【재결요지】 사 건 02-09186 중도매업허가갱신거부처분취소청구
청 구 인 박 ○ ○
서울특별시 ○○구 ○○동 ○○아파트 106동 1701호
피청구인 서울특별시장
청구인이 2002. 9. 26. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제8회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다.
【주문】 청구인의 청구를 기각한다.
【청구취지】 피청구인이 2002. 8. 14. 청구인에 대하여 한 중도매업 허가갱신 거부처분은 이를 취소한다.
【이유】 1. 사건개요
청구인은 중도매업 허가기간(1998. 5. 1. ～ 2001. 12. 31.) 만료가 가까워짐에 따라 청구외 서울특별시○○(이하 “○○”라 한다)를 경유하여 피청구인에게 중도매업재허가신청(이하 “재허가신청”이라 한다)을 하였으나, 피청구인은 기 허가조건에서 정한 기준(거래실적)에 미달된다는 이유로 이를 허가하지 아니하기로 결정한 후 이 사실을 ○○에 통보하자 청구외 ○○는 2002. 8. 14. 청구인에게 재허가신청이 거부되었음을 알리며 이에 따라 중도매업 영업행위금지 및 점포반환을 명하는 문서(이하 “이 건 통보”라 한다)를 발송하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 1999년도 및 2000년도에 청구인의 거래실적이 저조하였던 것은 당시 청구인의 건강이 일시적으로 매우 좋지 않은 상태인 데에 기인한 것일 뿐으로 이후 청구인이 건강을 회복되어 정상적인 영업활동을 할 수 있게 됨에 따라 실적이 계속적으로 호전되어 온 점, 청구인이 중도매업을 하는 데에 전혀 지장을 가져오지 않을 정도로 상당한 자본력을 갖추고 있는 점 등을 고려할 때, 청구인에게는 생명과도 같은 중도매업 재허가신청을 거부한 피청구인의 이 건 처분은 재량권을 일탈⋅남용한 위법⋅부당한 처분이므로 취소되어야 한다고 주장한다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
(본안 전 항변)
행정절차법 제24조제1항의 규정에 의하면 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 한다고 규정하고 있는데 피청구인이 청구인에게 허가여부를 통지한 바가 없고, 청구인은 2001. 12. 31. 허가기간이 종료되었는데 기 허가시 부여한 조건인 최저거래기준에 미달되어 재허가 대상이 아니며, ○○에서 2002. 8. 14. 청구인에게 통지한 “중도매업 재허가 불허 통보”는 청구인의 허가기간이 종료되었으니 중도매업 영업행위를 금지하고 사용중인 점포를 반환하라는 내용을 알려준 사실의 통지에 불과하므로, 이 건 심판청구는 부적법한 청구이다.
(본안에 대한 답변)
농수산물유통및가격안정에관한법률의 입법취지와 농수산물의 유통과정에 있어서의 중도매인의 역할 등을 고려하면 중도매인이 최소한도의 거래실적조차 유지하지 아니할 경우 이는 도매시장의 기능을 저해하는 중요한 요인이 될 수 있어 피청구인은 이러한 거래실적 미달행위를 규제하고자 서울특별시농수산물도매시장조례 제4조 및 동조례시행규칙 제19조의 규정에 의거하여 월평균 거래금액이 2,500만원 미만일 경우에는 허가갱신 대상에서 제외된다는 사실을 기 허가시 허가증에 명시하였는 바, 허가기간 동안 청구인의 월평균 거래실적이 위 기준에 미달하였으므로, 이 건 처분은 적법⋅타당하다.
