전원재판부 2004헌바65, 2005. 4. 28., 합헌

【판시사항】 도로교통법상 음주운전금지규정(제41조 제1항)에 위반하여 사람을 사상한 후, 교통사고 사상자 구호의무 및 교통사고 신고의무(같은 법 제50조 제1항 및 제2항)를 이행하지 않음으로써 벌금 이상의 형을 선고받고, 운전면허가 취소된 사람은 운전면허가 취소된 날부터 5년간 운전면허를 받을 자격이 없다고 규정하고 있는 도로교통법 제70조 제2항 제2호 중 제41조 제1항 위반 관련부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부(소극) 【결정요지】 운전면허 취득 자체는 직업의 선택이라고 보기 어렵지만 이 사건 법률조항은 그 효과로서 5년이라는 장기간 동안 운전면허를 취득할 수 없도록 규정하고 있으므로 이 사건 법률조항에 해당하는 사람들 가운데 자동차 등의 운전을 필수불가결한 요건으로 하고 있는 일정한 직업군의 사람들에 대하여 종래에 유지하던 직업을 계속 유지하는 것을 불가능하게 하거나, 장래에 그와 같은 직업을 선택하는 것을 불가능하게 하는 효과를 발생시킨다. 따라서 이 사건 법률조항은 직업의 자유를 제한하는 법률조항이다. 자동차 등의 운전은 그 본질상 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 공공의 안전에 위해를 가할 수 있는 위험성을 지니고 있으며, 이와 같은 위험성에 비추어 볼 때 자동차 등의 운전에 종사할 수 있는 운전면허를 취득하기 위해서는 일정수준 이상의 교통관련법규에 대한 준법의식 및 사고발생시 책임있는 태도를 기본자격으로서 요구하게 된다. 그런데 이와 같은 의식 및 태도 등은 운전면허를 부여하기 위한 시험을 통하여 평가하기 어렵고, 그에 관한 평가는 운전면허를 취득하여 실제 교통에 관여하고 있는 사람들 가운데 그와 같은 자격을 갖추지 못하였음을 징표하는 행위를 한 사람들을 교통관여에서 배제하는 방법으로 이루어진다. 이 사건 법률조항의 개별요건을 구성하는 행위들은 국민의 생명ㆍ신체 및 공공의 안전에 대한 침해와 직결되는 행위들로서 이들 행위를 금지하는 도로교통관련법규는 도로교통의 안전에 관한 기본규범이다. 도로교통 관련법규는 이 사건 법률조항의 요건을 구성하는 행위들에 대하여 이 사건 법률조항과는 별도의 행정상ㆍ형사상 책임을 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 이들 개별행위들이 모두 함께 결합될 경우를 규율하는 법률조항으로서, 그 행위에 따라 공중의 안전에 초래되는 위험성ㆍ침해의 중대성, 행위자의 안전ㆍ책임의식 결여의 정도 등에 비추어 볼 때 최소침해성의 원칙에 위반되는 입법이라고는 하기 어렵다. 또한 도로교통법 제70조 제2항은 이 사건 법률조항과 함께 각 호에서 정하고 있는 위법행위의 내용에 따라 그 면허결격기간을 1년부터 5년까지 각각 달리 규정하고 있으며, 이 사건 법률조항은 규정된 행위를 저지른 경우에도 그 위법행위에 대한 벌금 이상의 형의 선고 및 행정청의 운전면허취소를 추가적인 요건으로 하고 있는바, 이 사건 법률조항이 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 법률조항이라고 보기는 어렵다. 한편, 운전면허를 불가결의 요건으로 하는 직업은 상시 자동차 등의 운전을 담당하는 직업이라고 할 것이므로 공공의 안전에 미치는 효과가 다른 직업의 경우에 비하여 더 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 의한 기본권의 제한에는 그 제한에 상응하는 정도 이상의 중대한 공익이 존재한다. 결국, 이 사건 법률조항은 기본권 제한에서의 과잉금지의 원칙을 준수하고 있으므로 헌법에 위배되지 아니한다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　곽○덕 대리인 변호사　김봉호 당해사건　수원지방법원 2003구단5918 자동차운전면허취소처분취소 【주　　문】 도로교통법 제70조 제2항 제2호 중 제41조 제1항 위반 관련부분은 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 (1) 청구인은 2003. 11. 6. 인천지방법원에서 특정범죄가중처벌등에관한법률위반(도주차량) 등의 죄로 징역 8월에 집행유예 2년의 형을 선고받았으며, 그 판결은 확정되었다. 위 판결에서 법원이 인정한 청구인의 범죄사실의 요지는 다음과 같다. 청구인은 고물상도매업에 종사하는 자로서, 2003. 6. 12. 