국민권익위원회 2001-04701, 2001. 8. 13., 인용

【재결요지】 사 건 01-04701 도시계획사업실시계획변경인가취소처분취소청구 청 구 인 ○○건설주식회사(대표이사 백 ○○) 서울특별시 ○○구 ○○동 838 대리인 법무법인 ○○(담당변호사 소 ○○, 윤 ○○, 박 ○○) 피청구인 서울특별시장 대리인 법무법인 ○○합동법률사무소(담당 변호사 안 ○○) 청구인이 2001. 5. 18. 제기한 심판청구에 대하여 2001년도 제29회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인이 2001. 3. 15. 청구인에 대하여 한 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 1991. 6. 29. 서울특별시 ○○구 ○○동 251-7호(이하 “이 건 토지”라 한다)에 도시계획사업시행허가를 얻어 이 건 토지에 지하 6층, 연면적 50,444.32㎡(15,260평), 주차대수 1,163대 규모의 주차전용건축물을 건설하여 피청구인에게 기부채납하고 20년간 무상사용허가를 얻어 주차장을 운영하여 오던 중, 주차장운영에 따른 누적적자 등을 이유로 2000. 1. 8. 피청구인에게 이 건 토지 지상에 5층 규모의 부대시설을 증축하는 내용의 도시계획사업 실시계획변경인가신청을 하였고, 피청구인은 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡(5,245평) 규모의 부대시설을 증축하여 기부채납하되 4층 일부와 5층 전체를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하여야 하고, 교통영향평가심의, 건축허가 등은 별도로 받아야 한다는 등의 조건을 붙여 도시계획사업(주차장) 실시계획변경(증축)인가처분을 하였다가 2001. 3. 15. 향후 ○○지역의 종합적인 도시계획을 고려할 때 open space로 유보할 필요성이 있고, 상가증축을 반대하는 민원이 있으며, 5층 규모의 상가가 건설될 경우 지역의 과밀을 심화시킬 뿐만 아니라 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크다는 이유로 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가취소처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 도시계획법 제92조제1항제3호에 근거하여 이 건 처분을 하였으나, 피청구인이 적시한 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 이 건 토지를 open space로 유보할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이룬다는 점, 상가증축을 반대하는 민원이 상존하고 있다는 점, 주차장의 일부가 상가의 부설주차장화 되어 사익추구의 대상이 된다는 점 등의 사유는 사실이 아닐 뿐만 아니라, 설령 그러한 면이 있다 하더라도 위와 같은 사유는 이 사건 변경인가처분을 하기 이전에 존재하고 있었던 사정으로서 피청구인은 이미 그러한 사유까지 충분히 고려하여 이 건 변경인가처분을 한 것이므로 그 이후부터 이 건 처분을 할 때까지 사정의 변경에 해당하는 사유가 발생하지 않았다. 나. 피청구인이 주장하는 서울도심부관리기본계획은 이 건 처분의 근거사유가 아니므로 이제 와서 이를 주장할 수 없을 뿐만 아니라 위 기본계획은 피청구인이 1997. 