전원재판부 2006헌바98, 2008. 4. 24.

【전문】 헌법재판소 결정2006헌바98 헌 법 재 판 소 결 정 사 건 2006헌바98 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제30조 등 위헌소원 청 구 인 조○상 대리인 변호사 김상철 당해사건 대전지방법원 2006구합1588 토지수용이의재결처분취소 주 문 1. ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조에 대한 심판청구를 각하한다. 2. 위 법률 제95조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다. 이 유 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 대전광역시장은 구 ‘도시 저소득 주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법’ 제3조 제1항 및 구 도시계획법 제12조에 의하여 1999. 12. 30. 대전광역시 중구 문화동 일대를 “문화주거환경개선지구”로 지정하였다. (2) 구 ‘도시 저소득 주민의 주거환경 개선을 위한 임시조치법’은 2002. 12. 30. 법률 제6852호로 도시재개발법과 함께 ‘도시 및 주거환경 정비법’으로 통합되어 2003. 7. 1.부터 시행되고, 구 도시계획법은 2002. 2. 4. 법률 제6655호로 국토이용관리법과 함께 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(이하 “국토계획법”이라 한다)로 통합되어 2003. 1. 1.부터 시행되었다. (3) 대전직할시 중구청장은 문화주거환경개선지구에 도시계획시설사업(3개 노선의 도로 개설, 주차장, 어린이놀이터 조성 등)을 시행하기 위하여, 국토계획법 제88조에 의하여 실시계획을 작성하여 국토계획법 제90조에 따라 지역주민 및 이해관계인의 의견을 청취하고자 2004. 1. 15. 실시계획을 공람ㆍ공고한 후에, 2004. 2. 20. 국토계획법 제91조의 규정에 의하여 실시계획의 인가를 고시하였다. (4) 그 후 대전광역시 중구청장은 위 도시계획시설 사업구역에 편입되는 청구인 소유의 대전 중구 ○○동 243-17 전 150㎡(이하 “이 사건 토지”라고 한다)를 취득하기 위하여, 청구인과 협의하였으나 협의가 성립되지 아니하자, 2005. 9. 21. 대전광역시 토지수용위원회에 수용재결을 신청하였다. (5) 대전광역시 토지수용위원회는 2005. 12. 29. 이 사건 토지를 2006. 1. 30.자로 수용하고 보상금을 60,450,000원으로 한다는 내용의 수용재결(이하 “이 사건 수용재결”이라고 한다)을 하였다. (6) 청구인은 이에 불복하여 이 사건 수용재결의 취소 및 보상금의 증액을 구하면서 중앙토지수용위원회에 이의신청을 하였으나, 중앙토지수용위원회는 2006. 4. 19. 청구인의 이의신청을 기각하는 재결(이하 “이 사건 이의재결”이라고 한다)을 하였다. (7) 청구인은 2006. 5. 19. 대전지방법원에 주위적으로 이 사건 이의재결의 취소를 구하고 예비적으로 보상금 증액을 청구하는 소송(2006구합1588)을 제기하고, 그 소송에서 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조 및 제95조 제1항 제1호에 대하여 위헌법률심판제청신청(2006아169호)을 하였다. 대전지방법원이 2006. 11. 8. 청구인의 주위적 청구와 예비적 청구를 모두 기각함과 동시에 위헌법률심판제청신청 중 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조 및 제91조에 대한 부분을 각하하고 제95조 제1항 제1호에 대한 부분을 기각하였다. 이에 청구인은 2006. 12. 1. 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조 및 제95조 제1항 제1호에 대하여 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 이 사건의 심판대상은 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조, 제95조 제1항 제1호가 헌법에 위반되는지 여부이다. 심판대상 법률조항 및 관련 규정은 [별지 1] 기재와 같다. 1. 