전원재판부 2006헌마1236, 2007. 10. 25.

【판시사항】 1. 국가 예산을 재원으로 한 사회복지사업 시행에 관한 정책결정이 담긴 지침이 헌법소원의 대상인 공권력행사에 해당될 수 있는 요건 2. 보건복지부장관이 장애인차량 엘피지 보조금 지원사업과 관련하여 4～6급 장애인에 대한 지원을 중단하기로 하는 정책결정을 내리고 이에 따라 일선 공무원들에 대한 지침을 변경한 것이 헌법소원의 대상인 공권력행사에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 행정 각 부의 장관이 국가 예산을 재원으로 사회복지사업을 시행함에 있어 예산 확보 방법과 그 집행 대상 등에 관하여 정책결정을 내리고 이를 미리 일선 공무원들에게 지침 등의 형태로 고지하는 일련의 행위는 장래의 예산 확보 및 집행에 대비한 일종의 준비행위로서 헌법소원의 대상이 될 수 없지만, 위와 같은 정책결정을 구체화시킨 지침의 내용이 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수도 있다. 2. 보건복지부장관은 장애인차량 엘피지 보조금 지원사업과 관련하여 2007. 1. 1.부터 4～6급 장애인에 대한 지원을 중단하기로 하는 등의 정책결정을 내리고 이에 따라 일선 공무원들에 대한 지침을 변경하였으나(이하 ‘이 사건 지침변경’이라 한다), 위 정책결정은 최종적인 것이 아니며 정부 부처 내 협의를 통한 장애인복지 예산안 편성 과정, 국회의 예산 심의ㆍ확정 과정에서 변경될 수 있다. 그렇다면 이 사건 지침변경은 대외적 효력이 없는 것으로서 행정기관 내부의 업무처리지침 내지 업무편람 변경에 불과하여, 직접적ㆍ확정적으로 청구인의 법적 지위를 변동시킨다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 장차 법령의 뒷받침을 통하여 그대로 실시될 것이 틀림없다고 예상되는 경우도 아니다. 따라서 이 사건 지침변경은 헌법소원의 대상이 될 수 없으므로 이에 대한 헌법소원심판청구는 부적법하다. 【참조조문】 헌법 제10조, 제11조 제1항, 제32조 제1항, 제34조 제1항, 제5항, 제54조 헌법재판소법 제68조 제1항 교통약자의 이동편의 증진법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1."교통약자"라 함은 장애인, 고령자, 임산부, 영유아를 동반한 자, 어린이 등 생활을 영위함에 있어 이동에 불편을 느끼는 자를 말한다. 2.～8.생략 교통약자의 이동편의 증진법 제4조(국가 등의 책무) 국가 및 지방자치단체는 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도록 교통수단과 여객시설의 이용편의 및 보행환경개선을 위한 정책을 수립하고 이를 시행하여야 한다. 국가재정법 제31조(예산요구서의 제출) ① 각 중앙관서의 장은 제29조의 규정에 따른 예산안편성지침에 따라 그 소관에 속하는 다음 연도의 세입세출예산ㆍ계속비ㆍ명시이월비 및 국고채무부담행위 요구서(이하 "예산요구서"라 한다)를 작성하여 매년 6월 30일까지 기획예산처장관에게 제출하여야 한다. ②예산요구서에는 대통령령이 정하는 바에 따라 예산의 편성 및 예산관리기법의 적용에 필요한 서류를 첨부하여야 한다. ③기획예산처장관은 제1항의 규정에 따라 제출된 예산요구서가 제29조의 규정에 따른 예산안편성지침에 부합하지 아니하는 때에는 기한을 정하여 이를 수정 또는 보완하도록 요구할 수 있다. 국가재정법 제32조(예산안의 편성) 기획예산처장관은 제31조 제1항의 규정에 따른 예산요구서에 따라 예산안을 편성하여 국무회의의 심의를 거친 후 대통령의 승인을 얻어야 한다. 구 장애인복지법(1999. 2. 8. 