5. ○○연구원에 용역을 의뢰하였던 것으로 중간보고 등을 통하여 그 전부터 내용을 잘 알고 있었으므로 이를 사정의 변경으로 볼 수 없고, 위 기본계획은 내부의 검토자료에 불과할 뿐 대외적 효력이 없을 뿐만 아니라 그 내용을 보더라도 ○○운동장의 활용은 축구장을 그 대상으로 삼고 있는 것에 불과하고 이 건 토지를 그 대상으로 삼고 있는 것은 아니다. 다. 피청구인은 주차장 증축시설이 사익추구의 대상이라고 하나, 주차전용건물의 일부를 상가 등의 용도로 사용할 수 있음은 주차장법에서 허용하고 있고, 이 규정의 취지가 민간자본투자사업자의 채산성을 확보해 줌으로써 주차장건설을 촉진하기 위한 데 있으며, 피청구인이 민자를 유치하여 건설한 ○○역, 훈련원공원 등의 주차장에 주차장법의 규정에 따라 부대시설을 설치하여 준 사례가 다수 있고, 이 건 사업은 그 자체가 민자유치사업이므로 투자사업자가 투자비용을 회수할 수 있는 방안을 강구함은 너무나 당연하다. 라. 이 사건 변경인가사업이 시행되면, 청구인은 그 동안 발생한 약 100억원에 달하는 누적적자를 해소할 수 있는 방안이 마련되어 주차장운영사업의 수지를 개선할 수 있고, 피청구인은 증축되는 부대시설 중 상당부분을 ○○시장의 상인들에게 패션쇼장, 전시장, 수출입상담실 등의 패션산업지원시설에 해당하는 공동ㆍ공익시설로 제공하고, 나머지 부분을 영세한 시장상인들에게 창업을 지원하는 시범상가로 제공하는 셈이 되어 당면한 시책사업을 손쉽게 민간자본으로 수행하게 되는 것이 되므로 이에 소요되는 기간과 예산을 절감할 수 있어 그 공익적 효과가 막대하며, 그밖에도 사용기간이 종료되면 주차장을 포함한 부대시설의 수입이 피청구인에게 귀속되므로 세입재정이 확충되고 이 재원이 다시 주차장 건설에 투자되므로 무시할 수 없는 공익적 효과가 있는 반면, 주차장의 일부가 증축상가의 부설주차장화 될 우려가 있다는 것과 증축상가가 사익추구의 대상이라는 것이 공익침해라고 볼 수 있다고 하더라도 청구인의 피해 등에 비하면 현저히 미약한 것이고, 주변의 일부 상가주들이 상가의 가치가 하락하거나 그 상가에 입점한 상인들이 이탈할 수 있다는 것 외에는 특별한 침해이익이 없으므로(교통혼잡이 가중된다는 것도 하나의 침해이익으로 들 수 있으나 인가된 사업의 규모 등에 비추어 볼 때 주변의 다른 상가에 비해서 그 규모가 현저히 작은 것이므로 그 영향도 미미한 것일 뿐만 아니라 그 교통영향평가는 교통영향평가심의단계에서 판단하는 것이므로 여기서는 문제삼을 수 없다) 현저히 공익을 해할 우려가 없다. 마. 도시계획법 제92조제1항제3호에 근거하는 취소처분은 반드시 동법 소정의 요건이 있어야 하는 기속행위라 할 것인데, 이 건 처분은 동법 소정의 취소사유가 존재하지 아니함에도 불구하고 그러한 취소사유가 있는 것으로 잘못 해석하여 행한 것이므로 위법하다. 바. 피청구인은 당초 적법하게 이루어진 이 사건 변경인가처분에 대하여 존재하지도 아니하는 취소사유를 가지고 이 건 처분을 한 것이며, 청구인은 이 사건 변경인가처분을 신뢰하여 그 사업의 실행을 위한 준비작업에 들어가 상당한 비용을 들여 교통영향평가, 건축허가에 필요한 절차를 차례로 진행하였는데, 피청구인이 종전의 태도를 번복하여 이 건 처분을 함으로써 청구인이 그 동안에 들인 노력과 비용을 물거품으로 만들고 주차장의 운영과정에서 발생한 100억원에 달하는 누적적자를 보전할 수 있는 기회를 박탈하는 것은 법적 안정성을 해치는 것임은 물론 신뢰보호의 원칙에도 위배되는 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 주차장을 준공하여 1993. 8. 2. 이를 기부채납함으로써 도시계획이 종결되고 청구인은 위 주차장의 관리인에 불과하므로 이 건 도시계획사업실시계획변경인가처분을 받을 자격이 없는 자이고, 위 주차장은 도시계획심의위원회에서 지하주차장으로 의결되었으나 착오로 동 결정의 고시문(1996. 