국민권익위원회 2002-02613, 2003. 7. 21., 각하

【재결요지】 사 건 02-02613 폐기물처리업사업계획서반려처분취소청구등 청 구 인 주식회사 ○○(대표이사 김 ○○) 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 1136 대리인 변호사 최○○ 피청구인 낙동강유역환경청장 청구인이 2002. 2. 14. 제기한 심판청구에 대하여 2003년도 제24회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 모두 각하한다. 【청구취지】 1. 피청구인이 2002. 1. 5. 청구인에 대하여 한 감염성폐기물 중간처리사업계획서 반려처분은 이를 취소한다. 2. 피청구인은 폐기물관리법 제26조제2항의 규정에 의하여 청구인의 폐기물처리사업계획이 적정함을 통보하라. 3. 심판청구비용은 피청구인의 부담으로 한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 폐기물관리법 제26조 및 동법시행규칙 제17조의 규정에 의한 감염성폐기물중간처리업의 허가를 받기 위하여 2001. 4. 7. 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 1136 번지의 토지를 사업예정지로 하는 감염성폐기물중간처리업사업계획서를 피청구인에게 제출하자 피청구인이 2001. 4. 24.부터 2001. 11. 14.까지 사이에 6회에 걸쳐 보완요구를 하였으나, 청구인이 보조연료사용량 계산 등에 관한 자료를 보완하지 아니하였고, 지역주민들의 민원발생 우려가 있다는 등의 이유로 2002. 1. 5. 청구인의 사업계획서를 반려(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 폐기물관리법 제26조제2항의 규정에 따르면 관할청은 제출된 폐기물처리사업계획서를 검토하여 그 적정 여부를 폐기물처리사업계획서를 제출한 자에게 통보하여야 한다고 되어 있을 뿐 폐기물처리사업계획서를 반려할 수 있는 근거를 마련하지 않고 있으며, 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침에 의하면 ‘행정규제및민원사무기본법시행령 제27조 규정에 의거 2차에 걸쳐 보완, 보정을 요구를 하였으나 이에 응하지 아니한 때에는 사업계획서를 반려할 수 있도록 되어 있으나, 위 행정규제및민원사무기본법시행령은 피청구인의 보완요구당시 이미 폐지되었으므로 청구인이 설령 2차에 걸친 보완명령에 따르지 않았다고 하더라도 사업계획서를 반려할 근거는 없으므로 피청구인은 청구인이 보완요구에 응하지 않았다고 하여 사업계획서를 반려할 것이 아니라 사업계획서를 검토한 후 적정한지 부적정한지 여부를 청구인에게 통보하여야 할 것이다. 나. 청구인은 피청구인의 여섯 차례에 걸친 보완 요구에 꼬박꼬박 보완서를 제출하였으므로 보완되지 않고 있다는 피청구인의 반려사유는 수긍할 수 없으며, 피청구인이 반려사유로 기재하고 있는 미보완이 형식적인 보완서 제출이 아니라 실질적으로 요구한 보완을 하지 못했다는 것으로 이해하더라도 피청구인이 미보완이라고 지적하는 ‘보조연료 사용량 계산 및 폐기물 원소조성비’에 대하여는 청구인이 이미 5차 보완서에 2항과 6항으로 보완한 부분이며, 이러한 보완서를 보고 피청구인도 청구인이 신청한 사업이 대기5종사업장으로 판단하고 ○○시장에게 의견을 구한 사실이므로 ‘보조원료 사용량 계산 및 폐기물 원소조성비’의 보완은 성공적으로 이루어진 것인데도 피청구인은 ○○시장이 폐기물 소각 중 보조연료 사용량 계산에 있어 폐기물착화온도상승열량 계산을 800도로 하여야 한다는 회신을 보내자 이를 근거로 고체연료사용량은 200톤이 넘어 대기 4종에 해당한다는 이유를 달고 대기 4종은 입주가 제한되니 입주가 제한되지 않는 다른 곳으로 시설 설치 예정지를 새로 설치하는 내용으로 6차 보완을 요구하였는데, 이에 대하여 청구인은 폐기물착화온도를 800도로 잡은 것은 아무런 근거가 없으며 ○○대학교 배○○교수의 의견서, ○○정보대학 배△△교수의 의견서, 국가환경기술정보센타의 기술검토서에 의해 300도가 타당한 기준임을 밝혀 ‘보조연료 사용량 계산 및 폐기물 원소조성비’에 대해 다시 보완서를 제출한 바 있어 실질적인 보완도 모두 이루어졌고, 그 밖에 지역주민들의 민원이 야기될 우려가 있다는 반려사유에 대하여는 환경부예규인 폐기물처리업 허가업무처리지침에 따르더라도 ‘단순히 폐기물처리시설 설치반대 등 민원을 이유로 반려 또는 부적정통보는 불가’하다고 되어 있으므로 정당한 반려 사유가 되지 못한다. 