전원재판부 2001헌마228, 2002. 1. 31.

【판시사항】 1. 기획예산처장관의 정부투자기관에 대한 2001년도 예산편성지침 통보행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(소극) 2. 기획예산처장관의 정부투자기관에 대한 2001년도 예산배정유보방침 통보행위가 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당하는지 여부(소극) 【결정요지】 1. 기획예산처장관의 정부투자기관에 대한 예산편성공통지침의 통보행위는 각 정부투자기관의 출자자인 정부가 정부투자기업의 경영합리화와 정부출자의 효율적인 관리를 도모하기 위하여 예산편성에 관한 일반적 기준을 제시하여 출자자로서의 의견을 개진하는 것에 지나지 아니한다고 할 것이고, 이는 마치 주식회사인 일반 사기업의 주주가 그 경영진에 대하여 경영에 관한 일반적 지침을 제시하는 것과 방불하다고 할 것이므로, 성질상 정부의 그 투자기관에 대한 내부적 감독작용에 해당할 뿐이고 국민에 대하여 구체적으로 어떠한 권리를 설정하거나 의무를 명하는 법률적 규제작용으로서의 공권력작용에 해당한다고 볼 수 없다. 나아가 그 예산편성지침에 임금에 관한 부분이 포함되어 있다 하더라도 이는 사용자측이라고 할 수 있는 정부가 그 투자기관에 대하여 내부적 지시로서 임금에 관한 예산편성의 공통지침을 시달하여 임금협상에 관한 유도적 기준을 제시한 것이지, 단체교섭에 직접 개입하거나 이를 강제하는 것은 아니며, 설사 위 예산편성지침이 정부투자기관의 노동조합인 청구인들에 대하여도 간접적으로 어떤 영향을 미치게 된다 가정하더라도, 그것은 단체교섭의 일방 당사자인 사용자(정부)측의 내부적 행위에 지나지 아니하는 것이므로, 단체교섭의 상대방인 근로자(노동조합)측에서 이를 탓할 일이 되지 못할 뿐만 아니라, 그것을 가리켜 공권력의 행사라고 일컬을 수도 없을 것이다. 따라서 기획예산처장관의 이 사건 2001년도 정부투자기관예산편성지침 통보행위는 한국조폐공사노동조합 등 청구인들의 단체교섭권에 직접 영향을 미치는 공권력 행사에 해당한다고 할 수 없다. 2. 예산배정유보는 국회에 의하여 확정된 예산의 효율적 운용을 위하여 정부내에서 예산편성 및 집행관리 권한을 가진 기획예산처장관이 예산회계법 제35조에 따라 예산의 세부집행계획을 작성하여 통보하는 것을 말한다. 예산배정은 기획예산처장관이 각 중앙행정기관의 장의 배정요구를 받아 예산배정계획을 작성한 후, 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 받아 다시 각 중앙행정기관의 장에게 통보하는 것이다. 즉, 기획예산처장관의 예산배정은 청구인들이 소속된 기관의 주무부처인 재정경제부장관이나 농림부장관과 같은 중앙행정기관의 장에 대하여 통보한 것이지, 해당기관에 대하여 직접 통보한 것이 아니다. 그리고 피청구인의 예산배정유보계획은 예산배정에 관한 행정부 내부의 의사결정과정에서 예산담당부처가 제시한 내부적인 의사표시에 불과할 뿐 대외적인 의사표시가 아니다. 한국조폐공사노동조합 등 청구인들은 이와 별도로 그들의 권익을 향상시키기 위하여 각 정부투자기관의 장에 대하여 단체교섭권을 행사할 수 있는 것이며, 그 과정에서 위 통보행위로 인하여 영향을 받는다고 하더라도 이는 간접적ㆍ사실적인 것에 그치고, 위 통보행위 자체로 청구인들 주장의 단체교섭권이 직접 제한되거나 침해받게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 기획예산처장관의 투자기관에 대한 2001년도 예산배정유보방침 통보행위 역시 청구인들의 헌법소원의 대상이 되는 공권력 행사에 해당한다고 볼 수 없다. 【전문】【당 사 자】 청 구 인　1. 전국공공운수사회서비스노동조합연맹 대표자 위원장　양00 2. 