15:35경 혈중알콜농도 0.088퍼센트 정도로 술에 취한 상태에서 경기34라○○○○호 소나타 승용차를 운전하여 인천시 연수구 청학동 500의 5 앞 도로를 시속 약 30킬로미터로 대동월드 방향에서 홈센터 방면으로 진행하다가 술에 취하여 전방주시를 게을리한 과실로 피해자 박○희가 운전하던 인천30나○○○○호 승용차의 우측부분을 청구인 차량 앞부분으로 들이받아 위 박○희로 하여금 2주간의 치료를 요하는 경추부염좌상 등을 입게 함과 동시에 피해차량을 수리비 1,616,400원 상당이 들도록 손괴하고도 즉시 정차하여 피해자를 구호하는 등의 조치를 취하지 아니하고 도주하였다. (2) 경기지방경찰청장은 2003. 7. 22. 위 사고를 이유로 청구인에 대하여 자동차운전면허를 취소하고 면허시험 응시결격기간을 2008. 7. 21.까지로 정하는 처분을 하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다). 청구인은 이 사건 처분이 지나치게 가혹하여 재량권의 범위를 일탈한 것으로 위법하다고 주장하면서, 경기지방경찰청장을 상대로 이 사건 처분의 취소를 구하는 소를 수원지방법원에 제기하였다(2003구단5918). (3) 청구인은 위 사건이 수원지방법원에 계속중 이 사건 처분의 근거가 된 도로교통법 제70조 제2항 제2호에 대한 위헌심판제청을 신청하였다. 위 법원은 2004. 8. 13. 청구인의 위 제청신청을 기각하였다(2004카기27522). (4) 이에 청구인은 같은 달 28. 헌법재판소법 제68조 제2항에 따라 도로교통법 제70조 제2항 제2호에 대하여 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 나. 심판의 대상 청구인은 이 사건 심판청구를 통하여 도로교통법 제70조 제2항 제2호 전부에 대한 위헌 여부의 심사를 구하고 있다. 그러나 청구인의 위헌제청신청 및 이 사건 헌법소원심판청구의 취지를 종합하여 볼 때, 도로교통법 제70조 제2항 제2호 중 제41조 제1항 위반 관련부분을 제외한 나머지 부분은 청구인이 다투고자 하는 사항과 관련이 없다. 따라서 심판의 대상은 도로교통법 제70조 제2항 제2호 중 제41조 제1항 위반 관련부분으로 한정함이 상당하다. 그렇다면 이 사건 심판대상은 도로교통법(이하 ‘법’이라 한다) 제70조 제2항 제2호 중 제41조 제1항 위반 관련부분(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이고, 이 사건 법률조항과 관련조항의 내용은 다음과 같다. 제70조(운전면허의 결격사유) ① 다음 각 호의 1에 해당하는 사람은 운전면허를 받을 자격이 없다. 1.～7. 생략 ② 다음 각 호의 1에 해당하는 사람은 당해 각 호에 규정된 기간이 지나지 아니하면 운전면허를 받을 자격이 없다. 이 경우 제1호 내지 제4호에 있어서는 벌금 이상의 형(집행유예를 포함한다)의 선고를 받은 자에 한한다. 1. 제40조 제1항 또는 제2항의 규정에 위반하여 자동차등을 운전한 경우에는 그 위반한 날(운전면허의 효력이 정지된 기간 중 운전으로 인하여 취소된 경우에는 그 취소된 날)부터 2년(원동기장치자전거면허를 받고자 하는 경우에는 6월). 다만, 사람을 사상한 후 제50조 제1항 및 제2항을 위반한 경우에는 그 위반한 날부터 5년으로 한다. 2. 제41조 또는 제42조의 규정에 위반하여 사람을 사상한 후 제50조 제1항 및 제2항의 규정에 위반한 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 5년 3. 제40조 내지 제42조외의 사유로 사람을 사상한 후 제50조 제1항 및 제2항의 규정에 의한 필요한 조치 및 신고를 하지 아니한 경우에는 운전면허가 취소된 날부터 4년 4.～7. 생략 제41조(주취중 운전금지) ① 누구든지 술에 취한 상태에서 자동차 등(건설기계관리법 제26조 제1항 단서의 규정에 의한 건설기계외의 건설기계를 포함한다. 이하 이 조ㆍ제42조ㆍ제43조 및 제107조의2에서 같다)을 운전하여서는 아니된다. ② 경찰공무원은 교통안전과 위험방지를 위하여 필요하다고 인정하거나 제1항의 규정에 위반하여 술에 취한 상태에서 자동차등을 운전하였다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 때에는 운전자가 술에 취하였는지의 여부를 측정할 수 있으며, 운전자는 이러한 경찰공무원의 측정에 응하여야 한다. ③ 제2항의 규정에 의하여 술에 취하였는지의 여부를 측정한 결과에 불복하는 운전자에 대하여는 그 운전자의 동의를 얻어 혈액채취 등의 방법으로 다시 측정할 수 있다. ④ 제1항의 규정에 의하여 운전이 금지되는 술에 취한 상태의 기준은 대통령령으로 정한다. 제42조(과로한 때 등의 운전금지) 자동차 등의 운전자는 제41조의 규정에 의한 경우 외에 과로ㆍ질병ㆍ약물(마약ㆍ대마ㆍ향정신성의약품 그 밖의 행정자치부령이 정하는 것을 말한다. 