11. 29. 건설교통부고시 제2906호)에 “지하”라는 표기가 누락되었던 것으로 위 주차장(도시계획시설)은 지하에 한정되어야 하며 동 주차장에 부대시설을 설치할 수 있는지 여부는 설치당시의 법령에 따라야 할 것이나 당시의 적용법령인 구 주차장법시행령(1995. 2. 18. 대통령령 제14530호에 의하여 개정되기 전의 것. 이하 같다)에서는 부대시설의 설치가 허용되고 있지 않았으며, 위 실시계획변경인가처분은 토지소유자인 피청구인이 청구인에게 토지사용을 승낙한 것에 불과하므로 이는 사법상의 계약에 해당하는 것이지 행정처분이 아니므로 이 건 처분의 대상인 위 실시계획변경인가처분은 무효이거나 취소되어야 한다. 나. 피청구인이 ○○연구원에 의뢰한 서울시도심부관리기본계획에 따라 2000. 6. 26. 수립한 도심부관리기본계획추진방안에 의하면, ○○의 건설을 계기로 ○○운동장을 시민공원, 환승거점, 기타 공공목적의 시설로 사용하도록 되어 있어 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 ○○운동장 지하주차장의 지상을 open space로 유보하는 것이 공익적인 측면에서 바람직하다는 의견이 대세를 이루었고, 청구인이 2000. 8. 18. 제출한 이 사건 변경인가사업에 대한 교통영향평가서를 사전검토한 바에 따르면 사업지의 주변지역은 교통혼잡이 극심한 지역이므로 5층 규모의 상가를 신축ㆍ분양할 경우 교통체증 등 지역의 과밀을 더욱 심화시키고 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크고 주차장결정취지에 어긋난다는 지적 등에 따라 이 건 처분을 한 것이므로 사정변경이 없었고 공익에 반하지 않는다는 청구인의 주장은 이유 없다. 다. 서울시 도심부관리기본계획은 도심부의 현안문제 도출과 장래변화에 대비하기 위한 정책계획이자 도심부에서 행해지는 각종 개발사업 및 정책에 대한 상위계획으로서 각종 개발계획에 대한 심의시 반영되는 등 계속 적용하여 오고 있는 것인 바, 위 도심부관리기본계획상 ○○운동장은 시민공원으로 조성하고 일부는 환승거점으로 조성하여 도심진입버스를 억제하도록 되어 있다. 라. 지하주차장의 증축계획을 보면 증축면적 17,337㎡ 중 판매시설이 차지하는 면적이 12,549㎡, 문화 및 집회시설이 차지하는 면적이 4,788㎡로 주차수요 유발이 많아 지하주차장이 상가의 부설주차장화할 가능성이 크고, 피청구인이 민자유치로 건설한 ○○주차장 및 훈련원공원 지하주차장의 경우 주차장법에 정하는 범위내에서 상가 등의 부대시설을 확대해준 사례는 있으나 이는 기존 주차장의 유휴 주차구획의 일부를 부대시설로 용도변경허가 해 준 것으로서, 훈련원공원 지하주차장의 경우 주차장운영에 따른 적자를 이유로 지상부 증축을 허용한 사실이 없고 ○○주차장의 경우도 부대시설증축을 허용한 사실이 없는 등 다른 민자유치사업과의 형평성에도 문제가 있으며, 피청구인이 1990. 1. 15. 주차장 건설사업자 모집공고시 지상부는 현재대로 평면주차장 및 도로로 조성하되 평면주차장부분은 추후 증축이 가능하도록 지하구조물을 시공하도록 특별조건을 부여한 것은 사실이나 구체적인 증축 층수ㆍ용도 등을 지정한 사실이 없을 뿐 아니라, 주차전용건축물의 건축에 있어서도 상가 등의 부대시설을 최소화하여 주차수요를 억제하는 정책을 펴고 있다. 마. 