다. 위와 같은 이유로 피청구인의 반려처분은 부당하므로 취소되어야 하며, 피청구인은 사업계획의 적정, 부적정여부를 통보하여야 할 의무가 있으나, 피청구인은 청구인의 사업계획서를 반려함으로써 적정, 부적정여부에 대한 처분을 하지 않고 있고(이는 사실상은 부적정통보를 한 것으로 보임), 행정심판법 제4조제3호는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 심판이 허용되도록 규정하고 있으므로 피청구인이 적정, 부적정여부에 대한 처분을 미룬 채 사업계획서를 반려하고 있는 상황이니 이런 경우에는 청구인으로서는 단순한 반려처분의 취소만으로는 목적을 달할 수 없고, 적극적으로 적정통보처분까지 이끌어내야 소기의 목적을 달할 수 있고, 청구인의 사업은 폐기물착화온도가 300도일 경우 고체연료사용량이 200톤을 넘지 않아 대기5종에 해당되며, 대기5종은 입주가 제한되지 않는 업종이니 피청구인은 특별히 청구인의 사업이 타법에 저촉되는 것이 나타나 있지 않는 현재로서는 적정통보처분을 하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 반려처분이 법률에 근거가 없는 위법한 처분이라고 주장하나, 민원사무처리에관한법률 제3조제1항에 "민원사무에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 따른다"라고 규정하고 있고, 청구인의 폐기물처리사업계획서는 반복된 보완사항이 이루어지지 않아 반려되었으므로 민원사무처리에관한법률시행령 제16조의 규정에 의한 적법한 처분이었다. 나. 또한, 청구인은 보완요구에 응하지 않았다고 하여 피청구인이 사업계획서를 반려할 것이 아니라 사업계획서를 검토한 후 적정한지 부적정한지 여부를 청구인에게 통보하여 하며, 여섯 차례에 걸친 보완요구에 꼬박꼬박 보완서를 제출하였으므로 보완되지 않고 있다는 피청구인의 반려사유는 수긍할 수 없다고 주장하고 있으나, 동 폐기물처리사업계획의 입지와 관련하여 주요사항인 보조연료사용량 등에 대한 보완이 완료되지 않은 사업계획서에 대하여 적정 또는 부적정 여부의 통보는 불가하며, 사업계획서에 대한 보완요구를 6차례나 하였으나 관할 배출시설 인ㆍ허가기관인 ○○시에서 6차 보완서 검토의견이 기 보완서 검토의견과 동일함을 회신하였으므로 이는 보완이 이루어지지 않은 것이며, 단순히 보완서만 제출하였다고 보완이 이루어진 것은 아니다. 다. 청구인은 피청구인도 청구인이 신청한 사업이 대기5종사업장으로 판단하고 관할 배출시설 인ㆍ허가 기관인 ○○시장에게 의견을 구한 사실이 있으므로 ‘보조원료 사용량 계산 및 폐기물 원소조성비’의 보완은 성공적으로 이루어진 것이며 폐기물착화온도를 800도로 잡은 것은 아무런 근거가 없다고 주장하나, 피청구인이 관할 배출시설 인ㆍ허가기관인 ○○시에 대한 4차 보완서 검토의뢰서 중 "대기5종으로 판단"된다는 것은 ○○시의 입지불가에 대한 명확한 답변을 얻기 위해 표기한 것에 불과하며, 4차 보완요구 사항은 ○○시의 검토의견을 반영한 것이므로 4차 보완서에 대한 ○○시의 검토결과 더 이상의 보완사항이 없어야 보완이 이루어진 것으로 보아야 하고, 대기배출시설에 대한 종별 산정 등은 배출시설 설치허가기관에서 검토하여야 할 사항이므로 보조연료사용량 계산 및 폐기물 조성비에 대한 성공적인 보완이 이루어진 것으로 볼 수 없으며, 착화온도는 연소 또는 소각대상물질이 고온이 되면 외부에서의 불을 가까이 하지 않아도 발화되는데 이때의 최저온도를 말하며, 청구인의 사업계획서에 나타난 감염성폐기물은 소각시설 내에서 착화가 이루어져야하고, 폐기물관리법 제30조 및 동법시행규칙 제24조제1항 [별표8] 폐기물처리시설 관리기준 2. 