청구인의 주장과 관계기관의 의견 [별지 2] 기재와 같다. 2. 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조 부분에 대한 판단 헌법재판소법 제68조 제2항에 의하여 법률조항의 위헌 여부에 대한 헌법소원심판을 청구하려면, 그 법률조항의 위헌 여부가 법원에 계속된 구체적인 사건에서 재판의 전제로 되어야 한다. 청구인이 법원에 제기한 당해사건은 청구인의 토지를 수용하면서 보상금을 낮게 결정한 이 사건 수용재결과 이 사건 이의재결이 위법하다고 다투는 사건이다. 그런데 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조는 도시관리계획에 의한 지구단위계획의 결정, 도시계획시설사업의 실시계획의 결정ㆍ인가ㆍ고시에 관한 규정들이므로, 그 위헌 여부가 당해사건 재판의 전제로 된다고 볼 수 없다. 청구인이 도시계획을 결정하거나 실시계획을 인가하는 절차에서 토지소유자에게 개별적인 통지를 하지 아니하여 위법하다고 주장하는 취지가 포함되어 있다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 도시계획결정이나 계획시설사업 실시계획 인가처분이 당연 무효라고 할 수 없고, 이 사건 도시계획결정이나 계획시설사업 실시계획 인가처분은 이미 확정되어 더 이상 다툴 수 없는 상태이다. 따라서 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조, 제91조에 대한 청구부분은 재판의 전제성을 갖추지 못하여 부적법하다. 3. 국토계획법 제95조 제1항 제1호 부분에 대한 판단 청구인은 도로개설사업을 위하여 토지소유자의 개별적인 동의나 승낙을 받지 않고 강제로 토지를 수용하는 것은 헌법에 위반된다는 취지로 주장한다. 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용 및 그에 대한 정당한 보상은 법률로써 하도록 규정하고 있다. 공공필요에 의한 재산권의 수용은 국민의 재산권을 공권력적ㆍ강제적으로 박탈하는 것이므로, 국민의 재산권을 그 의사에 반하여 강제적으로 취득해야 할 공익적 필요성이 있을 것, 수용과 그에 대한 보상은 모두 법률에 의거할 것, 정당한 보상을 지급할 것의 요건을 갖추도록 규정한 것이다(헌재 1998. 3. 26. 93헌바12). 공용수용은 재산권을 공권력적ㆍ강제적으로 박탈하는 것을 의미하는 것이므로, 국토계획법 제95조 제1항 제1호가 헌법 제23조 제3항에 따라 도시계획시설사업에 필요한 토지를 수용하면서 토지소유자의 동의나 승낙을 받도록 규정하지 않았다고 하여 헌법 제23조에 위반된다고 볼 수 없다. 그리고 국토계획법 제95조 제1항 제1호에 의하여 토지를 수용한 경우에는 ‘공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률’(이하 ‘공토법’이라 한다)에 따라 정당한 보상을 하여야 하고(국토계획법 제96조), 사업시행자는 토지조서 및 물건조서의 내용과 보상의 시기ㆍ방법ㆍ절차 등 보상계획을 일간신문에 공고하고 토지소유자 및 관계인에게 개별적으로 통지하고, 그 보상에 관하여 토지소유자 및 관계인과 성실하게 협의하여야 하며(공토법 제26조 제1항, 제15조 제1항, 제16조), 협의가 성립하지 않는 경우에 비로소 토지수용의 재결을 신청하도록 규정하고 있다(공토법 제28조). 따라서 국토계획법 제95조 제1항 제1호가 도시계획시설사업을 위하여 토지를 수용할 수 있도록 규정하면서 토지소유자의 개별적인 동의나 승낙을 얻도록 규정하지 않았다고 하더라도 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 4. 결론 따라서 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로, 국토계획법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조 및 제91조에 대한 심판청구는 각하하기로 결정하고, 국토계획법 제95조 제1항 제1호는 헌법에 위반되지 아니한다고 결정한다. 2008. 4. 24. [별지 1] 심판대상 법률조항 및 관련 규정 □ ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2002. 2. 4. 