이하 같다)의 영향 그 밖의 사유로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 염려가 있는 상태에서 자동차등을 운전하여서는 아니된다. 제50조(사고발생시의 조치) ① 차의 교통으로 인하여 사람을 사상하거나 물건을 손괴(이하 “교통사고”라 한다)한 때에는 그 차의 운전자 그 밖의 승무원(이하 “운전자 등”이라 한다)은 곧 정차하여 사상자를 구호하는 등 필요한 조치를 하여야 한다. ② 제1항의 경우 그 차의 운전자 등은 경찰공무원이 현장에 있는 때에는 그 경찰공무원에게, 경찰공무원이 현장에 없는 때에는 가장 가까운 경찰관서(지구대ㆍ파출소ㆍ출장소를 포함한다. 이하 같다)에 지체없이 사고가 일어난 곳, 사상자수 및 부상정도, 손괴한 물건 및 손괴정도 그 밖의 조치상황 등을 신속히 신고하여야 한다. 다만, 운행중인 차만이 손괴된 것이 분명하고 도로에서의 위험방지와 원활한 소통을 위하여 필요한 조치를 한 때에는 그러하지 아니하다. ③～⑤ 생략 [89헌가118, 1990. 8. 27. 도로교통법(1984. 8. 4. 법률 제3744호) 제50조 제2항 및 동법 제111조 제3호는 피해자의 구호 및 교통질서의 회복을 위한 조치가 필요한 상황에만 적용되는 것이고 형사책임과 관련되는 사항에는 적용되지 아니하는 것으로 해석하는 한 헌법에 위반되지 아니한다.] 제78조(면허의 취소ㆍ정지) ① 지방경찰청장은 운전면허(연습운전면허를 제외한다. 이하 이 조에서 같다)를 받은 사람이 다음 각 호의 1에 해당하는 때에는 행정자치부령이 정하는 기준에 의하여 운전면허를 취소하거나 1년의 범위 안에서 그 운전면허의 효력을 정지시킬 수 있다. 다만, 제1호ㆍ제2호, 제3호(정기적성검사기간이 경과된 때를 제외한다), 제5호 내지 제8호, 제10호ㆍ제11호ㆍ제13호 및 제14호에 해당하는 때에는 그 운전면허를 취소하여야 한다. 1.～8. 생략 8의2. 제41조 제1항의 규정에 위반하여 술에 취한 상태에서 운전을 한 때 8의3. 제42조의 규정에 위반하여 약물의 영향으로 인하여 정상적으로 운전하지 못할 염려가 있는 상태에서 자동차등을 운전한 때 9.～11. 생략 12. 교통사고로 사람을 사상한 후 제50조 제1항 또는 제2항의 규정에 의한 필요한 조치 또는 신고를 하지 아니한 때 13.～17. 생략 ②, ③ 생략 2. 청구인의 주장 및 법원의 위헌제청신청 기각이유 가. 청구인의 주장 (1) 이 사건 법률조항은 사고당시의 정황, 피해의 정도, 도주에 이르게 된 경위, 위반행위의 태양 등 제반사정을 전혀 고려하지 않고 일률적으로 규율하여 요건에 해당하는 경우에는 필요적으로 5년간 자동차면허시험에 응시할 수 없도록 규정하고 있는바, 입법자가 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있는 경우임에도 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하고 있으므로 최소침해의 원칙에 위배되는 조항이다. (2) 자동차 운행을 생계의 직접적인 수단으로 이용하는 국민들은 이 사건 법률조항에 의하여 생계에 중대한 지장을 받게 되는바, 법원의 재판과정에서 구체적인 사안의 개별성과 특수성을 고려하여 공익침해의 정도에 상응하는 제재조치를 선택함으로써 공익을 달성할 수 있음에도 불구하고 이 사건 법률조항에 규정한 바와 같이 일률적으로 과도한 기본권 제한을 가하는 것은 비례의 원칙에 위배된다. (3) 결국, 이 사건 법률조항은 행복추구권과 직업의 자유를 과도하게 침해하는 법률조항으로서 헌법에 위배된다. 나. 법원의 위헌제청신청 기각이유 (1) 이 사건 법률조항은 음주운전으로 교통사고를 야기하여 사람을 사상한 후 그에 필요한 피해자의 구호조치를 취하지 아니하고, 경찰관서에 신고하지도 않은 것으로 그 행위에 이중의 반규범성을 나타내는 아주 제한적인 경우를 그 대상으로 하고 있고, 이에 해당하여도 그 구체적인 사안에 따라 면허정지처분에 그칠 수도 있다. 또한 법 제70조 제2항은 면허취소처분을 받은 경우에 한하여 그 면허결격기간을 그 사유에 따라 각기 달리 규정함으로써 사안의 유형에 따른 특수성을 이미 반영하여 규정하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항 자체는 면허시험 응시결격기간을 5년으로 확정적으로 규정하고 있지만, 이는 사안의 유형별 특수성을 반영하여 규정한 법률조항들 중 하나로서 구체적인 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 여지를 일체 배제하였다고 할 수 없으므로 침해최소성의 원칙에 위반된다고 할 수 없다. (2) 교통사고를 야기하여 사람을 사상하고도 구호 등 필요한 조치를 취하지 않는 것, 주취중에 운전하는 것은 각각 공공도로를 이용하여 자동차 등을 운행할 기본적인 자격이 결여되었다고 볼 수 있는 징표라고 할 것인바, 이러한 두 가지 사유가 중첩하는 경우 결격기간을 가장 길게 정하고 있는 이 사건 법률조항은 교통사고로 인하여 발생할 국민의 생명, 신체에 대한 위험의 예방이라는 공익을 위한 적절한 조치로서 비록 자동차 등의 운행을 영업의 수단으로 하는 국민의 기본권을 제한한다고 하여도 이는 법익 균형성의 원칙에 위반하는 것이라고 하기 어렵다. (3) 결국, 이 사건 법률조항은 행복추구권, 직업의 자유 등의 기본권을 침해하는 법률조항이라고 하기 어렵고, 따라서 헌법에 위배하는 법률조항이라고 할 수 없다. 