국민권익위원회 2002-10601, 2003. 4. 7., 기각

【재결요지】 사 건 02-10601 법인설립허가거부처분취소청구 청 구 인 전국○○센터협회(회장 ○ ○ ○) 서울특별시 ○○구 ○○동 705-1 ○○빌딩 1210호 대리인 법무법인 ○○(담당변호사 ○○○, ○○○) 피청구인 중소기업청장 청구인이 2002. 11. 12. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제11회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2002. 10. 22. 청구인에 대하여 한 사단법인설립허가거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 복사 및 출력업을 영위하는 자들로 구성된 단체로서, 2002. 6. 11. 피청구인에 대하여 비영리사단법인 설립허가를 신청하였으나, 피청구인은 관련부처 및 유관기관의 반대의견, 청구인 협회 소속 일부 회원들의 복사․전송허락계약 미체결 및 불법 복사 등을 이유로 2002. 10. 22. 이를 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 관련부처의 반대에 따라 이 건 처분을 하였다고 주장하나, 관련부처인 문화관광부는 당초(2001. 12. 24.자 법인설립허가에 대한 의견회신) 복사업 및 출력업자들을 제도권으로 수용하여 법을 준수하도록 하는 것이 바람직하다는 판단 하에 청구인 협회의 법인화에 찬성하는 입장이었고, 문화관광부장관이 2002. 10. 5. 청구외 사단법인 한국○○센터에서 청구인 협회의 법인화에 반대한다는 건의사항을 피청구인에게 전달한 적은 있으나, 이는 문화관광부장관이 반대한다는 입장을 제시한 것이 아니라 위 사단법인 한국○○센터의 건의를 단순 통보한 것에 불과한 것이어서 관련부처의 반대가 있다는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 나. 또한, 피청구인은 한국△△협회 등 저작권관련 유관기관의 반대 및 한국○○협동조합과의 기능 중복 등을 거론하고 있으나, 저작권관련 유관기관들의 반대는 불법복제를 근절하고 건전한 복사문화를 정착시키겠다는 청구인 협회의 출범 취지를 오해한 데서 기인한 것으로 보이며, 기득권을 가진 기존의 관련단체가 청구인 협회의 사단법인화에 반대하는 것도 일응 수긍할 수 있으나, 피청구인은 이러한 오해와 대립을 조정하여 해결책을 제시해 주어야 할 지위에 있는데도 이러한 조정자로서의 위치를 망각하고 기득권자의 일방적 이익만을 보호하고 있다는 비판을 면하기 어렵고, 유사단체로 거론되는 한국○○협동조합은 1993년 5월경에 설립되어 전국 30여 대형복사업자들로 구성된 단체로서, 중소규모 복사업자로 구성된 청구인 협회와는 그 구성원과 지향점이 다르기 때문에 유사단체의 난립을 방지하기 위하여 이 건 처분을 하였다는 피청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다. 다. 피청구인은 청구인 협회의 구성 회원사들중 다수의 업체가 청구외 사단법인 한국○○센터와 저작권사용료 지급에 관한 복사․전송허락계약을 체결하지 아니하였다고 주장하나, 청구인 협회는 출범 이후 복사업자들의 이익을 대변하는 지위에서 위 한국○○센터와 저작권사용료지급계약을 일괄적으로 체결하여 저작권사용료를 지불하고 있는 중이며, 청구인 협회의 이사회를 통하여 복사․전송허락계약 체결 및 요금납부 캠페인을 펼쳐 2002. 6. 11.까지 552개 회원사중 308개사가 복사․전송허락계약을 체결하였고, 2002. 12. 31.까지 유예기간을 부여한 33개사를 제외한 나머지 미체결 회원사는 2002. 9. 30. 이사회를 통하여 공식제명하였으므로, 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 라. 또한, 피청구인은 청구인 협회가 불법복사를 조장․방치하고 있는 것처럼 주장하고 있으나, 청구인 협회의 구성원들중 일부 회원사에서 불법복사가 있었던 점은 인정하지만, 청구인 협회는 2001. 