안 가운데 위 ①과 ② 부분의 기본권 침해 여부로 한정함이 상당하며, 이 사건 심판대상을 포함한 이 사건 방안의 주요내용은 다음과 같다. 『나. 브리핑실 운영 효율화 1) 합동브리핑센터 설치 (중앙청사, 과천청사, 대전청사) ① 중앙청사 ○청사별관 1층～3층에 브리핑룸(4개), 통합송고실(1개), 카메라기자실, 접견실, 취재지원실 등 설치 ○브리핑 기관 : 16개 -총리실, 외교부, 교육부, 통일부, 행자부, 여가부, 정통부, 해수부, 문화부, 법제처, 홍보처, 국세청, 소방청, 청소년위, 고충위, 인사위 ② 과천청사 ○재경부 1층에 브리핑룸(4개), 통합송고실(1개), 카메라기자실, 접견실, 취재지원실 등 설치 ○브리핑 기관 : 10개 -재경부, 산자부, 복지부, 노동부, 환경부, 과기부, 건교부, 예산처, 통계청, 공정위 ③ 대전청사 : 현행 합동브리핑실 유지 2) 단독청사 ○단독청사의 브리핑실 및 송고실 폐지 -브리핑은 인근 ‘합동브리핑센터’에서 실시 ※ 외교, 문화, 정통, 건교, 해수, 예산처, 국세청, 방사청, 식약청 등 브리핑 룸(송고실) 폐지 ○청와대ㆍ검찰청ㆍ경찰청ㆍ국방부ㆍ금감위는 업무의 특수성 및 지리적 위치를 감안 브리핑룸과 송고실 유지 -검찰청과 경찰청은 본청과 서울청의 브리핑실(송고실)을 통합 운영하고, 서울 8개 경찰서의 송고실은 폐지 -업무 공간 무단출입을 방지할 수 있는 조치 강구 다. 취재지원 서비스 강화 1) 전자브리핑 시스템 구축ㆍ운영 ○브리핑내용을 동영상으로 실시간 온라인 송출하여 굳이 브리핑룸을 찾지 않아도 취재 가능하도록 시스템 구축 -언론의 개별적인 질의ㆍ답변 창구로 활용 -각 부처 ‘전자대변인’ 제도 운영 ○브리핑 내용 속기 서비스 제공 추진 2) 브리핑 내실화 ○질의응답 중심의 브리핑 실시 -현재 보도자료 설명 중심의 브리핑 개선 -전자브리핑 시스템 등을 활용, Q&A 중심 브리핑 활성화 ○브리핑 실시 평가(기관평가) -브리핑 서비스에 대해 주기적으로 여론수렴 및 개선 -우수 브리핑 사례 홍보 평가 반영 3) 취재지원 제도적 장치 마련 ○정보공개법 개정 추진 (행자부) -비공개 대상 정보라고 하더라도 공익상 필요한 경우 적극적으로 공개하기 위해 공익 차원에서 비교형량 노력을 하도록 규정 -전자적 형태의 정보로서 공개 대상으로 분류된 정보는 온라인을 통해 사전에 자발적으로 공개 ○취재지원에 관한 기준 마련 -공무원들의 적극적인 취재지원 지침으로 활용 -브리핑실 개방 확대에 따른 등록기자 기준 합리화 ※ 등록기자 및 홍보공무원 간 연락체계 구축 4) 향후일정(안) ○시설공사 및 전자브리핑시스템 예산 확보(’07.6.5.) ○업체선정 및 공사착공(’07.6.30.) ○정책홍보관리실장 및 홍보관리관 워크숍 개최(6월 또는 7월) ○합동브리핑센터 및 전자브리핑서비스(8월)』 (3) 관련 법률조항 [별지 2] 기재와 같다. 2. 청구인들의 주장 및 피청구인(폐지 전 국정홍보처장)의 의견 [별지 3] 기재와 같다. 3. 판 단 헌법소원심판은 공권력의 행사 또는 불행사로 말미암아 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 경우, 그 기본권 침해의 원인이 된 공권력의 행사를 취소하거나 그 불행사가 위헌임을 확인함으로써 기본권을 침해받은 자를 구제하는 것을 그 목적으로 하는 제도이다. 따라서 기본권의 침해를 받은 자가 그 구제를 받기 위한 헌법소원심판을 청구한 뒤에 기본권 침해의 원인이 된 공권력의 행사가 취소되거나 새로운 공권력의 행사 등 사정변경으로 말미암아 기본권 침해행위가 이미 배제되어 청구인이 더 이상 기본권을 침해받고 있지 아니하게 된 때에는, 헌법재판소는 원칙적으로 청구인의 기본권 침해를 구제하기 위하여 헌법소원에 대한 심판을 할 필요가 없는 것이다(헌재 1993. 11. 25. 92헌마169, 판례집 5-2, 489, 492 참조). 그런데 앞의 ‘1. 가. 사건의 개요’에서 살펴본 바와 같이 각 정부부처는 2008. 3. 11.부터 자율적으로 종전 이 사건 방안 중 심판대상과 그에 따른 구체적 조치들을 모두 폐지하고 종전 부처별 기사송고실을 이 사건 방안 발표 이전 상태로 환원하였다. 같은 해 9월말 현재 19개 부처 19개 기자실, 6개의 브리핑실이 신규설치되거나 복원되었으며, 각 부처 기자실에 송고석을 지정받지 못한 언론기관의 기자들의 취재지원을 위하여 중앙 및 과천 합동브리핑 센터 내에 각각 공용기자실이 설치되었다. 그리하여 2008년 9월말 현재 총 35개 부처 28개 기자실, 21개 브리핑실이 설치, 운영되고 있다. 또한 2008. 3. 10. 