다. 경찰청장의 의견 위 법원의 위헌제청신청의 기각결정의 이유와 대체로 같다. 3. 판　단 가. 운전면허제도의 개관 (1) 운전면허제도 법은 도로에서 일어나는 교통상의 모든 위험과 장해를 방지ㆍ제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위한 목적으로 제정된 법률이고(법 제1조), 법 제68조는 그 목적을 달성하기 위하여 자동차 등을 운전하기 위해서는 지방경찰청장의 운전면허를 받도록 하고 있다(법 제68조 제1항). 누구든지 법 제68조의 규정에 의하여 지방경찰청장의 운전면허를 받지 아니하고(운전면허의 효력이 정지된 경우를 포함한다) 자동차 등을 운전하여서는 아니된다(법 제40조 제1항). (2) 운전면허결격사유 도로교통에서 일어나는 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험과 장애를 방지, 제거하여 안전하고 원활한 교통을 확보하기 위해서 자동차 등의 운전자에게는 운전에 적합한 신체 및 정신적인 능력이 요구된다. 또한 교통질서의 안전유지 및 도로상의 위험 및 그 피해의 확대를 방지하기 위해서는 운전자가 도로교통의 안전과 교통법규의 준수에 대한 일정수준 이상의 책임의식 및 안전의식을 가질 것이 요구되며, 이와 같은 요구에 부합하지 아니한 사람들이 운전면허를 취득하여서는 도로교통의 안전을 확보할 수 없다고 할 것이다. 그리하여 법은 운전자로서 요구되는 신체 및 정신적 능력이 부족하다고 객관적으로 판단되는 사유를 운전면허를 받을 수 없는 사유로 규정하는 한편, 중대한 교통법규를 위반함으로써 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험을 초래하였거나, 그와 같은 위험을 초래할 가능성이 높은 행위를 함으로써 객관적ㆍ일반적으로 운전에 적합하지 아니하다고 판단되는 사람을 운전면허를 받을 자격이 제한되는 사람으로 규정하고 있다(법 제70조 제1항 및 제2항). 나. 이 사건 법률조항의 의미 및 입법연혁 (1) 이 사건 법률조항의 의미이 사건 법률조항은 법 제41조 제1항에 위반하여 주취중 운전을 하여 사람을 사상한 후 법 제50조 제1항의 구호의무 및 제2항 신고의무의 규정에 위반한 행위로 벌금 이상의 형을 선고받고 운전면허가 취소된 사람은 운전면허가 취소된 날부터 5년간 운전면허를 받을 자격이 없다고 규정하고 있는바, 이는 객관적으로 운전에 적합하지 아니하다고 판단되는 사람들에게 운전면허의 자격을 일반적으로 제한하는 운전면허의 결격사유의 하나이다. 한편, 이 사건 법률조항은 그 요건으로서 법 제41조 제1항 위반 이외에 법 제50조 제1항 및 제2항의 규정을 동시에 위반할 것을 규정하고 있다. 따라서 법 제50조 제1항의 구호조치를 취하였다면 제2항의 신고의무를 위반하였다고 하여도 이 사건 법률조항에 해당되지 아니한다고 할 것이며, 구호조치 없이 도주하였으나 경찰관서에 사고신고를 함으로써 신고의무를 이행한 경우에도 역시 이 사건 법률조항에 해당되는 경우라고 할 수 없다. 또한 이 사건 법률조항은 그 요건으로서 ‘벌금 이상의 형(집행유예를 포함한다)의 선고를 받을’ 것을 규정하고 있다. 따라서 벌금보다 가벼운 형을 선고받은 경우는 이 사건 법률조항에 해당되지 아니한다. (2) 이 사건 법률조항의 입법연혁1961. 12. 31. 법률 제941호로 새로이 제정된 도로교통법은 이 사건 법률조항과 같은 내용의 운전면허결격사유를 규정하지 아니하였다. 동법 제57조는 면허수험결격사유를 규정하였는바, 동조 제5호에서 운전면허가 취소된 날로부터 1년을 경과하지 아니하거나 운전면허의 효력의 정지처분을 받고 있는 자는 운전면허시험을 받을 자격이 없다고 규정하고 있었을 뿐, 이 사건 법률조항과 같이 취소사유에 따라 유형별로 차별화된 운전면허결격기간을 규정하는 법률조항은 존재하지 아니하였다. 1995. 1. 5. 법률 제4872호의 개정으로 이 사건 법률조항이 신설되기 직전의 도로교통법은 제70조 제2항 제5호에서 운전중 고의 또는 과실로 교통사고를 일으킨 운전자가 제50조 제1항 및 제2항을 위반한 경우에는 2년의 기간동안 운전면허를 받을 자격이 없는 것으로 규정하고 있었다. 1995. 