법률 제6655호로 제정된 것) 제30조 (도시관리계획의 결정) ① 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 행정기관의 장과 미리 협의하여야 하며, 건설교통부장관은 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 관계 중앙행정기관의 장과 미리 협의하여야 한다. 이 경우 협의요청을 받은 기관의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 요청을 받은 날부터 30일 이내에 의견을 제시하여야 한다. ② 시ㆍ도지사는 제24조 제5항의 규정에 의하여 건설교통부장관이 입안하여 결정한 도시관리계획을 변경하거나 그 밖에 대통령령이 정하는 중요한 사항에 관한 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 미리 건설교통부장관과 협의하여야 한다. ③ 건설교통부장관이 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 중앙도시계획위원회의 심의를 거쳐야 하며, 시ㆍ도지사가 도시관리계획을 결정하고자 하는 때에는 제113조 제1항의 규정에 의한 시ㆍ도도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 시ㆍ도지사는 지구단위계획 중 다음 각 호의 1의 사항에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 따라 건축법 제4조의 규정에 의하여 시ㆍ도에 두는 건축위원회와 도시계획위원회가 공동으로 하는 심의를 거쳐야 한다. 1. 제52조 제1항 제4호 중 건축물의 높이의 최고한도 또는 최저한도에 관한 사항(제49조 제1호의 규정에 의한 제1종 지구단위계획에 한한다) 2. 제52조 제1항 제5호의 사항 3. 제52조 제1항 제6호 중 경관계획에 관한 사항 ④ 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 요한다고 인정되는 때(관계중앙행정기관의 장의 요청이 있는 때에 한한다)에는 그 도시관리계획의 전부 또는 일부에 대하여 제1항 내지 제3항의 규정에 의한 절차를 생략할 수 있다. ⑤ 제1항 내지 제4항의 규정은 결정된 도시관리계획을 변경하고자 하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 도시관리계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 고시하고, 건설교통부장관 또는 도지사는 관계 서류를 관계 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수에게 송부하여 일반이 열람할 수 있도록 하여야 하며, 특별시장ㆍ광역시장은 관계 서류를 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제50조 (지구단위계획구역 및 지구단위계획의 결정) 지구단위계획구역 및 지구단위계획은 도시관리계획으로 결정한다. 제88조 (실시계획의 작성 및 인가 등) ① 도시계획시설사업의 시행자는 대통령령이 정하는 바에 따라 당해 도시계획시설사업에 관한 실시계획(이하 "실시계획"이라 한다)을 작성하여야 한다. ② 도시계획시설사업의 시행자(건설교통부장관 및 시ㆍ도지사를 제외한다)는 제1항의 규정에 의하여 실시계획을 작성한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사의 인가를 받아야 한다. 이 경우 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보ㆍ위해방지ㆍ환경오염방지ㆍ경관ㆍ조경 등의 조치를 할 것을 조건으로 실시계획을 인가할 수 있다. ③ 제2항의 규정은 인가를 받은 실시계획을 변경 또는 폐지하는 경우에 이를 준용한다. 다만, 건설교통부령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서ㆍ자금계획 및 시행기간 그 밖에 대통령령이 정하는 사항을 명시하거나 첨부하여야 한다. 