법률 제5931호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8367호로 개정되기 전의 것) 제35조(장애인사용자동차 등에 대한 지원 등) ① 국가와 지방자치단체 기타 공공단체는 장애인이 이동수단인 자동차등을 사용하는데 있어서 편의도모와 경제적 부담경감을 위하여 조세감면 등 필요한 지원시책을 강구하여야 한다. ②～④ 생략 【참조판례】 헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 668 헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등, 판례집 12-1, 665, 682 【전문】【당 사 자】 청 구 인　권○하 국선대리인 변호사　조재현 피청구인　보건복지부장관 【주　　문】 이 사건 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 등 가. 사건의 개요 (1) 2001. 7. 1.부터 연차적으로 수송용 엘피지에 대한 세율이 인상되자, 피청구인은 장애인들에게 승용차용 엘피지 구입대금 중 세금인상액을 지원하기 위하여 장애인차량 엘피지 지원사업을 실시해왔고, 이에 따라 지체장애 6급 장애인인 청구인도 자신의 소유인 장애인용 엘피지 승용차를 운행하면서 엘피지 보조금 지원을 받아왔는바, 2006년의 경우 월 250리터까지 리터당 240원을 지원받고 있었다. (2) 피청구인은 매 회계연도마다 장애인복지사업 예산이 확정되면, 그 집행 대상ㆍ방법 등을 구체적으로 결정하여 매년 1월에 ‘0000년도 장애인복지사업안내’라는 책자를 발간하는데, 이는 일반인들을 위한 안내서임과 동시에 일선 공무원들이 당해 회계연도 동안 장애인복지사업을 수행함에 있어 지침 내지 업무편람이 된다. 위 책자의 3-7항 "장애인차량 엘피지세금인상분 지원사업" 부분에는 엘피지 지원사업의 내용ㆍ대상ㆍ방법ㆍ절차 등이 상세히 기재되어 있다. (3) 피청구인은 2006. 8. 17. 장애인차량 엘피지 보조금 지원과 관련하여 "2006. 11.부터 신규로 차량을 구입하는 장애인에 대한 지원을 중단하고, 기존수혜자의 경우, 1～3급 장애인은 2009. 12. 31.까지 현행대로 유지하되 2010. 1. 1.부터 지원을 중단하며, 4～6급 장애인은 2007. 1. 1.부터 지원을 중단한다."는 내용의 보도자료를 배포하였고, 2006. 9. 8. ‘2006년도 장애인복지사업안내’ 중 3-7항 "장애인차량 엘피지 세금인상분 지원사업"(111쪽～138쪽)의 지침을 위 보도자료 내용대로 변경하여(이하 ‘이 사건 지침변경’이라 한다) 이를 전국의 광역자치단체의 장들에게 통보하였다. (4) 청구인은 2006. 9. 중순경 관할 동장을 통하여 위와 같은 내용의 안내문을 전달받은 후, 2006. 10. 31. 장애인의 이동수단에 대한 지원을 폐지하는 것은 장애인에 대한 국가의 보호의무에 반하고, 장애인의 인간다운 생활을 할 권리를 침해하며, 장애의 정도에 따라 지원 여부를 달리하는 것은 불평등하다는 등의 주장을 하면서 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 및 관련규정 (1) 심판의 대상 청구인은 피청구인의 ‘장애인차량 엘피지 지원지침 폐지’ 또는 ‘장애인차량 엘피지 지원사업 폐지결정’의 위헌성을 주장하고 있으나, 그 실체가 불분명하여 심판의 대상으로 삼기에는 적당하지 않다. 그렇다면 청구인의 의사, 청구인이 주장하는 기본권 침해와의 관련성 등을 감안하여 피청구인의 장애인차량 엘피지 지원사업 변경에 관한 정책결정이 구체화되어 공식적으로 외부로 표출된 것, 즉 이 사건 지침변경을 심판의 대상으로 삼아 판단하기로 한다. (2) 관련규정 구 장애인복지법(1999. 2. 8. 법률 제5931호로 개정되고, 2007. 4. 11. 법률 제8367호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 장애인복지법’이라 한다) 제35조(장애인사용자동차 등에 대한 지원 등) ① 국가와 지방자치단체 기타 공공단체는 장애인이 이동수단인 자동차 등을 사용하는데 있어서 편의도모와 경제적 부담 경감을 위하여 조세감면 등 필요한 지원시책을 강구하여야 한다. 