따라서, 청구인의 주장은 이유없고 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 도시계획법 제92조제1항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 도시계획사업(주차장건설) 시행허가, ○○운동장 지하주차장 무상사용허가, 도시계획사업 시행자지정 및 실시계획변경인가 신청, 도시계획사업(주차장) 실시계획 변경(증축)인가, 정책회의 안건, 서울도심부관리기본계획, 도심부관리기본계획추진방안, ○○운동장주변 종합교통대책, ○○운동장 부대시설 증축에 따른 교통영향평가 검토보완서, ○○지하주차장 증축관련 민원접수현황, 청문조서, ○○운동장 지하주차장 증축인가 취소통보, 고충처리위원회 의결(2001고충2767) 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 1990. 1. 15. ○○지역의 주차난을 완화하고자 서울특별시 ○○구 ○○동 251-7호에 대하여 공공용지 지하주차장 건설 및 운영사업자 모집공고를 하여 이에 응모한 청구인을 사업자로 선정하고, 1991. 6. 29. 청구인에 대하여 도시계획사업(주차장건설)시행허가를 하였다. (나) 청구인은 이 건 토지에 지하 6층, 연면적 50,444.32㎡(15,260평), 주차대수 1,163대 규모의 주차전용건축물을 건설하여 피청구인에게 기부채납하고, 1993. 9. 13. 피청구인으로부터 20년간(1993. 7. 9.～2013. 7. 8.) 공유재산무상사용허가를 받아 위 지하주차장을 운영하여 오던 중, 주차장의 운영에 따른 누적적자 등을 이유로 2000. 1. 8. 위 지하주차장 지상에 5층, 연면적 17,188.53㎡(5,200평)의 규모의 부대시설을 증축하는 내용으로 공사설계도서 등을 첨부하여 도시계획사업 시행자지정 및 실시계획변경인가신청을 하였다가, 2000. 3. 21. 피청구인과의 협의결과에 따라 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡(5,245평) 규모의 부대시설을 증축하되 부대시설의 4층 일부 1,878㎡(568평)와 5층 전체 3,600㎡(1,089평)를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하고 나머지는 청구인이 사용한다는 내용의 도시계획 실시계획변경인가신청에 대한 수정제안서를 제출하였다. (다) 피청구인은 위 지하주차장의 운영효율(평균 이용율 23%)이 낮아 투자비 회수가 불가능한 실정으로 투자자 보호를 위해 운영효율을 증대시킬 수 있는 방안이 필요하고, 무상제공부분에 대하여는 동ㆍ남대문 패션상권의 활성화를 위한 패션디자인센터로 활용할 계획으로 있어 실시계획변경(증축)인가를 해 주는 것이 타당할 것으로 사료된다는 이유로 2000. 4. 15. 이해관계인에게 보이기 위하여 서울특별시공고 제2000-237호로 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하는 것을 내용으로 하는 도시계획사업(주차장) 실시계획변경(증축)인가를 위한 공람 공고를 거쳐, 2000. 5. 9. 청구인에 대하여 이 건 토지 지상에 5층, 연면적 17,337.29㎡ 규모의 부대시설을 증축하여 기부채납하되 4층 일부와 5층 전체를 피청구인이 무상으로 사용하도록 제공하여야 하고, 교통영향평가심의, 건축허가 등은 별도로 받아야 한다는 등의 조건을 붙여 도시계획사업(주차장)실시계획변경(증축)인가처분을 하고, 2000. 5. 15. 이를 고시(서울특별시 고시 제2000-115호)하였다. (다) 서울시 도시계획위원회가 1996. 7. 도심개발의 가장 기본적인 정책지침인 도시개발기본계획 안건을 상정하여 논의한 결과 도심부의 역사성과 전통성 보존을 위한 별도의 작업추진을 하기로 함에 따라 피청구인이 1997. 