1. 5. 법률 제4872호로 개정된 도로교통법은 이 사건 법률조항을 신설하였는바, 이 사건 법률조항의 내용은 그 이후 현재까지 개정되지 아니하였다. 다. 이 사건 법률조항의 위헌 여부 (1) 직업의 자유침해 여부 (가) 직업의 자유와 이 사건 법률조항 1) 직업의 자유의 의의 헌법 제15조는 “모든 국민은 직업선택의 자유를 가진다.”고 규정하여 직업의 자유를 보장하고 있고, 이러한 직업의 자유는 자신이 원하는 직업 내지 직종을 자유롭게 선택하는 직업선택의 자유와 그가 선택한 직업을 자유롭게 수행할 수 있는 직업수행의 자유를 포함하는 개념이다. 이러한 직업의 선택 혹은 수행의 자유는 각자의 생활의 기본적 수요를 충족시키는 방편이 되고 또한 개성신장의 바탕이 된다는 점에서 행복추구권과도 밀접한 관련을 갖는다(헌재 1997. 10. 30. 96헌마109, 판례집 9-2, 537, 543 ; 1998. 7. 16. 96헌마246, 판례집 10-2, 283, 307-308). 2) 이 사건 법률조항과 직업의 자유 이 사건 법률조항은 그 요건에 해당되는 사람들에 대하여 5년의 운전면허의 결격기간을 정함으로써 자동차 등의 운전이 부수되는 직업을 선택하기 위해 필요한 운전면허를 받을 수 있는 자격을 제한하고 있다. 살피건대, 운전면허 취득 자체는 직업의 선택이라고 보기 어려우며, 이 사건 법률조항에서 규정하고 있는 사유는 이미 자동차 등의 운전면허를 소지하여 운전에 종사한 사람의 일정한 행위를 문제삼고 있으므로 직업의 선택 자체를 금지한 것이 아니라 직업수행의 방법에 대한 제재로서의 성질을 지니고 있다. 하지만, 이 사건 법률조항은 그 효과로서 5년이라는 장기간 동안 운전면허를 취득할 수 없도록 규정하고 있으므로 이 사건 법률조항에 해당하는 사람들 가운데 자동차 등의 운전을 필수불가결한 요건으로 하고 있는 일정한 직업군의 사람들에 대하여 종래에 유지하던 직업을 계속 유지하는 것을 불가능하게 하거나, 장래를 향하여 그와 같은 직업을 선택하는 것을 불가능하게 하는 효과를 발생시킨다는 점 역시 부인할 수 없다. 그렇다면, 이 사건 법률조항에 기한 직업의 자유에 대한 제한은 단순히 직업을 수행하는 방법 등에 대한 제한에 그치는 것이 아니라 직업선택의 자유 그 자체를 제한하는 효과 역시 지니고 있다고 할 것이고, 따라서 이 사건 법률조항의 기본권 제한에 관한 위헌성은 이와 같은 기본권 제한의 효과를 전제로 심사되어야 할 것이다. (나) 비례의 원칙위반 여부 헌법 제37조 제2항에 의하면 국민의 자유와 권리는 국가안전보장, 질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우에 한하여 법률로써 제한할 수 있으며, 그 경우에도 자유와 권리의 본질적인 내용을 침해할 수 없다고 규정하여 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙을 천명하고 있다. 따라서 기본권제한입법은 입법목적의 정당성과 그 목적달성을 위한 방법의 적정성, 입법으로 인한 피해의 최소성, 그리고 그 입법에 의해 보호하려는 공익과 침해되는 사익의 균형성을 모두 갖추어야 한다는 것이며, 이를 준수하지 않은 법률 내지 법률조항은 기본권제한의 입법적 한계를 벗어난 것으로서 헌법에 위반된다(헌재 1993. 12. 23. 93헌가2, 판례집 5-2, 578 참조). 1) 이 사건 법률조항과 목적정당성 이 사건 법률조항은 법 제41조 제1항에 위반하여 사람을 사상한 후 법 제50조 제1항의 구호의무 및 제2항 신고의무의 규정에 위반하여 운전면허가 취소된 사람은 자동적으로 5년의 기간 동안 운전면허를 받을 수 없도록 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 이와 같이 교통법규상의 운전자의 중대한 의무를 위반함으로써 국민의 생명 또는 신체에 대한 직접적인 침해 및 중대한 위험을 초래한 사람이 계속하여 교통에 관여하는 것을 금지함으로써 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산을 보호하고 도로교통에 관련된 공공의 안전을 확보하고자 하는 입법목적을 가지고 있다. 또한 5년의 운전면허 결격기간이라는 엄격한 제재를 통하여 그와 같은 행위를 억제하도록 하는 예방적 효과를 달성하고자 하는 것 역시 이 사건 법률조항의 입법목적이라고 할 것이다. 이와 같은 입법목적은 헌법 제37조 제2항이 정한 질서유지 내지 공공복리를 위한 정당한 입법목적이라고 할 것이다. 2) 이 사건 법률조항과 방법의 적절성 법 제41조 제1항에 위반하여 사람을 사상한 후 법 제50조 제1항의 구호의무 및 제2항 신고의무의 규정에 위반하여 운전면허가 취소된 사람은 교통법규상의 운전자의 중대한 의무를 위반함으로써 국민의 생명 또는 신체에 대한 위험을 초래하였다고 할 것이고 이는 당해 운전자의 교통법규준수에 관한 책임의식, 교통관여자로서의 안전의식 등이 현저히 결여되어 있음을 객관적으로 징표하는 것이라고 할 것이다. 