교통약자의 이동편의 증진법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. "교통약자"라 함은 장애인 …… 등 생활을 영위함에 있어 이동에 불편을 느끼는 자를 말한다. 제4조(국가 등의 책무) 국가 및 지방자치단체는 교통약자가 안전하고 편리하게 이동할 수 있도록 교통수단과 여객시설의 이용편의 및 보행환경개선을 위한 정책을 수립하고 이를 시행하여야 한다. 2. 청구인의 주장 및 관계기관의 의견 가. 청구인의 주장 장애인차량 엘피지 지원사업은 헌법에서 정하고 있는 모든 국민의 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항), 신체장애자에 대한 국가의 보호의무 규정(같은 조 제5항) 등에 근거한 것으로서, 피청구인에게는 위 헌법 규정 등에 의하여 장애인의 이동권 보장 등과 관련된 구체적 업무를 수행할 의무가 부여되어 있다. 이 사건 지침변경은 국민의 권리ㆍ의무에 구체적인 영향을 끼치는 권력적 사실행위 또는 행정계획이므로 헌법소원의 대상이 된다. 장애인차량 엘피지 지원사업 폐지는 헌법 제34조 제5항의 장애인 보호의무를 위반한 것일 뿐만 아니라, 청구인의 경우 생계유지를 위하여 일을 하려면 반드시 차량으로 이동할 수밖에 없으므로 헌법 제32조 제1항의 근로의 권리를 침해한다. 또한 이 사건 지침변경은, 1～3급 장애인은 2009. 12. 31.까지 현행대로 엘피지 지원사업을 실시하는 반면, 4～6급 장애인은 2007. 1. 1.부터 지원을 중단하도록 하고 있다. 그러나 차량 등을 이용하여 이동할 필요성은 오히려 청구인과 같이 경증(4～6급) 장애인으로서 근로의 가능성이나 능력이 있는 경우가 더욱 크다 할 것이므로, 이 사건 지침변경이 1～3급 장애인에 비하여 4～6급 장애인을 차별하는 것은 합리적 근거가 없는 차별로서 헌법 제11조 제1항의 평등권을 침해한다. 그 이외에도 이 사건 지침변경은 헌법 제10조에 위반하여 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권을 침해한다. 나. 피청구인의 의견 보건복지부의 장애인차량 엘피지 지원사업은 정부 예산사업으로서, 전년도에 예산을 편성하고 이를 기초로 다음 연도에 지원을 실시하는 것이다. 따라서 엘피지 차량을 이용하는 장애인이 받는 혜택은 확정적인 법률상 권리에 의한 혜택이 아니라 정부의 정책결정에 의한 단순한 반사적 혜택이므로, 청구인은 이 사건 지침변경에 대하여 헌법소원을 제기할 수 없다. 보건복지부가 장애인차량 엘피지 지원사업을 변경한 것은, 장애인차량의 급속한 증가와 함께 차량을 가진 일부 장애인만이 지원받을 수 있는 문제점이 대두됨에 따라, 이를 개선하여 국가의 보호가 절실한 장애아동 및 저소득 장애인에 대한 지원을 확대하는 등 장애인 복지를 개선하기 위함이다. 3. 판　단 직권으로 이 사건 심판청구가 적법한지 여부를 살펴본다. 가. 이 사건 지침변경 경위 국가는 장애인이 이동수단인 자동차 등을 사용함에 있어 편의도모와 경제적 부담경감을 위하여 조세감면 등 필요한 지원시책을 강구할 의무가 있다(구 장애인복지법 제35조 제1항). 장애인복지 사무의 주무 관청인 피청구인은 2001. 7. 이래 장애인의 이동권 확보를 위하여 정부 예산사업으로서 장애인차량 엘피지 지원사업을 시행해왔다. 즉 피청구인이 장애인차량 엘피지 지원사업에 소요되는 예산요구서를 기획예산처장관에게 제출하여 정부 부처 내 협의를 거쳐 예산안이 편성된 후 국회에서 심의ㆍ확정되면, 피청구인은 확보된 위 예산의 집행 대상ㆍ방법 등에 관하여 구체적으로 정책결정을 한 다음, 이를 매년 1월 발간되는 ‘0000년도 장애인복지사업안내’라는 책자 중 3-7항 "장애인차량 엘피지 세금인상분 지원사업" 부분에 담아서 일선 공무원들에게 지침으로서 고지하여 예산을 집행해온 것이다. 