한국조폐공사노동조합 대표자 위원장　김00 3. 농업기반공사노동조합 대표자 위원장　이00 위 청구인들 대리인 변호사　법무법인 상록 담당변호사　천낙붕 외 2인 피청구인　기획예산처장관 【주　　문】 청구인의 심판청구를 각하한다. 【이　　유】 1. 사건의 개요와 심판의 대상 가. 사건의 개요 청구인 전국공공운수사회서비스노동조합연맹은 공공, 운수, 통신, 사회서비스 노동조합을 조직대상으로 하는 노동조합이고, 청구인 한국조폐공사노동조합은 한국조폐공사의 근로자들을 조합원으로 하는 노동조합이며, 농업기반공사노동조합은 농업기반공사의 근로자들을 조합원으로 하는 노동조합이다. 그리고 청구외 한국조폐공사, 농업기반공사는 정부투자기관관리기본법 제2조 소정의 정부가 납입자본금의 5할 이상을 출자한 기업체인 정부투자기관이고, 위 전국공공운수사회서비스노동조합연맹에 일부 정부투자기관노동조합이 소속되어 있다. 피청구인은 2000. 10. 31. 위 한국조폐공사, 농업기반공사 등 정부투자기관들에 대하여 2001년 인건비 예산을 2000년 총 인건비의 6.0% 이내에서 증액하여 편성하고 기본급의 비중을 2000년도 수준으로 유지하며 연봉제를 2급이상의 직원에 대하여도 확대 실시하도록 하는 등을 내용으로 하는 2001년도 예산편성지침을 통보하고, 아울러 2001. 1. 5. 퇴직금누진제 미개선기관, 임금ㆍ복리제도 관련지침 미이행기관, 감사원 지적사항 미개선기관 등에 대하여는 국회가 의결한 정부투자기관에 대한 예산배정을 유보하고 해당 경영혁신과제 이행여부에 따라 유보예산배정을 추진한다는 것을 내용으로 하는 예산유보방침을 통보하였다. 이에 청구인들은 피청구인의 위 예산편성지침 및 예산유보방침 통보로 인하여 청구인들의 헌법상 근로자의 단체교섭권을 침해받았으므로 그 위헌확인을 구하고자 이 사건 헌법소원심판 청구를 하였다. 나. 심판의 대상 이 사건 심판의 대상은, 피청구인의 정부투자기관들에 대하여 한 2000. 10. 31.자 “2001년도 정부투자기관 예산편성지침” 및 2001. 1. 5.자 “퇴직금누진제, 유급휴가제 미개선등 경영혁신 미흡기관에 대한 2001년도 예산배정유보” 통보행위의 위헌여부이다. 2. 청구인의 주장과 피청구인의 답변 가. 청구인의 주장 헌법 제33조 제1항과 노동조합및노동관계조정법 제29조 제1항, 제30조, 제81조 제3호 등 관련 규정은 노동조합에게 근로자의 근로조건에 대하여 자주적으로 사용자와 단체교섭을 할 권한을 부여하고 있으며, 이 경우 사용자는 성실히 단체교섭에 임하여야 하는 의무가 부과되어 있다. 그런데 이 사건 예산편성지침은 정부투자기관관리기본법 제21조에 근거하여 피청구인이 작성하여 정부투자기관에 통보하는 것이고, 법 제22조 제2항에 의하여 각 정부투자기관의 사장은 이 지침에 따라 예산을 편성, 확정하여야 하며, 나아가 같은 조 제4항에 따라 그 결과까지도 피청구인에게 보고하여야 한다는 점에서, 이는 단순한 유도적 기준이 아니라 구속적ㆍ규제적 기준으로 작용하고 있는 것이다. 피청구인의 위와 같은 통보행위로 인하여 청구인들의 단체교섭권은 사전에 중대한 침해를 받게 된다. 왜냐하면 임금인상의 범위에 관하여만 보더라도, 청구인들의 사용자이자 단체교섭의 상대방인 정부투자기관의 사장은 총 인건비의 6.0% 내에서만 임금인상을 하도록 지시한 피청구인의 위 예산편성지침에 의하여 제약되고, 그 이상의 임금인상에 대하여는 단체협약을 체결할 권한이 사실상 없기 때문에, 결국 정부투자기관의 사장은 단체교섭사항에 관하여 아무런 실질적 처리권한이 없는 것이며, 이는 단체교섭사항에 관하여 처리권한이 없는 자를 출석시켜 실질적 교섭이 이루어질 수 없도록 만드는 것과 동일하기 때문이다. 그리고 피청구인은 정부투자기관을 포함한 공기업에 대하여 1998. 7. 3. 