전원재판부 2002헌바59, 2003. 4. 24.

【판시사항】 1. 공공기관의정보공개에관한법률 제3조(이하, ‘이 사건 법률조항’이라 한다)가 공공기관의 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 그 문서비공개에 대한 정당화사유로 해석될 수 있는 내용상의 불명확성이 있어서 위헌인지 여부(소극) 2. 이 사건 법률조항이 공공기관의 정보비공개를 불합리하게 정당화할 수 있도록 하는 법적 근거가 됨으로써 국민의 알 권리를 침해하거나 혹은 평등의 원칙을 위배하여 위헌인지 여부(소극) 【결정요지】 1. ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.’고 규정한 이 사건 법률조항은 단지 공공기관이 실제로 보유ㆍ관리하고 있는 정보에 대하여 그 공개원칙을 정하는 의미일 뿐이며 공공기관이 고의 또는 과실로 문서의 존부에 대한 확인의무를 게을리하였거나, 공공기관이 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 당해 공공기관이 정보비공개를 정당화하는 법적 근거가 되는 것이 아니며 그렇게 해석될 여지도 없다. 또한 이 사건 법률조항이 ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보’라는 표현을 사용하고 있는 점이나 존재하지 아니하는 문서는 공개하는 것이 당연히 불가능한 것이라는 점 등을 고려할 때 일반적인 상식이나 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 누구나 용이하게 이와 같이 판단할 수 있을 뿐만 아니라 이를 예견하고 이에 따라 행동할 수 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 법치주의에서 요구하는 법규의 명확성 원칙에 위배되지 아니한다 2. 이 사건 법률조항은 단지 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 ‘정보공개의 원칙’을 선언한 규정으로서 공공기관이 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 당해 공공기관이 정보비공개를 정당화하는 법적 근거가 되는 것이 아니며, 별도로 공공기관의기록물관리에관한법률에 의하여 문서의 보관ㆍ관리에 관한 법적 책임을 규율하고 있는 현행법 체계상 그와 같이 해석될 필요도 없으므로 국민의 알 권리를 침해하는 하등의 내용을 가진 것이라고 할 수 없다. 다만 알 권리 등 기본권을 보장하는 법률조항이라고 하더라도 불충분하거나 기본권 보장의 방법이 평등의 원칙에 반한다면 헌법에 위배될 수도 있다고 할 것이나, 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보를 공개하도록 하는 것은 불능의 조치를 강제하는 무의미한 것으로 그러한 내용을 포함하고 있지 않다고 하여 불충분하거나 불평등한 입법이라고 할 수도 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　김00 국선대리인 변호사　김택수 당해사건　창원지방법원 2002구합64 행정정보공개거부처분취소 【주　　문】 공공기관의정보공개에관한법률 제3조는 헌법에 위반되지 아니한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요 청구인은 2001. 12. 24. 경상남도지사에게 1970. 7. 작성된 양산군 공유재산(귀농정착개간사업토지) 도지사 양여승인 관련문서의 정보공개를 청구하였으나 경상남도지사는 2002. 1. 11. 위 문서는 공문서보존기간종별책정기준등에관한규칙(1979. 6. 15. 국무총리령 제223호)에 의하여 문서보존기간이 10년으로 현재 보존되어 있지 않고 그 생산여부도 알 수 없다는 이유로 공공기관의정보공개에관한법률 제11조 제3항의 규정에 의하여 비공개하는 내용의 처분을 하였다. 청구인은 경상남도지사를 상대로 창원지방법원에 위 처분의 취소를 구하는 행정정보공개거부처분취소소송(2002구합64)을 제기하고 공공기관의정보공개에관한법률 제3조가 헌법에 위반된다고 주장하며 위헌법률심판제청을 신청하였으나, 2002. 6. 20. 위 법원이 이를 기각하자 2002. 7. 3. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다. 2. 심판의 대상 그러므로 이 사건 심판의 대상은 공공기관의정보공개에관한법률(이하 “법”이라 한다) 제3조(이하 “이 사건 법률조항”이라 한다)인데, 그 규정내용 및 참조조문은 다음과 같다. 