8. 27. 50개사로 출범할 당시부터 지속적으로 불법복사 추방캠페인을 추진하였고, 2002년 1월경에는 400여명의 회원사와 가족들이 참여한 전국총회에서 저작권과 출판권을 존중하는 결의대회와 서명운동을 가진 바 있으며, 청구외 사단법인 한국○○센터에서 제출한 불법복사 단속업체 수가 2001년 45개사에서 2002년 27개사로 된 것만 보더라도, 청구인 협회가 결성된 이후에 불법복사의 사례가 감소하고 있고 이와 같은 현상은 향후 더욱 뚜렷해 질 것으로 보이는 바, 청구인 협회가 사단법인화 되면 바람직한 복사문화를 형성해 나가는데 더욱 기여하게 될 것이므로, 피청구인의 이 건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 관련부처인 문화관광부장관이 여전히 사단법인화에 찬성하는 입장이라고 주장하나, 위 문화관광부장관은 처음에는 청구인의 사단법인화에 찬성하는 입장을 견지해 오다가, 청구외 사단법인 한국○○센터의 불법복사업자 법인화 반대 건의 등 5개 저작권관련 단체의 반대를 계기로 청구인 협회의 법인화에 반대한다는 입장을 표명하였는 바, 청구인의 주장은 이유 없다. 나. 청구인은 유관기관의 반대를 이유로 이 건 처분을 하는 것은 피청구인이 일부 기존 단체의 기득권만을 옹호한 것이라고 주장하나, 피청구인이 2002. 9. 27. 청구인 협회의 법인설립허가와 관련하여 관련단체 간담회를 개최한 결과, 청구외 사단법인 한국○○센터, ◇◇협회, 한국△△협회, ◈◈협동조합연합회 및 한국○○협동조합 등 5개 단체에서 피청구인이 청구인 협회에 대하여 법인설립을 허가하게 되면 불법복사를 더욱 조장하게 되어 출판업계에 심대한 악영향을 끼치게 될 것이라는 이유로 법인설립을 반대하였고, 청구외 중소기업협동조합중앙회에서도 2002. 11. 12. 청구인 협회의 법인설립에 반대한다는 건의를 하면서 이미 복사업종의 조직화와 발전 등을 위하여 한국○○협동조합이 설립(1993. 5. 29.)되어 활동하고 있으므로, 동일업종의 소상공인들을 회원으로 하는 청구인 협회의 법인설립 추진은 영세한 중소기업자의 경제적 부담(회비등)을 가중시키고 양 단체간 갈등 및 분열이 우려되어 청구인 협회의 법인화에 반대한다는 입장을 전달하였는 바, 피청구인은 위와 같은 유관기관들의 의견을 종합적으로 고려하여 이 건 처분을 한 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장 또한 이유 없다. 다. 청구인은 협회 출범 이후 청구외 사단법인 한국○○센터와 저작권사용료지급계약을 일괄적으로 체결하여 저작권사용료를 지불하고 있는 중이라고 주장하나, 청구인 협회가 법인허가신청시(2002. 6. 11.) 제출한 회원사(552개사)중 308개사만이 복사․전송허락계약을 체결하였고, 나머지 244개사는 아직도 복사․전송허락계약을 체결하지 아니한 상태였으며, 또한, 청구인은 협회의 설립으로 불법복사의 사례가 감소하게 되었다고 주장하나, 위 한국○○센터의 불법복사 단속으로 적발된 청구인 협회의 회원사는 2001년에 45개사, 2002년에 27개사 등으로 회원사의 불법복사가 여전히 자행되고 있는 바, 위에 열거한 모든 제반사항을 감안할 때 청구인의 주장은 이유 없으므로 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법․부당여부 가. 관계법령 민법 제32조 산업자원부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙 제3조 및 제4조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 설립허가신청서, 의견조회 및 회신문서, 단속현황자료, 간담회 개최결과, 설립허가 반대 건의서, 이사회 개최결과, 행정처분 문서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인 협회는 전국(주로 대학가)의 복사업 및 출력업을 영위하는 소상공인들로 구성된 단체로서, 사업장 소재지를 서울특별시 ○○구 ○○7가 83-1 ○○빌딩 2층으로 하여 2001. 