국민권익위원회 2001-03896, 2001. 6. 11., 각하

【재결요지】 사 건 01-03896 도시계획시설결정이행청구 청 구 인 학교법인 ○○학원(이사장 서 ○○) 전라북도 ○○군 ○○읍 ○○리 490 피청구인 전라북도지사 청구인이 2001. 4. 14. 제기한 심판청구에 대하여 2001년도 제21회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 각하한다. 【청구취지】 피청구인이 2001. 3. 6. ○○시장에 대하여 한 도시계획시설결정신청반려처분은 이를 취소하고, 도시계획시설(학교 : ○○대 제3캠퍼스)결정을 이행하라. 【이유】 1. 사건개요 ○○시장이 1999. 11. 16. 전라북도 ○○시 ○○동 2가 14번지 일원 22,760㎡에 ○○대학교 간호학과, 한의학과, 체육학과(골프학습장 포함)를 조성하기 위한 도시계획을 입안하여 2000. 12. 4. 피청구인에게 ○○도시계획시설(학교 : ○○대 제3캠퍼스)결정신청을 하였으나, 피청구인은 2001. 3. 6. ○○시장이 체육학과 골프학습장의 설치를 반대한다는 이유로 ○○시장에게 ○○도시계획시설결정신청을 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 도시계획결정은 특정한 개인의 권리 내지 법률상 이익을 개별적이고 구체적으로 규제하는 효과를 발생하게 하는 행정처분이고, 이 건 도시계획시설의 입안을 제안한 청구인은 이 사건 도시계획시설의 입안 및 결정과 관련한 직접적이고 실질적인 당사자로서 도시계획결정권자의 위법한 반려처분에 대하여 그 처분의 취소와 함께 당해 도시계획결정을 구할 법률상의 이익이 있다. 나. ○○시장의 이 건 도시계획시설결정신청에 따라 피청구인이 지방도시계획위원회에 회부하여 그 위원회가 청구인 소유의 토지 약 550평 및 계획도로에 저촉된 토지는 청구인이 매입한 후 기부채납하고 도로개설은 ○○시에서 하는 조건을 부과하여 의결하였으므로 도시계획법 제85조의 규정에 의하여 결정권자는 도시계획위원회에서 의결한 내용에 반하는 결정을 할 수 없고, 당해 도시계획의 신청을 거부하는 경우에도 도시계획위원회의 심의를 거쳐야 함에도 불구하고 도시계획위원회의 심의절차를 무시하고 임의로 행한 이 건 반려처분은 재량권을 남용한 위법이 있다. 다. 도시계획법령에 의하면 입안권자의 의견을 제출하도록 하는 별도의 규정을 두고 있지 아니하므로 입안권자가 작성하여 제출한 도시계획도서 및 계획설명서를 입안권자의 의견으로 보아야 함에도 이미 지방도시계획위원회의 심의가 종료된 시점에서 입안권자의 의견을 요구하면서 행한 이 건 반려처분은 입안권자의 도시계획안이 입안권자의 최종의견이라는 점을 간과하고 법적 근거도 없이 행한 위법한 것이다. 라. 주민 및 지방의회의 의견을 도시계획안에 반영할 것인지의 여부는 입안권자의 권한이므로 입안권자가 그 의견을 도시계획안에 반영하지 아니하였다고 하여도 그 자체를 문제로 삼을 수는 없다고 할 것이지만, 입안권자가 도시계획시설결정신청을 한 경우 피청구인으로서는 입안권자의 최종의견인 도시계획안과 주민 및 의회의 의견청취결과가 제대로 첨부되어 있는지를 종합적으로 검토한 후 지방도시계획위원회에 상정하여 심의하도록 하여야 함에도 불구하고 위 위원회에서 의결된 사항에 대하여 뒤늦게 도시계획입안절차에 속한 의견청취부분의 반영여부에 관한 입안권자의 의견을 문제삼아 위 위원회의 의결을 무시하면서까지 도시계획시설결정신청을 반려한 것은 도시계획시설결정절차를 무시한 행위일 뿐만 아니라 입안권자의 권한에 속하는 사항에 대한 결정권자의 월권행위이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 이 건 도시계획시설결정신청에 대한 반려는 피청구인이 신청서의 하자에 대하여 보완을 요구하였고, 이에 대하여 ○○시장이 신청서의 내용과 상반되게 보완함에 따라 피청구인이 신청서의 하자를 이유로 ○○시장에게 반려한 것으로서, 하자 없는 신청서가 제출되면 도시계획법에 따라 언제든지 진행될 수 있기 때문에 이 건 반려는 최종적인 행정처분이 아니고 도시계획시설결정을 하기 위한 일련의 절차를 구성하는 하나의 행위에 불과하고, 또한 도시계획결정은 자유재량행위로서 처분을 하여야 할 의무가 없기 때문에 부작위도 성립할 여지가 없을 뿐만 아니라 이 건 반려는 ○○시장에게 한 것이지 청구인에 대하여 한 것이 아니기 때문에 이 건 청구는 행정심판의 대상이 될 수 없으므로 각하되어야 한다. (본안에 대한 답변) 가. 도시계획위원회는 도지사의 요청에 의해 도시계획과 관련된 사항에 대하여 심의하는 자문기구로서 도지사가 위원회의 심의결과에 구속되는 것이 아닐 뿐만 아니라 입안권자가 반대하는 도시계획시설을 결정할 수는 없는 것이고, 도시계획시설결정을 신청할 당시에 도시계획시설결정을 하지 아니하겠다는 입안권자의 의견이 발견되었다면 도시계획위원회에 상정되지도 못하고 반송되었을 것이다. 나. 도시계획의 입안은 공공의 이익이나 필요에 의해 입안하는 것으로서 도시계획법에서 입안절차를 엄격하게 규정하고 있고, 주민 및 의회 의견청취 결과 제출된 의견에 대해서는 반영여부를 결정하고 그 결과를 결정신청서에 첨부하도록 하고 있으므로 이 건 신청에 대하여 그 반영결과를 첨부하도록 한 요구는 당연하며, 신청서와 의회의견에 대한 반영여부 및 조치계획서상의 내용이 다르다면 결정권자로서는 당연히 지적하고 그 지적사항이 보완되지 않으면 반려하는 것이 정당한 처리방법이다. 