개별기준 가. 중간처리시설의 경우 (1)소각시설 (가)공통기준 제2항에서는 연소실 안의 공기량과 보조연소장치를 조절하여 완전연소가 되도록 하여야 하며, 보조연소장치 또는 기타 방법을 사용하여 섭씨 800도(종이ㆍ목재류만을 소각하는 경우에는 섭씨 450도)까지 온도를 높인 후 폐기물을 투입하여야 하고, 시설의 가동을 멈출 때에는 폐기물을 완전히 연소한 후 온도를 낮추어야 한다고 규정하고 있으므로 소각대상 폐기물은 섭씨 800도 이상에서 소각로에 투입되어야 하므로 폐기물의 착화온도 역시 800도 이상이어야 할 것이다. 라. 또한, 피청구인의 반려처분은 부당하므로 취소되어야 하며 피청구인은 사업계획의 적정, 부적정여부를 통보하여야 할 의무가 있으나, 청구인의 사업계획서를 반려함으로써 적정, 부적정여부에 대한 처분을 하지 않고 있으며, 폐기물착화온도가 300도일 경우 고체연료사용량이 200톤을 넘지 않아 대기 5종에 해당되며 대기 5종은 입주가 제한되지 않는 업종이니 피청구인은 특별히 청구인의 사업이 타법에 저촉되는 것이 나타나 있지 않는 현재로서는 적정통보처분을 하여야 한다고 주장하나, 반려처분은 민원사무처리에관한법률시행령 제16조(민원서류의 반려 등)의 규정에 의한 적법한 처분이며, 부적정통보는 환경부예규 제197호 폐기물처리업 허가업무처리지침에 처리업허가를 받고자 하는 자가 결격사유가 있는 경우, 타법에 저촉되는 경우, 배출시설 설치허가기관에서 배출시설 설치허가 및 신고관련 부문에 대한 검토결과 허가 또는 신고수리 불가판정이 있을 경우로 한정되어 있으므로 부적정통보 대상이 아니며, 적정통보는 보완서 검토후, 보완사항이 적정한 경우에 가능하다 할 것이고, 폐기물 착화온도를 800도로 한 것은 폐기물관리법 시행규칙 별표 8 폐기물처리시설 관리기준에 의한 것이며, 착화온도를 800도로 할 경우 농지법에 의한 입지가 불가하므로 보조연료사용량 등이 고체환산 연료량으로 200톤이하(대기5종)임을 증명할 수 있는 근거 등을 제출토록 보완요구 하였고, 이에 대한 보완이 이루어지지 않아 반려를 한 것이므로 보완서가 제출되고 동 보완서 내용이 대기 5종임을 증명할 수 있는 적정 근거가 제시되어야 만이 적정, 부적정 등의 검토가 가능하다. 마. 청구인 회사인 (주)○○의 감염성폐기물중간(소각전문)처리사업계획서가 2001. 4. 7. 피청구인에게 접수됨에 따라 폐기물관리법 제31조 및 환경부예규 제197호 폐기물처리업허가업무처리지침에 의거 배출시설 인ㆍ허가기관인 ○○시에 관계법 및 배출시설 설치허가 신청서류에 대한 검토를 의뢰하였고, 관할 배출시설 인ㆍ허가기관인 ○○시에서는 사업예정지인 ○○시 ○○면 ○○리 1136번지 일원은 농지법 적용을 받아 대기 4종 이상의 업종은 입주가 불가함을 통보하면서 보조연료사용량과 관련한 검토의견을 피청구인에게 통보하였고 피청구인은 6차에 걸쳐 청구인에게 보완 요청하였으며, 관할 배출시설 인ㆍ허가기관인 ○○시에서 청구인이 제출한 여섯 번째 보완서에 대한 검토의견으로 "입지, 주민동향, 보조연료량 계산, 폐기물 원소조성 및 종합의견은 기 회신한 의견과 같음"을 통보하였는 바, 이는 6차례의 보완서가 제출되었음에도 ○○시에서 반복되는 보완을 요구하고 있어 보완이 이루어지지 않은 것이 명백하므로 피청구인이 청구인 회사의 감염성폐기물 중간(소각전문)처리사업계획서에 대한 반려는 민원사무처리에관한법률시행령 제16조의 규정에 의한 적법한 조치이며, 청구인의 폐기물처리사업계획서는 보완요구가 이루어지지 않아 반려된 사항이므로 동 사업계획서에 대한 미비점을 보완하여 다시 사업계획서를 제출하면 될 것이고, 보완이 이루어지지 않은 상태에서 사업계획의 검토는 불가하다. 4. 이 건 처분의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제3조제1항, 제9조제1항 폐기물관리법 제26조 폐기물관리법시행규칙 제17조 폐기물처리업허가업무처리지침(환경부예규 제197호, 1999. 12. 