4. 이 건 처분의 위법․부당여부
가. 관계법령
행정심판법 제2조제1항 및 제3조제1항
행정절차법 제24조
농수산물유통및가격안정에관한법률 제25조, 제74조제1항, 제82조
동법 시행규칙 제19조, 제56조 및 별표3
서울특별시농수산물도매시장조례 제4조 및 제5조
동조례 시행규칙 제19조 및 제20조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 중도매업허가증, 청구인의 거래실적표, 중도매업 허가요청 공문, 중도매업 허가 공문, 중도매업 허가관련 건의 공문, 허가 건의 검토 공문, 중도매업 재허가 불허 통보 공문 등 각 사본의 기록에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인에 대한 피청구인의 1998. 5. 6.자 중도매업 허가증에 의하면, 허가유효기간은 “1998. 5. 1. ～ 2001. 12. 31.”로, 형태는 “개인”으로, 거래품목은 “청과”로 각각 기재되어 있고, 허가조건란에 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 행정처분(과징금 포함)을 받았거나 벌금처분을 받았을 경우 허가증 뒷면의 행정처분 감점기준에 의한 누계감점이 45점 이상인 자와 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 월평균 거래금액이 2,500만원 미만인 자는 중도매업 허가 유효기간 종료시 허가갱신 대상에서 제외한다고 기재되어 있다.
(나) 위 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 청구인의 월 평균 거래실적은 1,031만 4,590원이다.
(다) 청구외 ○○사장이 2001. 12. 31. 피청구인에 대하여 한 청과부류 중도매업 허가갱신 요청에 의하면, 위 ○○사장이 중도매업 허가유효기간이 종료되는 중도매인이 허가갱신 신청을 함에 따라 중도매인심사위원회를 개최한 결과 일반 중도매인 허가갱신 신청자 604명중 갱신허가조건에 부합된 신청자 594명에 대해서는 허가를, 사망자 1명은 허가대상에서 제외를, 3년간 월평균 거래실적 미달자 9명(청구인 포함)에 대해서는 별도 방침을 수립하여 처리할 것을 각각 요청한다고 기재되어 있다.
(라) 피청구인이 2002. 1. 11. 위 ○○사장에 대하여 한 청과부류 중도매업 허가처리통보에 의하면, ○○에서 허가를 요청한 594명중 농수산물유통및가격안정에관한법률 제25조제3항제3호의 규정에 의하여 기 허가 취소된 자 1명을 제외한 593명에 대하여 2002. 1. 1.부터 2004. 12. 31.까지 중도매업 허가를 한다는 내용, 허가신청자 604명중 10명(청구인 포함)은 ○○에서 허가조건미달을 사유로 허가를 요청하지 않았으므로 허가에서 제외한다는 내용 등이 각각 기재되어 있다.
(마) 위 ○○사장이 2002. 4. 16. 피청구인에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의에 의하면, IMF로 인한 경기침체 및 취급품목의 가격하락 등 허가기간중의 특수사정을 고려하여 생계유지 차원에서 허가갱신조건을 충족하지 못한 중도매인에 대한 중도매업 재허가를 건의하니 조치를 바란다고 기재되어 있다.
(바) 피청구인은 2002. 5. 24. 청구외 ○○사장에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의회신에 의하면, 갱신허가조건인 월 평균 거래금액이 미달되어 갱신허가 대상에서 제외된 자에 대하여 이전 불허가자에 대한 형평성 문제, 신규 중도매업 신청자에 대한 진입규제로 작용할 수 있는 점 등의 이유를 들어 건의사항 수용이 불가하다고 통보하였다.
(사) 위 ○○사장이 2002. 6. 12. 피청구인에 대하여 한 거래실적 미달 중도매인 구제요청 재건의에 의하면, 건의사항 수용이 불가하다고 피청구인이 통보하였는 바, 당초의 허가기간이 3년을 초과함에도 평가기간을 3년으로 한정함으로써 허가만료 직전의 실적은 반영되지 못하는 점, 최저거래기준 미달자는 재허가를 불허한다는 허가조건은 1998년 허가 당시 최초로 붙인 것이므로 이전 허가자와의 형평성은 문제되지 않는 점, 2001년도 과일 중도매인 신규 모집시 외부상인의 진입은 1명도 없었고 영업능력이 없는 중도매인은 시장경제원리에 의하여 자연도태되고 있으므로 진입규제 등의 문제는 제기되지 않는 점 등을 고려해달라고 기재되어 있다.