법 제1조(목적) 이 법은 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보의 공개의무 및 국민의 정보공개청구에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 법 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다. 1. “정보”라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서ㆍ도면ㆍ사진ㆍ필름ㆍ테이프ㆍ슬라이드 및 컴퓨터에 의하여 처리되는 매체등에 기록된 사항을 말한다. 2. “공개”라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본 또는 복제물을 교부하는 것 등을 말한다. 3. “공공기관”이라 함은 국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 기타 대통령령이 정하는 기관을 말한다. 법 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다. 법 제5조(공공기관의 의무) ① 공공기관은 정보의 공개를 청구하는 국민의 권리가 존중될 수 있도록 이 법을 운영하고 소관 관련 법령을 정비하여야 한다. ② 공공기관은 정보의 적절한 보존과 신속한 검색이 이루어지도록 정보관리체계를 정비하여야 한다. 법 제6조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다. 법 제7조(비공개대상정보) ① 공공기관은 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다. 1. 다른 법률 또는 법률에 의한 명령에 의하여 비밀로 유지되거나 비공개사항으로 규정된 정보 2. 공개될 경우 국가안전보장ㆍ국방ㆍ통일ㆍ외교관계등 국가의 중대한 이익을 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 3. 공개될 경우 국민의 생명ㆍ신체 및 재산의 보호 기타 공공의 안전과 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보 4. 진행중인 재판에 관련된 정보와 범죄의 예방, 수사, 공소의 제기 및 유지, 형의 집행, 교정, 보안처분에 관한 사항으로서 공개될 경우 그 직무수행을 현저히 곤란하게 하거나 형사피고인의 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다고 인정할만한 상당한 이유가 있는 정보 5. 감사ㆍ감독ㆍ검사ㆍ시험ㆍ규제ㆍ입찰계약ㆍ기술개발ㆍ인사관리ㆍ의사결정과정 또는 내부검토과정에 있는 사항등으로서 공개될 경우 업무의 공정한 수행이나 연구ㆍ개발에 현저한 지장을 초래한다고 인정할 만한 상당한 이유가 있는 정보 6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름ㆍ주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보를 제외한다. 가. 법령등이 정하는 바에 의하여 열람할 수 있는 정보 나. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공표를 목적으로 하는 정보 다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보 7. 법인ㆍ단체 또는 개인의 영업상 비밀에 관한 사항으로서 공개될 경우 법인등의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 정보를 제외한다. 가. 사업활동에 의하여 발생하는 위해로부터 사람의 생명ㆍ신체 또는 건강을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 나. 위법ㆍ부당한 사업활동으로부터 국민의 재산 또는 생활을 보호하기 위하여 공개할 필요가 있는 정보 8. 공개될 경우 부동산투기ㆍ매점매석 등으로 특정인에게 이익 또는 불이익을 줄 우려가 있다고 인정되는 정보 ② 공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다. 법 제9조(정보공개여부의 결정) ① 공공기관은 제8조의 규정에 의하여 정보공개의 청구가 있는 때에는 청구를 받은 날부터 15일이내에 공개여부를 결정하여야 한다. 법 제11조(정보공개여부결정의 통지) ① 공공기관은 제9조의 규정에 의하여 정보의 공개를 결정한 때에는 공개일시ㆍ공개장소등을 명시하여 청구인에게 통지하여야 한다. ③ 공공기관은 제9조의 규정에 의하여 정보의 비공개결정을 한 때에는 그 내용을 청구인에게 지체없이 서면으로 통지하여야 한다. 이 경우 비공개사유ㆍ불복방법 및 불복절차를 명시하여야 한다. 공공기관의기록물관리에관한법률 제1조(목적) 이 법은 공공기관의 기록물관리에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 기록유산의 안전한 보존과 공공기관의 기록정보의 효율적 활용을 도모함을 목적으로 한다. 위 법률 제12조(기록물관리) ① 공공기관은 대통령령이 정하는 바에 따라 기록물에 분류번호를 부여하여 이를 등록하고, 그 보존기간ㆍ방법ㆍ장소 및 공개여부를 분류하여 관리하여야 한다. ② 공공기관은 대통령령이 정하는 기간내에 기록물을 소관 기록물관리기관으로 이관하여야 한다. 