30) 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 폐기물처리사업계획서, 폐기물처리사업 보완요청 및 보완서(1차 ～ 6차), 사업계획서 및 보완서 검토의뢰문, 폐기물처리사업계획서 반려문 및 판결문 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2000. 11. 29. 폐기물중간처리업 등을 사업목적으로 하여 설립된 회사(2002. 1. 5. 상호를 주식회사 ○○환경에서 주식회사 ○○으로 변경)로서 2001. 4. 7. 사업예정지를 경상남도 ○○시 ○○면 ○○리 1136 번지의 토지(준농림지)로 하는 감염성폐기물 중간처리사업계획서를 피청구인에게 제출하였다. (나) 이에 대하여 피청구인은 2001. 4. 24.부터 2001. 11. 14.까지 사이에 6차에 걸쳐 위 사업계획서에 대한 보완을 요청하였는 바, 보완요청사항은 아래와 같다. ① 2001. 4. 24. 1차 보완요청서에 의하면, 감염성폐기물중 세분류로 분류된 폐기물 표시, 폐기물조성 및 처리량 제시, 전량 고온소각 근거제시, 보조연소장치 상세내역 등에 관한 자료를 제시할 것을 요구하였다. ② 2001. 5. 29. 2차 보완요청서에 의하면, 대기가스 배출구조 설명, 폐기물 구성성분중 조직물류의 비율, 연소실면적 도면을 기초로 한 연소가스 체류시간 산정근거 등을 제출할 것을 요구하였다. ③ 2001. 6. 25. 3차 보완요청서에 의하면, 비산재에 대한 별도 보관 및 처리계획, 폐기물착화온도를 300°C로 본 근거 등을 제출할 것을 요구하였다. ④ 2001. 7. 16. 4차 보완요청서에 의하면, 연료성분 조정변경에 따른 열량, 공기량 등의 산정자료, 폐기물착화온도를 500°C로 산정하여야 할 것, 승온에 필요한 자료 등의 보완을 요구하였다. ⑤ 2001. 8. 16. 5차 보완요청서에 의하면, 보조연료 사용량 계산에 있어서 상승열량 계산을 800°C로 할 것을 요구하였다. ⑥ 2001. 11. 14. 6차 보완요청서에 의하면, 보조연료 사용량 계산에 있어서 착화온도를 800°C로 보고 사용량을 계산하면 연간 고체환산연료사용량은 289.75톤으로 대기 4종 사업장에 해당하여 입주가 제한되며, 폐기물 원소조성도 함수율이 낮게 산정되어 발열량이 높게 계산되었으므로 실제 폐기물 원소조성을 기준으로 소각시설설계를 하여야 할 것으로 판단되므로 이에 대한 보완을 요청하였다. (다) 위 보완요청중 4차 보완요청에 대하여 청구인은 폐기물 착화온도를 300°C로 하여 관련자료를 제출하였고, 6차 보완요청에 대하여는 이미 4차, 5차 보완서에 승온시 및 폐기물 소각중 보조연료 사용량 산정에 대하여 폐기물 착화온도를 300°C를 기준으로 보완하였다는 취지로 답변하였다. (라) 피청구인은 이 건 사업을 위한 시설설치허가기관인 청구외 ○○시장에게 관련법 저촉여부 및 배출시설설치허가신청서의 검토를 의뢰하였는 바, ○○시장은 이 사건 사업계획서상 폐기물 착화온도를 800°C로 보아 계산하여야 하며, 그럴 경우 연간 고체환산연료 사용량이 200톤이 넘어 대기 4종사업장에 해당하므로 입지가 제한된다는 취지의 답변을 하였다(청소 67521-6273, 2001. 8. 11. 등). (마) 피청구인은 2002. 1. 5. 이 건 사업예정지는 준농림지로서 대기 4종 이상의 시설은 입지가 불가함에 따라 배출시설 인ㆍ허가기관에서 보조연료 사용량계산 및 폐기물 원소조성비 등에 대하여 보완을 요구하였으나, 6차 보완시까지 보완되지 않고 있고, 지역주민들의 민원발생우려가 있다는 이유로 사업계획서를 반려하였다. (바) 위 처분에 대하여 청구인이 2002. 5. 27. 이 건 처분은 법률에 근거가 없는 위법한 처분이고, 그 동안 청구인은 폐기물착화온도를 300°C로 보고 보조연료사용량 등의 관련 자료를 보완하였으므로 자료보완 미비를 이유로 한 이 건 처분은 위법하며, 지역주민들의 민원발생우려를 이유로 이 건 처분을 한 것 또한 법령에 근거한 정당한 반려사유가 아니라는 이유로 창원지방법원에 그 취소를 구하는 행정소송을 제기하였다. (사) 위 청구에 대한 창원지방법원의 2003. 5. 15.