문화체육관광부는 ‘부처 대변인 회의’를 주관하여 청사출입증을 다시 종전의 개별 부처별 청사 출입증 방식으로 변경하였다. 따라서, 이 사건 방안 중 이 사건 심판대상과 그에 따른 구체적 조치들은 모두 폐지되고 이 사건 방안 이전의 상태로 회복되어 청구인들에 대한 침해행위는 이미 종료되었으므로 이 사건 헌법소원심판청구는 그 심판청구 후 사정변경으로 인하여 주관적 권리보호 이익이 소멸되었다고 할 것이다. 나아가, 헌법소원제도는 개인의 주관적인 권리구제 뿐만 아니라 객관적인 헌법질서를 보장하는 기능도 갖고 있는 것이므로, 헌법소원이 주관적 권리구제에는 별 도움이 되지 않는다 하더라도 그러한 침해행위가 앞으로도 반복될 위험이 있거나 당해 분쟁의 해결이 헌법질서의 수호ㆍ유지를 위하여 긴요한 사항이어서 헌법적으로 그 해명이 중대한 의미를 지니고 있는 경우에는 심판청구의 이익을 인정할 수는 있다고 할 것이다(헌재 1992. 1. 28. 91헌마111, 판례집 4, 51, 56-57；헌재 1997. 3. 27. 92헌마273, 판례집 9-1, 337, 342 등 참조). 그러나 앞서 본 바와 같이 정부는 이 사건 방안에 따른 조치들을 원상으로 회복하였을 뿐 아니라, 입법자는 이 사건 방안을 입안하고 시행하였던 주관 정부부처인 국정홍보처를 폐지하고, 종전 국정홍보처가 담당하였던 국정홍보업무의 조정 기능이 과도하였다고 판단하여 종래 국정홍보처의 업무를 승계받은 문화체육관광부의 정부조직법상 권한범위에 정부내 홍보업무의 조정에 관한 사항을 제외하였다(2008. 2. 29. 법률 제8852호로 개정된 정부조직법 제30조 제1항 참조). 이와 같은 사정들을 종합하여 살펴보면 정부가 다시 이 사건 방안과 같은 공권력을 행사할 가능성이 있다거나, 헌법적인 해명이 긴요한 것이라고 할 수 없으므로 예외적인 심판청구의 이익을 인정할 필요가 있다고 보기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 이 사건 심판청구는 권리보호의 이익이나 심판청구의 이익이 있다고 할 수 없어 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 결정한다. 이 결정에는 재판관 조대현의 별개의견이 있는 이외에는 나머지 재판관들의 의견일치에 따른 것이다. 5. 재판관 조대현의 별개의견 이 사건 방안과 조치들은 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 전혀 없는 것이므로, 청구인들의 심판청구이익을 따지기 전에, 헌법재판소법 제68조 제1항에 의한 헌법소원의 심판대상으로 될 수 없는 조치들을 심판대상으로 삼은 것이어서 부적법하다는 이유로 각하하여야 한다. 만일 이 사건 방안과 조치들이 청구인들의 기본권을 침해할 가능성이 있다면, 청구인들이 이 사건 헌법소원을 제기할 법률상 이익을 부정할 수 없으므로, 권리보호이익이 없다는 이유로 각하해서는 안 되고 본안에 들어가 심판하여야 한다고 생각한다. 정부가 언론사 기자들에게 청사의 일부를 기사송고실이나 브리핑룸으로 제공하거나 정부청사의 사무실에 출입할 수 있도록 하는 것은 언론사 기자들의 취재활동에 편의를 제공하기 위한 것이다. 언론사 기자들이 취재활동을 위하여 정부청사 내에 있는 기사송고실이나 브리핑룸을 이용하거나 정부청사에 출입하는 것은 정부가 제공한 편의를 누리는 것에 불과하고 언론의 자유로서 보장되는 것이라고 볼 수 없다. 이 사건 방안과 조치들은 정부가 언론사 기자들에게 제공하여 오던 편의의 내용을 변경하는 것으로서 시혜적 조치의 변경에 불과하고, 언론사의 언론의 자유나 기자들의 취재의 자유를 제한하는 내용을 포함하고 있지 않다. 독자들의 알권리와 직접 관련된 것도 아니다. 따라서 이 사건 방안과 조치들은 청구인들이 침해되었다고 내세우는 기본권에 어떠한 영향을 주는 것이라고 볼 수 없으므로, 청구인들은 이 사건 방안과 조치들에 대하여 헌법재판소법 제68조 제1항의 헌법소원심판을 청구할 수 없다. 청구인들의 이 사건 심판청구는 부적법하므로 전부 각하되어야 한다. 재판관 이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥 김종대 민형기 이동흡 목영준(해외출장으로 서명날인 불능)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2007헌마775

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

헌법재판소법 제40조 제68조

정부조직법 제30조

행정소송법 제13조

[ 참조판례 ]

91헌마111
92헌마169

[ 참조판례 체계도 ]