제90조 (서류의 열람 등) ① 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제88조 제2항의 규정에 의하여 실시계획을 인가하고자 하는 때에는 미리 대통령령이 정하는 바에 따라 이를 공고하고, 관계 서류의 사본을 20일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다. ② 도시계획시설사업의 시행지구안의 토지ㆍ건축물 등의 소유자 및 이해관계인은 제1항의 규정에 의한 열람기간 이내에 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 도시계획시설사업의 시행자에게 의견서를 제출할 수 있으며, 건설교통부장관, 시ㆍ도지사 또는 도시계획시설사업의 시행자는 제출된 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 실시계획에 반영하여야 한다. ③ 제1항 및 제2항의 규정은 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사가 실시계획을 작성하는 경우에 관하여 이를 준용한다. 제91조 (실시계획의 고시) 건설교통부장관 또는 시ㆍ도지사는 제88조의 규정에 의하여 실시계획을 작성하거나 인가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 내용을 고시하여야 한다. 제95조 (토지 등의 수용 및 사용) ① 도시계획시설사업의 시행자는 도시계획시설사업에 필요한 다음 각 호의 물건 또는 권리를 수용 또는 사용할 수 있다. 1. 토지ㆍ건축물 또는 그 토지에 정착된 물건 제96조 (공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률의 준용) ① 제95조의 규정에 의한 수용 및 사용에 관하여는 이 법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용한다. ② 제1항의 규정에 의하여 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률을 준용함에 있어서 제91조의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있은 때에는 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 그 고시가 있은 것으로 본다. 다만, 재결신청은 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 실시계획에서 정한 도시계획시설사업의 시행기간 이내에 하여야 한다. □ 구 도시계획법 (1999. 5. 24. 법률 제5982호로 개정되고, 2000. 1. 28, 제6243호로 개정되기 전의 것) 제12조 (도시계획의 결정) ① 도시계획은 건설부장관이 직권 또는 제11조의 규정에 의한 도시계획입안자의 신청에 의하여 대통령령이 정하는 사항에 관하여 관계지방의회의 의견을 듣고(신청인이 미리 해당 지방의회의 의견을 들어 신청한 경우를 제외한다) 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 이를 결정한다. 결정된 도시계획을 변경할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경에 있어서는 그러하지 아니하다. ② 건설부장관은 국방상 기밀(국방부장관의 요구가 있는 것에 한한다)을 요한다고 인정되는 경우에는 그 도시계획의 전부 또는 일부에 관한 결정에 있어 그 부분에 대하여는 관계지방의회의 의견과 중앙도시계획위원회의 의결절차를 생략할 수 있다. ③ 제1항의 규정에 의한 결정에 필요한 도시계획에 관한 중요한 기준 및 도시계획시설기준에 관하여는 건설부령으로 정한다. ④ 건설부장관은 제1항의 규정에 의하여 도시계획을 결정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 지체 없이 이를 고시하고 결정된 도시계획도면을 시장 또는 군수에게 송부하여 일반에게 공람시켜야 한다. ⑤ 제1항의 규정에 의하여 도시계획의 결정을 신청하는 경우에는 건설부령이 정하는 서류와 도면을 첨부하여야 한다. □ 구 ‘도시 저소득주민의 주거환경개선을 위한 임시조치법’(1999. 12. 28. 법률 제6064호로 개정된 것) 제3조 (주거환경개선지구의 지정) ① 건설교통부장관은 제4조에서 규정하는 요건에 해당하는 지역을 시장(특별시장ㆍ광역시장을 포함한다)ㆍ군수(이하 "시장 등"이라 한다)의 신청에 의하여 관계중앙행정기관의 장과의 협의 및 중앙도시계획위원회의 의결을 거쳐 주거환경개선지구로 지정할 수 있다. 이를 변경하고자 할 때에도 또한 같다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항의 변경은 그러하지 아니하다. ② 제1항의 규정에 의한 주거환경개선지구의 지정에 관하여 이 법에서 규정하는 사항을 제외하고는 도시계획법 제11조ㆍ제12조 및 제16조의2 제2항의 규정을 준용한다. 