8. 24. 창립된 비법인 사단이다. (나) 피청구인이 청구인 협회의 법인설립허가와 관련하여 2001. 12. 21. 문화관광부장관에게 의견을 조회하자, 위 문화관광부장관은 2001. 12. 24. 청구인 협회가 수행하려는 주요사업중 “자체정화를 통한 새로운 복사 및 프린트 문화 확립, 복사 및 전송권 사용료 현실화” 등은 저작권 보호와 공정한 이용의 활성화를 위하여 바람직한 것으로 판단된다고 하면서, 청구인 협회의 활동은 청구외 사단법인 한국○○센터의 불법복제 단속 및 사용계약 업무와 밀접한 연관이 있으므로 양 단체간 마찰을 최소화하기 위하여 설립허가시 명확한 업무범위 선정과 지속적인 지도 감독이 필요하다고 회신하였으며, 위 문화관광부장관이 2002. 10. 5.에는 청구인 협회의 법인설립 허가와 관련하여 위 사단법인 한국○○센터에서 반대하는 건의사항이 있다고 통보하면서 위 사단법인 한국○○센터의 입장을 전달한 것으로 되어 있다. (다) 피청구인이 2001. 12. 7. 청구인 협회의 법인설립에 대한 의견을 조회하자, 청구외 사단법인 한국○○센터는 2001. 12. 12. 청구인 협회는 전국 복사점에 대하여 저작권 사용료 지급을 거부하도록 유도하고 불법복사를 조장․방조하고 있으며, 영리를 목적으로 하고 있어 비영리법인으로서의 자격을 갖추고 있지도 아니하고, 복사점 운영자들에게 이중의 경제적 부담(회비와 저작권 사용료)을 주고 있다는 이유로 청구인 협회의 비영리사단법인 설립허가를 반대한다고 회신하였고, 피청구인이 2002. 6. 24. 다시 의견을 조회하자, 위 사단법인 한국○○센터에서는 2002. 6. 29. 청구인 협회는 전국의 복사업체에 대하여 저작권사용료 징수 반대 및 불법복제 단속반대를 교사하는 등 위 사단법인 한국○○센터의 정당한 권리행사를 방해하고 있으며, 그 설립 목적도 영리를 추구하고 있어 비영리법인으로 볼 수도 없으므로, 법인 설립허가를 해 주는 것은 타당하지 않다고 회신한 것으로 되어 있다. (라) 청구외 사단법인 한국○○센터는 비상이사회를 개최하여 청구인 협회에 대한 법인설립 허가에 반대하는 방안을 강구하기로 의결하고, 2002. 10. 2. 문화관광부장관에 대하여 피청구인이 청구인 협회의 법인설립을 허가하지 아니하도록 협조해 줄 것을 요청한 것으로 되어 있다. (마) 피청구인이 2002. 9. 27. 청구인 협회의 법인설립 허가관련 간담회를 개최하여 청구외 사단법인 한국○○센터, 한국△△협회, 한국○○협동조합, ◇◇협회 및 ◈◈협동조합연합회 등의 유관기관으로부터 의견을 수렴한 결과, 위 사단법인 한국○○센터 등은 불법복사 조장 및 유사단체 난립 등을 이유로 청구인 협회의 법인설립을 반대한 것으로 되어 있다. (바) 청구외 한국○○협동조합이 회원으로 가입된 청구외 중소기업협동조합중앙회는 2002. 10. 11. 복사업을 영위하는 중소기업의 조직화와 발전을 위하여 한국○○협동조합이 설립(1993. 5. 29.)되어 운영되고 있는 바, 동일 업종의 중소기업자들을 회원으로 하는 청구인 협회가 설립되면 영세한 중소기업들이 회비등 경제적 부담이 가중되고, 양 단체간 선명성 경쟁 등으로 복사업계의 갈등과 분열이 우려되며, 특히 저작권과 관련하여 복사업계의 이미지 손상과 위상을 저해할 우려가 있으므로, 청구인 협회의 법인설립 허가에 반대한다는 건의를 한 것으로 되어 있다. (사) 청구외 사단법인 한국○○센터와 복사․전송허락계약을 체결한 현황 자료에 의하면, 2002. 6. 11.경에는 청구인 협회의 회원사 552개업체중 244개업체가 미체결되었고, 2003. 2. 28.경에는 348회원사중 27개업체가 아직 미체결된 상태이며, 위 사단법인 한국○○센터의 불법복사 단속 현황 자료에 의하면, 청구인 협회의 회원사중 불법복사로 적발된 업체는 2001년도에는 45개업체였고, 2002년도에는 27개업체인 것으로 되어 있다. (아) 청구인 협회는 2002. 1. 26. 