이와 같은 사람에게 새로이 운전면허를 받을 자격을 중단없이 허용한다면 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 도로교통에 관련된 공공의 안전에 심각한 위험을 초래할 가능성이 높다고 할 것이므로 이 사건 법률조항에서 그 요건에 해당되는 사람을 객관적으로 운전면허를 받기에 적합하지 아니한 사람으로서 5년의 기간 동안 자동적으로 운전면허를 받을 수 없도록 규정하고 있는 것은 입법목적의 달성에 적절한 방법이라고 할 것이다. 3) 이 사건 법률조항과 최소침해성 가) 이 사건 법률조항이 입법목적을 달성하기 위하여 기본권을 필요 최소한도로 제한하는 것인지 살펴본다. 운전면허는 운전업무에 종사하는 자에 대하여 일정한 자격을 설정한 것으로 볼 수 있는데, 어떤 자격제도를 만들면서 그 자격요건을 어떻게 설정할 것인가는 원칙적으로 그 업무의 내용과 제반 여건 등을 종합적으로 고려한 입법형성의 자유에 속하는 것이고, 다만 그 자격요건의 설정이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 된 경우에는 기본권 침해 등의 위헌 문제가 생길 수 있는 것이다(헌재 2003. 6. 26. 2002헌마677, 판례집 15-1, 823, 833-834). 법 제41조 제1항의 주취운전금지라는 중대한 교통법규를 위반하여 사람을 사상한 후, 다시 법 제50조 제1항의 구호의무 및 제2항 신고의무의 규정에 위반하여 벌금 이상의 형을 선고받고 운전면허가 취소된 사람이 새로이 운전면허를 취득할 수 있는지 여부 및 새로이 운전면허를 취득하기 위한 기간을 얼마로 할 것인지 등은 기본적으로 입법자의 입법형성의 자유에 속한다고 할 것이고, 다만 그 기준이 재량의 범위를 넘어 명백히 불합리하게 설정된 경우에만 기본권 침해의 문제가 생길 수 있다고 하겠다. 나) 이 사건 법률조항이 그 요건에 해당하는 사람에 대하여 5년의 기간 동안 운전면허를 취득할 수 없도록 규정하고 있는 것이 입법자의 재량의 범위를 넘는 것인지 여부에 관하여 살펴보기로 한다. 자동차 등의 운전은 그 본질상 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산 및 공공의 안전에 위해를 가할 수 있는 위험성을 지니고 있으며, 이와 같은 위험성에 비추어 볼 때 자동차 등의 운전에 종사할 수 있는 운전면허를 취득하기 위해서는 일정수준 이상의 교통관련법규에 대한 준법의식 및 사고발생시 책임있는 태도를 기본자격으로서 요구하게 된다. 그런데 이와 같은 의식 및 태도 등은 운전면허를 부여하기 위한 시험을 통하여 평가하기는 어려우며, 그 자격을 갖추었는지에 관한 평가는 운전면허를 취득하여 실제 교통에 관여하고 있는 사람들 가운데 그와 같은 자격을 갖추지 못하였음을 징표하는 행위를 한 사람들을 교통관여에서 배제하는 방법으로 이루어질 수밖에 없다고 할 것이다. 이 사건 법률조항은 법 제41조 제1항의 위반행위를 범하여 사람을 사상한 후, 그 피해자에 대한 구호조치 및 신고의무를 이행하지 아니함으로써 운전면허가 취소된 경우를 그 요건으로 하고 있는바, 이들 개별요건을 구성하는 행위들은 국민의 생명ㆍ신체 및 공공의 안전에 대한 침해 또는 침해의 위험과 직결되는 행위들로서 이들 행위를 금지하는 도로교통관련법규는 도로교통의 안전에 관한 기본규범이라고 할 것이다. 이와 같이 일반인의 생명ㆍ신체의 보호 및 공공의 안전과 직결되는 중대한 교통법규를 위반하여 사람을 사상한 후, 그 피해자에 대한 구호의무 등을 소홀히 한 행위는 당해 운전자가 자동차 등의 운전에 요구되는 안전의식 및 책임의식을 결여하였음을 징표하는 전형적인 행위라고 할 것이다. 한편, 도로교통 관련법규는 이 사건 법률조항의 요건을 구성하는 개별행위 및 복합적 행위에 대하여 무거운 행정상의 제재 및 형사책임을 규정하고 있다. 이 사건 법률조항은 이들 금지규범을 복합적ㆍ중첩적으로 위반한 경우 그 제재로서 5년의 운전면허결격기간을 규정하고 있는바, 이와 같은 법률효과는 요건을 구성하는 이들 개별행위가 결합될 경우 일반공중에 초래하는 위험ㆍ침해의 중대성 및 그와 같은 행위가 징표하는 행위자의 안전ㆍ책임의식 결여의 정도, 요건을 구성하는 개별 및 복합적 행위에 대한 행정상 제재 및 형사책임의 정도에 비추어 볼 때 입법형성의 자유를 벗어나는 과도한 입법이라고는 하기 어렵다고 할 것이다. 