따라서 이 사건 지침변경은, 법령의 직접적인 위임에 따라 수임행정기관이 그 법령을 시행하는 데 필요한 사항을 정하거나 변경한 것이라고 보기는 어렵고, 피청구인이 정부 예산사업인 장애인차량 엘피지 지원사업을 시행하는 과정에서 사업 내용을 변경하기로 하는 정책결정을 내린 후, 이를 지침변경 형태로 구체화시켜 일선 공무원들에게 알린 것이라 할 것이다. 나. 그렇다면 이 사건 지침변경이 헌법재판소법 제68조 제1항이 정한 헌법소원의 대상이 될 수 있는지 여부가 문제된다. 행정 각 부의 장관이 국가 예산을 재원으로 사회복지 사업을 시행함에 있어 예산 확보 방법과 그 집행 대상 등에 관하여 정책결정을 내리고 이를 미리 일선 공무원들에게 지침 등의 형태로 고지하는 일련의 행위는 장래의 예산 확보 및 집행에 대비한 일종의 준비행위로서 헌법소원의 대상이 될 수 없지만, 위와 같은 정책결정을 구체화시킨 지침의 내용이 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상될 수 있을 때에는 예외적으로 헌법소원의 대상이 될 수도 있다 할 것이다(헌재 1992. 10. 1. 92헌마68등, 판례집 4, 659, 668; 헌재 2000. 6. 1. 99헌마538등, 판례집 12-1, 665, 682 참조). 이 사건 지침변경의 내용이 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치고, 장차 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되는지 여부를 살펴본다. 우선 이 사건 지침변경에 담겨진 정책결정은 정부 부처 내 협의를 통한 장애인복지 예산안 편성 과정, 국회의 예산 심의ㆍ확정 과정에서 변경될 수 있다. 즉 장애인차량 엘피지 지원사업과 같은 정부 예산사업은 피청구인이 독자적으로 수행하는 것이 아니라 그 예산 확보 과정에서 정부 부처 내 협의를 통한 예산안 편성과 국무회의의 심의 및 대통령의 승인(국가재정법 제31조, 제32조), 국회의 예산 심의ㆍ확정(헌법 제54조) 등 절차를 거쳐야 하기 때문에, 이 사건 지침변경에 담겨진 피청구인의 정책결정은 최종적인 것이 될 수 없는 것이다. 따라서 이 사건 지침변경은 대외적인 구속력이 없는 것으로서, 그 자체만으로 국민의 기본권에 직접적으로 영향을 끼치는 것은 아니라 할 것이다. 또한 이 사건 지침변경은 피청구인이 정부 예산사업인 장애인차량 엘피지 지원사업을 시행하는 과정에서 내린 정책결정이 구체화된 것으로서 법령의 직접적인 위임에 따라 이루어진 것이 아닐 뿐만 아니라, 앞으로 법령의 뒷받침에 의하여 그대로 실시될 것이 틀림없을 것으로 예상되는 경우에 해당하지도 않는다. 따라서 이 사건 지침변경은 대외적 효력이 없는 것으로서 행정기관 내부의 업무처리지침 내지 업무편람 변경에 불과하여, 직접적ㆍ확정적으로 청구인의 법적 지위를 변동시킨다고 할 수 없을 뿐만 아니라, 장차 법령의 뒷받침을 통하여 그대로 실시될 것이 틀림없다고 예상되는 경우도 아니므로 헌법소원의 대상이 될 수 없고, 따라서 이에 대한 헌법소원 심판청구는 부적법하다 할 것이다. 4. 결　론 결국 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　이강국(재판장) 이공현 조대현 김희옥(주심) 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2006헌마1236

댓글 0개

로그인 하시면, 판례 댓글을 등록하실 수 있습니다.

네이버 검색 블로그 카페 뉴스 웹사이트

[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

장애인복지법

국가재정법 제31조 제32조

대한민국헌법 제10조 제11조 제32조 제34조

[ 참조판례 ]

92헌마68
99헌마538

[ 참조판례 체계도 ]