(아) 피청구인이 2002. 8. 3. ○○사장에 대하여 한 중도매업 허가관련 건의회신에 의하면, ○○에서 재건의한 사항은 기 건의한 내용과 대부분 중복된 사항이므로 이를 반려한다고 기재되어 있다.
(자) 위 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에 대하여 한 중도매업재허가불허통보에 의하면, 청구인의 중도매업 재허가신청에 대해 적격 여부를 심사한 결과 허가조건을 충족하지 못하여 피청구인과 재허가 문제를 협의하였으나, 피청구인으로부터 종전 불허가자와의 형평성 문제, 행정의 불신감 초래, 향후 행정선례로 작용 등을 이유로 불가하다는 회신이 있어 이를 통보하오니 경매참여 등 중도매업 업무수행을 중지하고 2002. 9. 16.까지 사용중인 점포를 명도하라고 기재되어 있다.
(2) 먼저, 피청구인은 청구인에게 허가여부를 통지한 바가 없고, 2001. 12. 31.자로 허가기간이 종료된 청구인은 기 허가시 부여한 조건인 최저거래기준에 미달되어 재허가 대상이 아니므로 행정처분의 대상이 아니며, 청구외 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에게 한 이 건 통보는 허가기간이 종료되었으니 점포를 반환하라는 사실의 통지에 불과하여 이 건 심판청구는 부적법하다고 주장하므로 이에 대하여 살펴본다.
(가) 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항제1호의 규정에 의하면 “처분”이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다.
(나) 이 사건의 경우, ○○사장이 청구인 등 거래실적 미달자 9명의 명단 등과 이들이 중도매업재허가신청을 한 사실을 피청구인에게 보고하였으나, 그 신청서를 직접 전달하지 아니하였고, 피청구인이 청구인 등에 대한 거부결정사실을 직접 청구인에게는 통지한 적이 없어 청구외 ○○사장이 2002. 8. 14. 청구인에 대하여 한 통보를 피청구인이 행한 처분으로 볼 수 있느냐가 문제가 될 것인 바, 중도매업 허가과정을 살펴보면 농수산물유통및가격안정에관한법률시행규칙 제19조 및 서울특별시농수산물도매시장조례 제4조제1항의 규정에 의하면 피청구인에게 허가신청서 제출 → 피청구인 허가여부 결정의 순서로 이루어지도록 되어 있음에도 불구하고 동조례시행규칙 제20조제1항 및 제2항의 규정에 의하면 ○○사장에게 허가신청서 제출 → ○○사장 추천권 행사 → 피청구인 허가여부 결정의 순서로 이루어지도록 되어 있고, 실제로도 피청구인은 동조례시행규칙 제20조제1항 및 제2항의 규정에 의한 순서에 따라 허가기간 만료 예정자들로부터 ○○사장을 경유하여 신청을 받은 후 허가갱신여부를 결정한 점, 행정청이 내부적으로 허가여부를 결정한 경우 그 의사를 직접 처분의 상대방에게 표시하는 것이 원칙이라고 할 것이나 피청구인은 허가결정을 한 자에 대해서는 그 명단을 ○○사장에게 통보하여 첨부된 허가증을 ○○사장으로 하여금 교부하게 함으로써 허가처분의 통보도 ○○사장을 경유하여 이루어진 점, 피청구인이 허가조건 미충족자에 대해서는 ○○사장의 2회에 걸친 건의에도 불구하고 허가를 거부한다고 ○○사장에게 통보하였고, 이에 ○○사장이 청구인에게 이 건 통보를 하였는데 그 공문의 제목이 “중도매업재허가불허통보”라고 되어 있고, 그 내용도 청구인의 중도매업 재허가신청에 대해 적격 여부를 심사한 결과 허가조건을 충족하지 못하여 피청구인과 재허가 문제를 협의하였으나, 피청구인으로부터 종전 불허가자와의 형평성 문제, 행정의 불신감 초래, 향후 행정선례로 작용, 의욕과 자본력을 갖춘 우수한 중도매업 희망자에 대한 진입규제 등을 이유로 허가갱신조건 미충족자에 대해서는 그 허가를 갱신할 수 없다는 회신을 받았다고 되어 있어 통보를 하게 된 경위와 허가거부처분의 주체 및 사유가 구체적으로 명시되어 있는 점 등을 종합하여 볼 때, 피청구인이 ○○사장을 통해 중도매업허가갱신신청을 받았다고 인정할 수 있으며, 피청구인이 직접 허가여부를 결정한 후 허가여부에 대한 통보는 다시 ○○사장을 통해 행한 것으로 인정된다 할 것이므로, ○○사장이 행한 이 건 통보는 피청구인의 처분으로 보는 것이 상당하다 할 것이다.