5. ○○연구원에 서울도심부관리기본계획의 수립을 의뢰하였고, 피청구인은 2000. 6. 26. 그 연구결과인 서울시도심부관리기본계획을 활용하여 서울 도심부의 옛 영화를 되찾고 600년의 역사성과 전통문화공간을 보존하면서 인간중심의 활력 있는 도심공간으로 재창조함으로써 서울의 새로운 얼굴로 가꾸기 위해 도심부관리기본계획추진방안을 수립하였는데, 그 내용 중 ○○운동장의 활용은 월드컵경기장 건설을 계기로 시민공원 또는 여타 공공시설용도로 활용, 일부는 환승거점으로 조성하여 도심진입 버스억제방안 검토로 되어 있고, 추진계획으로는 도시기본계획에 포함시켜 도심관리의 기본정책으로 채택하고 도심재개발기본계획에 반영하여 관리하며, 본 계획에 입각하여 각 부서별로 분야별 사업계획을 수립하여 추진하는 것으로 되어 있다. (라) 피청구인 교통기획과에서 2000. 7. 12. ○○심의회 상임위원회에 제출한 ○○운동장 주변 종합교통대책(안건번호 제153호)에 의하면, ○○주차장 부대시설의 증축과 관련하여 2000. 5. 31. 정책회의를 개최한 결과 부대시설의 증축은 현 상태에서 중단하고 주변지역의 무질서한 불법주차문제를 해결하기 위한 방안을 종합적으로 검토한 후 그 결과에 따라 결정하는 것으로 하였고, 증축인가시 ○○클럽 등 일부 상가건물주들이 반대민원을 제기하였으나 증축이 중단된 현재 인근○○상가의 상인들 약 600인이 ○○센터를 설치를 요청하는 민원이 제기되어 있으며, 교통실태분석결과 동 지역의 교통환경악화는 불합리한 교통운영 및 주차행태, 불법주차, 불법노점상 등 도로상 불법행위에 대한 미온적인 단속 등에 기인한 것으로서 본 대책이 시행될 경우 ○○지하주차장의 증축이 주변지역 교통에 미치는 영향이 크지 않은 것으로 판단되는 바 ○○운동장 주변 교통종합대책추진과 병행하여 ○○운동장 지하주차장의 증축을 추진하고자 한다고 되어 있다. (마) 청구인은 2000. 8. 18. 피청구인에게 ○○운동장 부대시설 증축에 따른 교통영향평가서를 제출하였다가, 피청구인의 사전검토결과 보완요구을 받고 2001. 2. 9. 이에 대한 사전검토보완서를 제출하였는데, (주)○○엔지니어링종합건축사사무소에서 평가한 사전검토보완서에 의하면, 피청구인이 사전검토 결과 사업지 주변지역은 판매시설이 집중되어 있는 지역으로 주야간 교통혼잡이 극심한 지역이므로 사업지의 시설규모를 최소화하여 주변가로에 미치는 교통영향을 최소화할 것이라는 검토의견에 대하여 본 사업지는 주차전용건축물로 주차장법시행령 제1조의2에 의해 시설규모가 제한을 받고, 증축된 후 부대시설의 비율면적은 29.5%이며, 이중 판매시설의 면적비율은 18.5%에 불과하여 주변지역에 미치는 교통영향이 크지 않은 것으로 판단된다고 되어 있다. (바) 피청구인이 2001. 2. 16. 실시한 청문조서 중 청문주재자의 의견에 의하면, ○○운동장 지하주차장 부대시설 증축인가는 주차정책적인 측면에서 민간사업자의 적자보전을 위하여 타당한 조치였다고 하더라도, ○○지역의 27개 대형상가 중 부대시설 증축으로 인해 직접적인 영향을 받을 수 있고, 실질적으로 ○○ 도ㆍ소매상권을 형성하고 있는 인근의 11개 상가에서 증축을 반대하고 있고, 향후 ○○지역의 종합적인 도시계획을 고려할 때 공익적인 차원에서 open space로 유보하는 것이 바람직하다는 의견이 대세를 이루고 있다면 공익을 고려하여 동 증축인가를 취소하는 것이 타당하다고 보이나, 신청인의 신뢰보호, 법률적 근거 등에 대한 검토가 필요하다고 사료된다고 되어 있다. (사) 피청구인은 2001. 3. 12. 