자 판결문에 의하면, 민원서류의 보완이 적정기간내에 이루어지지 아니한 경우 민원사무처리에관한법률시행령 제16조 등의 규정에 의하여 이를 반려할 수 있다고 할 것이나, 이 건 폐기물처리사업장이 대기환경보전법 제2조제9호 및 동법시행령 별표 8에 의한 대기 4종인지 또는 대기 5종인지에 대하여 서울시립대학교 환경공학부 동종인이 제출한 감정결과서에서 폐기물착화온도를 450°C 정도로 보았고 이를 기준으로 계산한 결과 이 건 대기오염배출시설이 규모의 구분에 있어서 대기 5종 사업장에 해당하는 점, 민원발생의 우려가 있다고 하여 폐기물처리사업계획서를 반려하거나 부적정통보를 할 수는 없는 점 등을 고려하면 위 피청구인의 반려처분은 위법하다고 보아 이를 취소하는 판결을 하였다(2002구합1418). (아) 피청구인은 위 취소판결에 따라 2003. 6. 16. 이 건 사업계획서반려처분을 취소하면서 당초 제출하였던 사업계획서를 다시 피청구인에게 제출함과 동시에 대기종별 산정(보조연료량 산정 등) 내역과 피청구인이 6차에 걸쳐 요청한 사업계획서 보완사항중 미흡한 것으로 확인된 사항 등은 이를 반영하여 제출하여 달라고 청구인에게 통보하였다. (2) 먼저, 청구취지 1에 대하여 살펴본다. 살피건대, 행정심판법 제9조제1항의 규정에 의하면, 취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 이 건 피청구인의 폐기물처리사업계획서 반려처분에 대하여 청구인이 행정소송을 제기한 결과 법원의 판결에 의하여 위 처분이 취소되었으므로, 청구인으로서는 더 이상 이 건 처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 없다고 할 수 있고, 따라서 청구인의 이 건 청구는 행정심판의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. (3) 다음으로, 청구취지 2에 대하여 살펴본다. 행정심판법 제9조제3항의 규정에 의하면, 의무이행심판청구는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항의 규정에 의하면 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있다. 한편, 부작위라 함은 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있음에도 불구하고 이를 하지 아니한 것을 말한다고 할 수 있다. 그런데 위 인정사실에 의하면, 이 건 피청구인의 폐기물처리사업계획서 반려처분에 대하여 청구인이 행정소송을 제기한 결과 법원의 판결에 의하여 위 처분이 취소되었으므로 특별히 거부처분이라 볼 만한 처분이 존재하지 아니하고, 동 계획서에 대한 피청구인의 판단(결정)은 아직 행해지지 아니한 상태에 있다고 할 것인데, 피청구인이 2003. 6. 16. 청구인에게 기왕에 6차례에 걸쳐 요청한 사업계획서의 보완사항중 미흡한 것으로 확인된 사항의 보완을 요청한 것으로 보아 청구인의 신청에 대하여 상당한 기간내에 처리를 하지 아니하여 부작위 상태에 있다고 보기도 어렵다 할 것이다. 따라서 청구인의 이 건 의무이행심판청구는 그 전제가 되는 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위가 없었음에도 그 이행을 청구한 것이므로 행정심판의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. (4) 마지막으로, 청구취지 3에 대하여 살펴본다. 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분이나 부작위에 대하여 제기할 수 있도록 하고 있을 뿐이어서 행정심판비용에 대한 사항은 행정심판의 대상이 되지 아니한다 할 것이므로 심판청구비용의 부담에 관한 부분은 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2002-02613

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[ 참조조문 ]

폐기물관리법시행규칙 제17조 제24조

민원사무처리에관한법률시행령 제16조

농지법

대기환경보전법 제2조

행정심판법 제2조 제4조 제9조

대기환경보전법시행령

폐기물관리법 제26조 제30조 제31조