제2차 정기총회를 통하여 저작권법 준수 전국회원 서명대회 행사를 가지고 487개 회원사중 총회에 참석한 372개 회원사 전원으로부터 서명을 받은 것으로 되어 있고, 2002. 8. 17. 제3차 이사회를 개최하여 회원의 복사․전송허락계약 체결을 의무화하여 2002. 8. 31.까지 이행하지 아니할 경우 회원에서 제명하기로 하였으며, 전국 11개 지회별로 복사․전송허락계약을 일괄적으로 체결하고 그 확인서류를 제출하도록 하는 등의 안건을 의결한 것으로 되어 있다. (자) 청구인이 2002. 6. 11. 비영리사단법인 설립허가 신청을 하자, 피청구인은 2002. 10. 22. 관련부처 및 유관단체의 반대의견, 청구인 협회의 공익성 제고에 필요한 회원의 복사․전송허락계약 미체결, 일부회원의 불법복사 사례 등을 이유로 이를 반려하였다. (2) 이 건 처분이 적법․타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 민법 제32조의 규정에 의하면, 학술․종교․자선․기예․사교 기타 영리 아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다고 되어 있고, 산업자원부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙(이하 “법인설립규칙”이라 한다) 제4조제1항의 규정에 의하면, 중소기업청장은 설립허가를 신청한 법인의 목적과 사업이 실현가능할 것, 목적하는 사업을 수행할 수 있는 충분한 능력이 있고, 재정적 기초가 확립되어 있거나 확립될 수 있을 것, 다른 법인과 동일한 명칭이 아닐 것 등의 요건에 적합한 경우에 한하여 이를 허가하도록 되어 있고, 현행 법령상 비영리사단법인에 관하여는 허가주의를 채택하고 있어 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 볼 수 있기 때문에, 주무관청이 법인설립 불허가처분을 하는 경우에 사실의 기초를 결여하였다든지 또는 사회관념상 현저하게 타당성을 잃었다는 등의 사유가 있지 아니하고, 주무관청이 그와 같은 결론에 이르게 된 판단과정에 일응의 합리성이 있음을 부정할 수 없는 경우에는 다른 특별한 사정이 없는 한 그 불허가처분에 재량권을 일탈․남용한 위법이 있다고 할 수 없다 할 것이다. (나) 위 인정사실에 의하면, 피청구인이 2002. 6. 24. 청구인의 법인설립 허가 신청(2002. 6. 11.)에 대한 의견을 조회하자, 청구외 사단법인 한국○○센터에서 2002. 6. 29. 저작권 보호 및 불법복사 등을 이유로 청구인 협회의 법인화에 반대하였고, 피청구인이 2002. 9. 27. 유관기관 간담회를 개최한 결과 불법복사 조장 등을 이유로 청구인 협회의 법인화를 반대하였으며, 청구외 중소기업협동조합중앙회(한국○○협동조합)에서도 2002. 10. 11. 유사단체 난립 등을 이유로 청구인 협회의 법인설립 허가에 반대한 사실, 설립허가 신청 당시(2002. 6. 11. 현재) 청구인 협회의 회원사 552개업체중 244개업체가 복사․전송허락계약을 체결하지 아니한 상태였으며, 2002년도에 불법복사 단속에서 청구인 협회의 회원사 27개 업체가 적발된 사실, 피청구인이 위와 같은 여러 가지 사정을 종합적으로 고려하여 판단한 것으로 보이는 점 등에 비추어 볼 때, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 그 판단 과정에 합리성을 잃었다거나 재량권을 일탈․남용하였다고 볼 만한 다른 특별한 사정이 없다 할 것이므로, 피청구인의 이 건 처분이 위법․부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-10601

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[ 참조조문 ]

산업자원부장관및그소속청장의주관에속하는비영리법인의설립및감독에관한규칙

저작권법

민법 제32조

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