결국, 이 사건 법률조항이 요건에 해당하는 행위를 한 사람에 대하여 5년의 기간 동안 운전면허를 취득할 자격을 부여하지 않는 것은 공익을 위한 정당한 입법권의 행사라고 할 수 있을 뿐 입법형성의 자유를 벗어난 것이라고 볼 수 없다. 다) 청구인은 이 사건 법률조항이 임의적으로 그 목적을 달성할 수 있는 경우임에도 불구하고 필요적으로 규정하고 있으므로 최소침해성의 원칙에 반하는 규정이라고 주장하고 있다. 입법자가 임의적 규정으로도 법의 목적을 실현할 수 있는 경우에 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 필요적 규정을 둔다면 이는 비례의 원칙의 한 요소인 ‘최소침해성의 원칙’에 위배된다는 것을 헌법재판소는 이미 여러 차례 확인하였다(헌재 1995. 2. 23. 93헌가1, 판례집 7-1, 130 ; 1995. 11. 30. 94헌가3, 판례집 7-2, 550 참조). 이 사건 법률조항은 운전면허의 결격사유로서 자격제도의 일부를 형성하고 있다. 따라서 일정한 기준에 따른 동일한 조건에 놓인 사람들을 동일하게 취급하는 자격제도의 특성상 운전면허를 취득하고자 하는 사람들의 개별성과 특수성을 일일이 고려하는 것은 현실적으로 쉽지 아니하므로 어느 정도 일률적인 규율이 불가피하다고 할 것이다. 이 사건 법률조항이 정하고 있는 결격사유는 그 위반시 국민의 생명 및 신체에 직접적인 위험을 초래할 중대한 교통법규 위반행위와 그와 같은 위반행위에 따른 현실적인 사람의 생명 또는 신체에 관한 사고의 발생, 그리고 그와 같은 사고발생 후 피해자 등에 대한 추가적인 위험 야기라는 중첩적인 위법행위를 그 요건으로 규정함으로써 그 요건을 엄격하게 정하고 있다. 또한 법 제70조 제2항은 이 사건 법률조항과 함께 각 호에서 정하고 있는 위법행위의 내용에 따라 그 면허결격기간을 1년부터 5년까지 각각 달리 규정함으로써 사안의 유형에 따른 특수성을 이미 반영하여 규정하고 있다. 그리고 이 사건 법률조항은 그와 같은 행위를 저지른 경우에도 그 위법행위에 대한 벌금 이상의 형의 선고 및 행정청의 운전면허취소를 추가적인 요건으로 하고 있는바, 개별사건을 담당하는 법원이 구체적 사안을 심리하여 이 사건 법률조항이 규정하는 법률효과를 발생시키는 것이 지나치게 가혹하다고 판단하여 선고유예의 판결을 선고하는 경우 및 행정관청인 지방경찰청장이 구체적인 사안을 고려하여 운전면허의 취소가 아닌 정지처분을 내리는 경우에는 이 사건 법률조항에 해당되지 아니하게 된다. 이 점에서 이 사건 법률조항이 구체적 사안의 개별성과 특수성을 고려할 수 있는 가능성을 일체 배제하는 법률조항이라고 보기는 어렵다. 이와 같은 점을 종합하여 살펴볼 때 이 사건 법률조항이 입법형성의 재량의 범위를 넘어 기본권을 침해하였다거나 최소침해성의 원칙에 위반되지 아니한 것으로 판단된다. 4) 이 사건 법률조항과 법익균형성 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서는 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야 한다(헌재 1990. 9. 3. 89헌가95, 판례집 2, 245, 260 참조). 자동차 등의 운전은 언제나 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산에 중대한 침해를 가할 수 있는 위험성을 지니고 있는 것이고, 따라서 그와 같은 위험이 현실화하는 것을 방지하기 위하여 사전ㆍ사후의 여러 가지 다양한 예방조치를 강구하여야 하는 것은 국가가 추구하여야 할 중대한 공익이라고 아니할 수 없다. 이 사건 법률조항이 정하고 있는 요건에 해당하는 운전자는 중대한 교통법규의 중복적 위반행위 및 그 침해의 결과에 비추어 볼 때 자동차 등의 운전자에게 요구되는 기본적 안전의식 및 책임의식의 결여를 표출하였다고 할 것이며, 만일 이와 같은 요건에 해당하는 사람에게 그 즉시 혹은 단기의 결격기간 경과 이후 바로 운전을 허용한다면 공중의 안전, 교통관여자의 교통규칙 준수에 관한 공중의 신뢰 등 공익에 나쁜 영향이 초래될 것이라는 점은 자명하다고 할 것이다. 한편, 이 사건 법률조항은 그 법률효과로서 5년간의 운전면허결격을 규정하고 있는바, 이는 자동차 등의 운전을 불가결의 요건으로 하는 직업을 수행하고 있는 사람들에게는 직업을 박탈하는 것과 다름없는 효과를 발생시키고, 이와 같은 효과는 해당 개인의 생계수단박탈의 의미를 가질 수도 있으므로 사익에 미치는 영향이 작다고 할 수 없다. 