(다) 피청구인은 ○○에서 2002. 8. 14. 청구인에게 통지한 “중도매업 재허가 불허 통보”는 중도매업 영업행위를 금지하고 사용중인 점포를 반환하라는 내용을 알려준 사실의 통지에 불과하다고 주장하나, 위 통보의 내용중에 청구인의 허가갱신신청이 거부되었다는 부분은 위에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 거부처분(통보)으로 인정된다고 할 것이므로, 이에 대한 피청구인의 주장 역시 이유없다고 할 것이다.
(3) 다음으로, 이 건 처분의 위법⋅부당여부에 대하여 살펴본다.
(가) 농수산물유통및가격안정에관한법률 제25조제1항 및 제5항의 규정에 의하면 도매시장의 개설자가 중도매업허가신청에 대해 허가를 하는 경우에는 3년 이상 10년의 범위 내에서 허가유효기간을 설정할 수 있다고 되어 있어 중도매업의 업무를 계속하고자 하는 자는 그 유효기간이 만료되면 갱신허가를 받아야 할 것인데, 그 (갱신)허가의 요건과 관련하여 동법에서는 중도매업의 허가를 받을 수 없는 결격사유를 규정(동법 제25조제2항 참조)하고 있을 뿐 달리 적극적으로 중도매업의 허가(갱신)요건을 규정한 바는 없다고 하더라도, 동법 제1조에서 농수산물의 원활한 유통과 적정한 가격을 유지하게 함으로써 생산자와 소비자의 이익을 보호하고 국민생활의 안정에 이바지하고자 하는 것을 목적으로 규정하고 있는 점, 동법 제74조제1항에서 도매시장의 개설자는 도매시장에서 정상적인 거래질서가 유지되도록 필요한 조치를 하여야 한다고 규정하고 있는 점, 동법 제82조, 동법시행규칙 제56조 및 별표 3에서 개설자가 허가조건에서 정한 최저거래금액기준에 미달하는 때에는 그 정도에 따라 허가를 취소할 수 있도록 규정하고 있는 점 등을 종합하여 보면, 피청구인으로서는 원칙적으로 동법의 목적을 달성하기 위한 차원에서 중도매업 갱신허가시 기존의 거래실적을 갱신허가의 기준으로 삼을 것인지의 여부 및 갱신허가의 기준으로 삼는다면 그 구체적인 기준금액 등에 대한 재량을 가진다 할 것이다.
(나) 이 사건의 경우 이러한 최저거래실적기준이 기 허가시 이미 예고되었음에도 불구하고 청구인이 이를 달성하지 못한 사실이 분명한 점, 청구인을 포함하여 갱신허가의 대상이 된 자들중 대부분이 피청구인이 기 허가시 예고한 중도매업 허가일 기준 익월부터 3년간 거래한 월평균 거래금액이 2,500만원 이상이어야 한다는 기준을 달성한 점에 비추어 볼 때 2,500만원이라고 하는 기준이 크게 불합리하였다고 보기도 어렵다고 할 것인 점, 행정에 대한 신뢰성을 고려한 점, 장기적인 관점에서 신규 중도매업 신청자에 대한 진입 허용성 문제를 고려한 점 등을 종합적으로 살펴볼 때, 피청구인이 이 건 처분을 함에 있어 재량권을 일탈⋅남용하였다고 할 수 없으며, 달리 사실관계를 오인한 사정도 보이지 아니하므로 이 건 처분이 위법⋅부당하다고 할 수 없을 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.