제4조 (주거환경개선지구의 지정요건) ① 주거환경개선지구의 지정은 이 법 시행일 현재 다음 각 호의 1에 해당하는 지역에 대하여 행한다. 1. 노후불량건축물이 밀집되어 있어 주거지로서의 기능을 다하지 못하거나 도시미관을 현저히 훼손하고 있는 지역 2. 개발제한구역으로서 그 구역지정 이전에 건축된 노후불량건축물이 밀집되어 있는 지역 3. 도시재개발법에 의한 재개발구역으로서 인구의 과도한 밀집등의 사유로 주택개량재개발사업의 시행이 불가능하거나 심히 곤란한 지역으로서 일정비율이상의 주민이 재개발사업의 시행을 원하지 아니하는 지역 4. 철거민을 수용한 지역 기타 인구가 과도하게 밀집되어 있고 공공시설의 정비가 불량하여 주거환경이 열악한 지역으로서 그 개선이 시급한 지역 ② 제1항에 규정한 주거환경개선지구의 지정에 있어서 주민의 동의 등 구체적인 요건은 대통령령으로 정한다. 제5조 (도시계획법과의 관계) 제3조의 규정에 의한 주거환경개선지구의 지정고시가 있는 날부터 주거환경개선지구로 지정된 지역은 도시계획법 제17조의 규정에 의한 일반주거지역으로 지정된 것으로 본다. 다만, 제4조 제1항 제2호의 규정에 의하여 지정된 지역은 그러하지 아니하다. [별지 2] 청구인의 주장과 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장요지 (1) 도시계획시설에 대한 도시관리계획 결정시 토지 소유자에게 개별적으로 통보하지 않고 관보나 공고에 의하여 일방적으로 사업을 강행하는 것은 헌법에 위반된다. (2) 도시계획시설사업을 인가하기 전에 토지 소유자에게 개별적으로 안내와 통보 없이 사업을 강행하는 것은 헌법에 위반된다. 특히 법 제90조는 도시계획시설사업의 실시계획 인가를 하고자 할 때, 그 내용을 20일 이상 공고하고 그 서류 사본을 열람하게 하고 있을 뿐, 사업지구안의 토지소유자에게 개별 통지를 하지 않도록 규정하는 것은 헌법상 재산권을 침해한다. (3) 도로개설사업 시행시 토지소유자의 개별적인 동의나 승낙 없이 강제로 편입 토지를 수용하는 것은 헌법에 위반된다. 나. 대전지방법원의 위헌제청신청기각결정의 이유 요지 (1) 청구인의 주장과 같이 도시계획을 결정하거나 실시계획을 인가하는 절차에서 고시나 공람만을 하게 할 뿐 토지소유자에게 개별적인 통지를 하도록 규정하지 않았다고 하더라도, 그러한 사정만으로는 이 사건 도시계획결정이나 계획시설사업 실시계획 인가처분이 당연 무효라고 할 수 없다. 국토계획법에 따른 도시계획결정 또는 도시계획시설사업 실시계획 인가에 절차상 하자가 있다면 당해 결정 및 인가단계에서 다투어야 하는 것이고, 그 결정처분 및 인가처분에 대한 쟁송기간이 도과하였다면 이 사건 수용재결이나 이 사건 이의재결의 단계에서는 그러한 위법을 이유로 토지수용재결처분이나 이의재결처분의 취소를 구할 수 없다. 따라서 위 도시계획결정 및 도시계획시설사업인가의 근거 및 절차 등에 관한 법 제30조, 제50조, 제88조, 제90조 및 제91조는 재판의 전제성이 없다. (2) 헌법 제23조 제3항은 공공필요에 의한 재산권의 수용을 허용하면서 법률로써 할 것과 정당한 보상을 지급할 것을 요구하고 있으므로, 도시계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 국토계획법 제95조 제1항 제1호가 청구인의 재산권을 침해하여 헌법에 위반된다고 할 수 없다. 다. 건설교통부장관의 의견 요지 (1) 국토계획법에 의한 도시관리계획이나 실시계획을 공고ㆍ열람하는 방식으로 토지소유자들에 대한 개별적인 통보 및 안내에 갈음하는 것은 공익사업을 위하여 불가피하고, 법령에 의한 적법 절차를 이행하는 것이다. (2) 국토계획법 제95조 제1항 제1호는 헌법 제23조 제3항의 위임에 따라 도시계획시설사업에 필요한 토지 등을 수용할 수 있도록 규정한 것이므로 헌법의 재산권 보장 원칙에 위배되지 아니한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌바98

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도시계획법 제11조 제12조 제17조

헌법재판소법 제68조

건축법 제4조

대한민국헌법 제23조

도시재개발법

국토이용관리법