그런데 운전면허를 불가결의 요건으로 하는 직업은 상시 자동차 등의 운전을 담당하는 직업이라고 할 것이므로 이 사건 법률조항에 해당되는 사람들이 운전면허를 취득하여 이러한 직업을 새로이 취득하거나 종래에 종사하던 직업을 계속 유지한다고 하면 공공의 안전에 미치는 효과가 다른 직업의 경우에 비하여 더 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항의 요건에 해당될 경우 장래를 향하여 이러한 직업을 새로이 취득하려고 하거나, 종래에 종사하던 직업을 계속 유지하려고 하는 사람들의 교통관여를 배제할 필요성 내지 공익은 다른 운전자의 경우에 비하여 더욱 크다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항에 의한 기본권의 제한에는 그 제한되는 사익에 상응하는 정도 이상의 중대한 공익이 존재한다고 아니할 수 없다. 그렇다면, 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 사익이 중대한 것은 사실이나, 그와 같은 사익을 제한함으로써 달성할 수 있는 공익 역시 중대하다고 아니 할 수 없으며, 제한되는 사익의 정도에 비추어 이 사건 법률조항이 달성하려고 하는 공익이 결코 작다고 하기 어렵다. 결국, 이 사건 법률조항은 도로교통에 따른 공공의 위험방지라는 공익과 자동차 등을 운전하고자 하는 사람의 기본권이라는 사익을 적절하게 조화시키는 입법이라고 할 것이다. 5) 소결론 그렇다면, 이 사건 법률조항이 그 요건에 해당하는 행위를 함으로써 교통관여에 요구되는 안전의식 등을 결여하였음을 징표하는 사람으로부터 교통상의 위험을 방지함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산을 보호하고, 나아가 안전하고 원활한 도로교통을 확보하고자 하는 정당한 입법목적을 달성하기 위하여 일정한 기간 동안 운전면허를 취득할 자격이 없도록 규정한 것은 목적달성을 위한 적절한 방법이라고 할 것이다. 또한 이와 같은 제한은 이 사건 법률조항이 정하고 있는 개별 요건행위의 중대성, 그와 같은 중대한 개별요건행위의 중복적 위반을 요구하는 전체요건의 엄격성 등에 비추어 볼 때 입법형성의 재량을 위반한 것이라거나 최소침해성의 원칙에 위반한 것이라고 하기 어렵다. 또한 교통상의 위험을 방지함으로써 국민의 생명, 신체 및 재산의 보호와 안전하고 원활한 도로교통의 확보라는 공익은 제한되는 사익보다 결코 작다고 하기 어려우므로 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였다. (2) 행복추구권의 침해 여부헌법 제10조에 의거한 행복추구권은 헌법에 열거된 기본권으로서 행복추구의 수단이 될 수 있는 개별적 기본권들을 제외한 헌법에 열거되지 아니한 권리들에 대한 포괄적인 기본권의 성격을 가지며, ‘일반적 행동자유권’, ‘개성의 자유로운 발현권’, ‘자기결정권’, ‘계약의 자유’ 등이 그 보호영역 내에 포함된다. 일반적 행동의 자유는 개인의 인격발현과 밀접히 관련되어 있으므로 최대한 존중되어야 하는 것이지만 헌법 제37조 제2항에 따라 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여는 제한될 수 있다(헌재 1997. 3. 27. 96헌가11, 판례집 9-1, 245, 265). 이 사건 법률조항에서 정한 결격사유에 해당하는 사람은 일정한 기간동안 운전면허를 취득할 수 없어 적법하게 자동차 등을 운전하지 못하게 되므로 이는 일반적 행동의 자유에 대한 제한이 될 수 있다. 그러나 앞서 본 바와 같이 국민의 생명, 신체 및 재산에 대한 위험을 제거하고 안전하고 원활한 도로교통을 확보하려는 이 사건 법률조항의 입법목적의 달성을 통한 질서 유지 또는 공공복리의 증진이라는 공익은 이 사건 법률조항에 의하여 제한되는 일반적 행동의 자유에 대한 제한이라는 사익보다 훨씬 더 크다고 할 것이므로, 이 사건 법률조항은 행복추구권에 대한 제한의 측면에서도 기본권 제한의 입법한계인 비례의 원칙을 준수하였다. 4. 결　론 이상의 이유로 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회 전효숙 이상경 이공현(주심)

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2004헌바65

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

도로교통법 제57조 제70조 제111조

헌법재판소법 제68조

대한민국헌법 제15조 제37조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2005헌바95, 2007. 12. 27.
전원재판부 2005헌마1107, 2007. 12. 27.
전원재판부 2016헌바254, 2017. 12. 28., 합헌
전원재판부 2018헌바4, 2019. 8. 29., 합헌

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