다. 주민 및 의회의견 청취결과 제출된 의견이 타당하다고 인정하면 그 사항을 반드시 반영하여 도시계획결정신청을 하여야 하나, 이 건의 경우 ○○시장이 시의회의 의견을 타당하다고 인정하였으므로 체육학과(골프학습장)를 제외하고 도시계획을 입안하여 도시계획결정신청을 하던지 입안자체를 하지 말아야 함에도 ○○시장이 이를 잘못 알고 도시계획신청서에 반영하지 않은 앞뒤가 맞지 않은 신청서를 제출한 하자를 이유로 반려한 것은 정당한 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 도시계획법 제18조 내지 제24조 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항, 제4조, 제9조제3항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 ○○도시계획결정신청서, ○○도시계획결정신청(변경)에 따른 주민의견청취 공고, ○○도시계획결정신청서류관련 의견통보, ○○도시계획시설신청서류 재검토, ○○도시계획시설신청서류 재검토 제출, ○○도시계획시설결정신청서 반송 등을 종합해 보면, 청구인은 전라북도 ○○시 ○○동 2가 14번지 일원 22,760㎡에 간호학과, 한의학과, 체육학과(골프학습장 포함)를 조성하기 위한 ○○대학교 제3캠퍼스 설치를 위하여 1999. 10. 13. ○○시장에게 도시계획시설결정신청을 하였고, ○○시장은 1999. 11. 16. ○○도시계획시설(○○대학교 제3캠퍼스)결정(변경)을 위하여 주민의견청취공고(○○시공고 제1999-351호)를 하고, 2000. 7. 22. 시의회 의견을 청취한 다음, 2000. 12. 4. 피청구인에게 ○○도시계획결정(학교 : ○○대 제3캠퍼스)신청을 하였으며, 피청구인이 2001. 2. 9. 이를 도 도시계획위원회에 상정하여 원안심의를 거쳐 도시계획시설결정 고시를 앞두고 있는 상태에서 ○○시장이 2001. 2. 13. 피청구인에게 신청서의 시의회 의견청취사항이 변조되었다고 통보하고, 같은 달 28일 체육학과 골프학습장의 설치를 반대한다는 의견을 통보하였으며, 이에 따라 피청구인은 2001. 3. 6. ○○시장에게 입안권자가 시의회 의견과 같이 반대하는 입장이라면 해당시설을 배제하고 입안하여 신청하여야 함에도 이를 포함하여 도시계획시설결정신청을 하였다는 이유로 ○○도시계획시설결정신청을 반려한 사실을 인정할 수 있다. (2) 살피건대, 도시계획법 제18조 내지 제24조의 규정을 종합해 보면, 도시계획은 당해 도시계획구역을 관할하는 특별시장ㆍ광역시장ㆍ시장 또는 군수가 입안하는데, 도시계획은 도시기본계획 또는 광역도시계획에 부합되도록 하여야 하고, 도시계획을 입안하는 때에는 주민의 의견을 청취하여야 하며, 그 의견이 타당하다고 인정되는 때에는 이를 도시계획안에 반영하도록 되어 있으며, 도시계획은 시ㆍ도지사가 직접 또는 시장이나 군수의 신청에 의하여 관계행정기관의 장과 미리 협의하고 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이를 결정하도록 되어 있는데, 이 규정에 따라 도시계획입안자나 도시계획결정권자가 하는 도시계획결정신청이나 그에 대한 반려는 행정기관 상호간의 내부적인 의사결정의 하나일 뿐, 그 자체만으로는 직접적으로 국민의 기존의 권리상태에 어떤 변동을 가져오는 것이 아니어서 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 할 수는 없는 것이므로, 피청구인이 ○○시장의 도시계획시설결정신청을 반려하였다고 하더라도 이를 행정심판의 대상이 되는 행정처분이라고 볼 수는 없다고 할 것이다. 또한, 행정청이 국민으로부터 신청을 받고서 한 거부행위가 행정처분이 되기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있어야 하는 것이며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니하고 거부한 경우에는 이로 인하여 신청인의 권리나 법적 이익에 어떤 영향을 주는 것이 아니므로 이를 행정처분이라 할 수 없다 할 것인 바, 구 도시계획법상 주민이 행정청에 대하여 도시계획 및 그 변경에 대하여 어떤 신청을 할 수 있음에 관한 규정이 없고, 도시계획과 같이 장기성ㆍ종합성이 요구되는 행정계획에 있어서 그 계획이 일단 확정된 후에 어떤 사정의 변동이 있다고 하여 지역주민에게 일일이 그 계획의 변경 또는 폐지를 청구할 권리를 인정해 줄 수도 없는 것이어서 지역주민에게 도시계획시설의 변경ㆍ폐지를 신청할 조리상의 권리가 있다고도 볼 수 없다 할 것이므로, 비록 청구인이 ○○대학교 제3캠퍼스를 설치할 목적으로 ○○시장에게 도시계획시설결정신청을 하였다고 하더라도, 피청구인에게 그 신청에 응할 법률상 의무가 있다고 할 수 없다 할 것이어서 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기된 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2001-03896

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도시계획법 제85조

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도시계획시설결정이행청구

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