위 법률 제29조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 7년 이하의 징역 또는 1천만원이하의 벌금에 처한다. 1. 기록물을 무단으로 파기한 자 2. 기록물을 무단으로 국외로 반출한 자 위 법률 제30조(벌칙) 다음 각 호의 1에 해당하는 자는 3년이하의 징역 또는 5백만원이하의 벌금에 처한다. 1. 기록물을 무단으로 은닉 또는 유출한 자 2. 기록물을 중과실로 멸실시킨 자 3. 기록물을 고의 또는 중과실로 일부 내용이 파악되지 못하도록 손상시킨 자 3. 청구인의 주장과 이해관계인의 의견 가. 청구인의 주장 이 사건 법률조항은 공공기관이 공개의무를 지는 정보를 해당기관이 보유ㆍ관리하는 정보로 한정하여 규정함으로써, 공공기관이 고의 또는 과실로 문서의 존부에 대한 확인의무를 게을리한 경우와 공공기관이 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않은 경우 등 공공기관이 문서를 보유하지 못하게 된 경위를 묻지 아니한 채 모든 경우에 당해 공공기관으로 하여금 문서를 공개하지 아니하고 면책될 수 있는 근거조항으로 해석되고 있어 청구인의 헌법상 보장된 권리인 알 권리를 부당하게 침해하고 있다. 따라서 이 사건 법률조항은 공공기관이 직무상 작성하여 보유ㆍ관리의무를 부담하는 영구보존문서에 대하여 해당 기관의 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않은 경우 정보비공개의 정당화 사유로 해석ㆍ적용되는 한 헌법에 위배된다. 나. 창원지방법원의 위헌제청신청 기각이유 알 권리는 모든 정보의 공개를 허용하는 것이 아니고 정보의 공개를 불가능하게 하는 사유가 있다면 그러한 공공이익도 존중되어야 한다. 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보를 공개하는 것은 현실적으로 불가능하며, 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보의 소재를 탐지하고 수집하여 공개하도록 할 경우 공공기관의 행정의 능률성ㆍ신속성이 저해된다. 따라서 이러한 공공이익을 감안하면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. 다. 행정자치부와 경상남도지사의 의견요지 (1) 알 권리란 일반적으로 접근할 수 있는 정보원으로부터 의사형성에 필요한 정보를 수집ㆍ처리하는 권리를 의미하는 것으로, 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보에 대한 알 권리는 인정되지 아니한다. (2) 보존대상인 정보가 공무원의 고의 과실로 존재하지 않는 경우 담당 공무원에 대한 형사처벌ㆍ징계 또는 국가배상청구 등으로 권리구제를 받을 수 있을 뿐, 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보를 공개하는 것은 현실적으로 불가능하므로 공공기관이 보유관리하고 있는 정보의 공개원칙을 정하는 이 사건 법률조항은 알 권리를 침해하는 것이 아니며 헌법에 위반되지 아니한다. 4. 판　단 가. 공공기관 정보의 보존ㆍ관리와 공개에 관한 우리나라의 입법체계우리나라의 공공기관의 정보의 보존ㆍ관리와 그 공개에 관한 입법방식은 외국의 사례와 같이 정보의 보존ㆍ관리와 그 공개를 별개의 입법으로 하여 별도로 규율하는 방법에 의하고 있다. 그 중 정보의 관리에 있어서는 공공기관의기록물관리에관한법률이 적용되고, 관리하고 있는 정보의 공개에 있어서는 이 사건 법률인 공공기관의정보공개에관한법률이 적용된다. 공공기관의기록물관리에관한법률은 공공기관의 기록유산의 안전한 보존과 기록정보의 효율적 활용을 도모하기 위하여 공공기관의 기록물관리에 관한 필요한 사항을 정하고 있다. 특히 위 법률 제12조 제1항은 공공기관은 대통령령이 정하는 바에 따라 기록물에 분류번호를 부여하여 이를 등록하고, 그 보존기간ㆍ방법ㆍ장소 및 공개 여부를 분류하여 관리하여야 한다고 규정하여 공공기관의 기록물 관리의무를 명확히 하고 있으며, 이러한 관리의무에 위반하여 기록물을 무단으로 파기ㆍ국외반출ㆍ은닉ㆍ유출ㆍ멸실ㆍ손상한 자에 대하여는 위 법률 제29조 이하에서 벌칙규정을 두어 형사적 제재의 대상이 되도록 하고 있다. 이와 같이 현재의 우리 법체계상 공공기관의 각종 기록물의 보존과 관리는 공공기관의기록물관리에관한법률에 의하여 규율되는 것이며, 이 사건 법률인 공공기관의정보공개에관한법률은 공공기관이 실제로 보유ㆍ관리하고 있는 정보의 공개에 관한 사항들을 규율하고 있는 것이므로 양 법률은 서로 적용영역을 달리한다고 할 것이고, 따라서 이 사건 법률은 직접적으로 기록물의 보존ㆍ관리에 관한 사항을 정하는 법규범이 아니라고 할 것이다. 나. 이 사건 법률규정의 불명확성 여부에 대한 판단 이 사건 법률조항이 공공기관이 직무상 작성하여 보유ㆍ관리의무를 부담하는 영구보존문서에 대하여 해당 기관의 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 그 공공기관의 정보비공개에 대한 정당화사유로 해석될 수 있는 내용상의 불명확성이 있는지 여부에 대하여 검토한다. 