이 건 변경인가처분은 주차정책적인 측면에서 민간사업자의 손실보전을 위해 타당한 조치였을 뿐만 아니라 적법한 절차를 거쳐 행한 처분이었으나, 현재 대규모상가로 밀집 개발된 ○○지역의 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 open space로 유보할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이루고 있고, 상가증축을 반대하는 민원이 상존하고 있으며, 동 지하주차장은 공공에 제공하기 위해 건설한 행정재산으로서 공익을 해하지 않은 범위내에서 부대시설을 설치할 수 있으나 지상부에 임대 분양할 수 있는 5층 규모의 상가를 건설ㆍ운영하게 될 경우 주차장의 일부가 상가의 부설주차장화 되어 지역의 과밀을 심화시킬 뿐만 아니라 사익추구의 대상이 되어 공익을 현저히 해할 가능성이 크다는 이유로 청구인에 대하여 도시계획법 제92조제1항에 근거하여 이 건 처분을 하고, 같은 해 3. 15. 이를 서울시보에 고시하였다. (아) ○○지하주차장 증축관련 민원접수현황에 의하면, 피청구인이 2000. 4. 15. 도시계획사업(주차장) 실시계획변경(증축)인가를 위한 공람 공고를 한 이후인 2000. 4. 24.부터 교통혼잡 및 주차난 가중, 유통질서 파괴 등을 이유로 증축을 반대하는 민원이 수 차례 제기되었고, 2000. 6. 20.부터는 ○○시장의 발전을 위해서 시장을 지원하는 공동ㆍ공익시설의 설치가 필요하다는 등의 이유로 증축을 찬성하는 민원이 수 차례 제기된 것으로 되어 있다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴 본다. (가) 먼저 피청구인은 청구인이 도시계획사업시행자가 아닌 단순한 주차장의 관리인에 지나지 않으므로 도시계획사업실시계획변경인가처분을 받을 자격이 없으며 이 건 주차장인 도시계획시설은 도시계획결정상 지하에 국한되어야 하므로 지상에 그 부대시설이 설치될 수 없고 이 건 주차장의 설치당시 적용법령인 구 주차장법시행령에 의하면 부대시설의 설치가 불가능하며 또 위 실시계획변경인가처분은 토지소유자인 피청구인이 토지사용을 승낙한 것에 불과한 것으로 사법상의 계약에 지나지 않는 것이므로 이 건 처분의 대상인 위 실시계획변경인가처분은 무효이거나 취소되어야 한다고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, 행정처분의 취소를 구하는 행정심판에 있어서는 실질적 법치주의와 국민에 대한 행정처분의 상대방인 국민의 신뢰보호를 위해 처분청은 당초의 처분사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되는 한도내에서만 종전의 처분사유를 변경하거나 새로운 처분사유를 추가할 수 있을 뿐 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 새로 처분사유로 드는 것은 허용되지 않는다고 할 것인데 피청구인이 들고 있는 위의 사유들은 이 건 처분의 처분사유와는 상관없는 별개의 사실들이라고 할 것이어서 이를 모두 배척하기로 한다. (나) 다음으로 이 건 처분이 피청구인의 재량의 범위를 벗어난 것인지 여부에 대하여 살펴보기로 한다. ①도시계획법 제92조제1항제3호에서는 시ㆍ도지사는 사정의 변경으로 인하여 도시계획사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다고 인정되는 경우에는 그 도시계획시설사업의 시행자에 대하여 동 법에 의한 인가의 취소나 공사의 중지 등 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있도록 규정하여, 시ㆍ도지사가 그 공익적 판단에 의하여 이 건과 같은 도시계획사업실시계획변경인가를 취소할 수 있도록 상당한 범위의 재량을 인정하고 있다. 