판단건대 공공기관이 직무상 작성하여 보유ㆍ관리의무를 부담하는 영구보존문서에 대하여 해당 기관의 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우에는 공공기관의기록물관리에관한법률에 의하여 그 멸실ㆍ훼손자 혹은 관리책임자의 민사적 혹은 형사적 책임 여부를 묻는 것이 가능하다. 그러나 이러한 법적 책임을 추궁하는 것은 별론으로 하고, 공공기관은 보존기간의 경과로 폐기하였거나 혹은 관리자의 고의ㆍ과실 등으로 멸실되어 더 이상 존재하지 아니하거나 공공기관이 보유하지 아니하게 된 정보는 이를 공개할 수 없음은 사물의 이치상 당연하다. 그리고 이와 같이 공공기관이 보유ㆍ관리하지 아니하는 정보에 대한 공개불능의 처분은 법 제7조상의 비공개대상 정보의 경우에 행하는 비공개처분과는 다르다고 할 것이다. 동 조항에서 말하는 비공개 대상 정보는 모두 공공기관에서 실제로 보유ㆍ관리하는 것으로서 법 제7조 제1항 소정의 특단의 사유들이 있는 경우에 이를 비공개할 수 있고 동 비공개의 정당화 사유로 작용하게 되는 것이다. 이는 자연법칙 내지 사물의 이치상 당연히 공개할 수 없는 경우가 아니며 다만 공공의 이익 등 제반 사정을 참작하여 이 사건 법률에 의하여 비공개가 정당화되어지는 경우라고 할 수 있다. 정보의 관리와 공개에 관한 이와 같은 법체계를 고려할 때 ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.’고 규정한 이 사건 심판대상조항은 단지 공공기관이 실제로 보유ㆍ관리하고 있는 정보에 대하여 그 공개원칙을 정하는 의미일 뿐이며 공공기관이 고의 또는 과실로 문서의 존부에 대한 확인의무를 게을리하였거나, 공공기관이 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 당해 공공기관이 정보비공개를 정당화하는 법적 근거가 되는 것이 아니며 그렇게 해석될 여지도 없음이 명백하다고 할 것이다. 또한 이 사건 법률조항이 ‘공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보’라는 표현을 사용하고 있는 점이나 존재하지 아니하는 문서는 공개하는 것이 당연히 불가능한 것이라는 점 등을 고려할 때 일반적인 상식이나 통상적인 법감정을 가진 사람이라면 누구나 용이하게 이와 같이 판단할 수 있을 뿐만 아니라 이를 예견하고 이에 따라 행동할 수 있다고 할 것이다. 따라서 이 사건 법률조항은 법치주의에서 요구하는 법규의 명확성 원칙에 위배되지 아니한다고 사료된다. 다. 이 사건 법률규정의 알 권리 침해 여부에 대한 판단 앞서 본 바와 같이 이 사건 법률규정은 단지 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보에 대한 ‘정보공개의 원칙’을 선언한 규정으로서 공공기관이 고의 또는 과실로 문서를 보유ㆍ관리하고 있지 않게 된 경우 당해 공공기관이 정보비공개를 정당화하는 법적 근거가 되는 것이 아니며 별도로 공공기관의기록물관리에관한법률에 의하여 문서의 보관ㆍ관리에 관한 법적 책임을 규율하고 있는 현행법 체계상 그와 같이 해석될 필요도 없다. 그렇다면 이 사건 법률조항은 이러한 측면에서 국민의 알 권리를 침해하는 하등의 내용을 가진 것이라고 할 수 없고 오히려 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있는 모든 정보의 공개 원칙을 선언함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 그 행사를 조장하는 기능을 하고 있을 뿐이다. 다만 알 권리 등 기본권을 보장하는 법률조항이라고 하더라도 불충분하거나 기본권 보장의 방법이 평등의 원칙에 반한다면 헌법에 위배될 수도 있다고 할 것이나, 공공기관이 보유ㆍ관리하고 있지 않은 정보를 공개하도록 하는 것은 불능의 조치를 강제하는 무의미한 것으로 그러한 내용을 포함하고 있지 않다고 하여 불충분하거나 불평등한 입법이라고 할 수도 없다. 따라서 이 사건 법률조항은 헌법에 의하여 보장되는 국민의 알 권리를 침해하지 아니한다. 5. 결　론 그렇다면 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여재판관의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현(주심) 하경철 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2002헌바59

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

공공기관의기록물관리에관한법률 제1조

헌법재판소법 제68조

정부투자기관관리기본법 제2조

대한민국헌법

공공기관의정보공개에관한법률 제3조 제11조

공문서보존기간종별책정기준등에관한규칙