그러나 이 경우의 변경인가의 취소는 새로운 행정계획의 형성이 아니라 종전의 인가처분에 의하여 이미 형성된 법률관계를 소멸시키는 것이란 점에서 시ㆍ도지사의 재량에는 스스로의 한계가 수반될 수밖에 없고 특히 실시계획변경인가에 따른 도시계획시설사업의 시행자의 사업시행권을 박탈하는 침해적 처분이란 점에서 그에 따른 공익과 사업 시행자의 침해 이익을 비교형량하여 결정되어야 할 것이다. ②위 인정사실에 의하면, 피청구인은 ○○지역의 향후 종합적인 도시계획을 고려할 때 이 건 토지는 open space로 유보할 필요성이 있다는 의견이 대세를 이루고 있고 반대 민원이 상존하며 5층 상가를 건설할 경우 사익추구의 대상이 되어 현저히 공익을 해한다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 그러나 반대 민원이나 사익추구 문제는 이 건 실시계획변경인가처분 전에도 있었던 것으로서 동 처분 후에 새로이 대두된 문제는 아니고 더구나 사익추구 문제는 동 처분의 주된 목적이 투자자(청구인)의 보호에 있었으므로 그 자체가 다시 문제될 여지는 없으며, open space 유지의 근거가 된 향후 종합적인 도시계획은 피청구인의 의뢰로 ○○연구원에서 작성ㆍ제출한 서울도심부관리기본계획을 가리키는 것으로 보이나 동 계획은 법령의 근거 없이 임의로 작성된 피청구인의 내부자료에 지나지 않는 것으로서 이 건 토지에 대한 구체적이고 세부적인 이용계획을 포함하고 있는 것도 아니므로 이를 이 건 처분의 사유인 "사정의 변경"이나 "도시계획시설사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려"의 근거로 삼기에는 적합하지 않다고 할 것이다. 한편, 이 건 실시계획변경인가처분에 따른 ○○주차장 부대시설의 증축과 관련하여서는 피청구인 스스로 인정하고 있는 바와 같이 ○○ㆍ남대문 패션상권의 활성화에 기여할 수 있고(2000. 4. 15. 서울특별시공고 제2000-237호), 청구인이 피청구인의 모집에 응하여 이 건 ○○지하주차장을 건설ㆍ기부채납하고 운영권을 취득하여 이를 운영해 왔으나 적자가 누적되어 적자보전책으로서 이 건 실시계획변경인가를 신청하였고 피청구인도 적자보전의 필요성을 인정하여 동 인가처분을 하게 된 것이며 청구인으로서는 일련의 절차를 거쳐 행하여진 동 인가처분의 효력이 계속 유지될 것으로 신뢰하였다 할 것이고 청구인이 그러한 신뢰를 가지게 된 데에 특별히 청구인에게 과실이 있었다고 볼만한 사정도 없다고 할 것이다. 그외에 피청구인은 위 부대시설을 증축할 경우 교통체증 등 지역과밀을 심화시킨다고 주장하나 이를 뒷받침할만한 구체적인 자료의 제시가 없을 뿐 아니라 당초 위 지하주차장의 이용률이 저조하여 이 건 변경인가 문제가 대두된 것을 감안하면 이 또한 받아들이기 어려운 주장이라 할 것이다(청구인의 의뢰에 의한 주식회사 ○○종합건축사무소에서 평가한 교통영향평가서 사전검토보완서에는 주변에 미치는 교통영향이 크지 않는 것으로 되어 있다). 이러한 점들을 종합하여 고려하면, 이 건 처분으로 인하여 침해되는 청구인의 이익에 비하여 이 건 처분을 하지 않으면 안될 정도로 현저한 공익적 필요가 크다(이 건 실시계획변경인가처분에 따른 시설사업의 계속시행이 현저히 공익을 해할 우려가 있다)고 보기는 어렵다 할 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2001-04701

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