1차 공기업민영화계획, 같은 해 7. 21. 공공기관 명예퇴직제도 개선방안, 같은 해 8. 4. 2차 공기업 민영화계획, 같은 해 12. 29. 공공기관 법정퇴직금제도 개선방안, 2000. 2. 11. 2000년도 공기업경영혁신추진지침, 같은 해 7. 25. 퇴직금제도 미개선기관에 대한 불이익조치 방침을 각 발표하였다. 위 계획 및 지침 등에는 정부투자기관을 포함한 공기업 근로자들의 인력감축 및 퇴직금 누진제의 폐지 등 근로자들의 근로조건을 직접 대상으로 하는 내용을 포함하고 있다. 이처럼 피청구인은 노사간의 자율적인 단체교섭을 통하여 정해져야 할 근로조건 등과 관련하여 사실상 강제력이 있는 위 예산유보방침을 정하여 통보하였다. 이 경우 단체교섭의 한쪽 당사자인 정부투자기관의 사장은 피청구인의 지시를 이행하지 아니하는 경우 예산배정을 받지 못하게 되는 것이므로, 사실상 위 지시를 거부할 수 없게 되고 이에 구속되어 자율적으로 단체교섭을 할 수 없게 된다. 따라서 피청구인의 위 예산배정유보 통보행위는 노사간에 자율적으로 진행되어야 할 단체교섭에 개입하여 사실상 단체교섭이 자율적으로 이루어지지 못하도록 강제한 것이므로, 결국 청구인들의 헌법상 단체교섭권을 침해하는 것이다. 나. 피청구인의 답변 (1) 예산편성지침은 각 정부투자기관의 출자자인 정부가 투자기업의 경영 합리화와 출자의 효율적인 관리를 도모하기 위하여 예산편성에 관한 일반적 기준을 제시하여 출자자로서의 의견을 개진한 것에 불과한 것이다. 이러한 예산편성공동지침의 통보행위는 성질상 정부의 그 투자기관에 대한 내부적 감독작용에 해당할 뿐이며, 국민에 대하여 구체적으로 권리를 설정하거나 의무를 명하는 법률적 규제작용으로서의 공권력 작용에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 피청구인의 이 사건 예산편성지침 통보행위는 헌법소원의 대상이 될 수 없는 것이다. (2) 예산회계법에 의하면, 예산배정은 피청구인이 각 행정기관의 장의 배정요구를 받아 예산 배정계획을 작성한 후 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 받아 다시 각 중앙행정기관의 장에게 통보하는 것이다. 즉 피청구인의 예산배정은 청구인들이 소속된 기관의 주무부처인 재정경제부장관이나 농림부장관과 같은 중앙행정기관의 장에 대하여 통보한 것이지 해당기관에 대하여 직접 통보한 것이 아니다. 다시 말하면 피청구인의 예산배정유보 계획은 예산배정에 관한 행정부 내부의 의사결정 과정에서 예산담당부처가 제시한 내부적 의사표시에 불과할 뿐 대외적인 의사표시가 아니며, 해당기관에 대한 대외적인 의사표시는 각 해당기관의 주무부처가 피청구인으로부터 제시된 의견에 근거하여 다시 하게 되는 것이다. 따라서 내부작용에 불과한 피청구인의 예산배정유보 조치는 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 공권력 작용으로 볼 수 없다. 따라서 이 사건 예산배정유보 조치는 헌법소원의 대상이 될 수 없다. (3) 가사 피청구인의 위 예산배정유보 조치가 국민의 권리의무에 직접 영향을 미치는 공권력 작용에 해당한다고 보더라도, 그 효력을 다투는 방식은 행정소송의 형식이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 청구인들이 행정소송 절차에 의하지 않고 바로 헌법소원을 제기한 것은 다른 법률에 의한 권리구제절차를 거치지 않고 제기한 헌법소원으로서 부적법하다. (4) 개혁관련 수시배정 대상사업으로 지정되어 예산배정이 유보된 기관은 66개 기관이었는바, 청구인 한국조폐공사노동조합과 농업기반공사노동조합이 소속된 한국조폐공사와 농업기반공사는 위 배정유보 대상기관이 아니었고, 일부 기관에 대하여는 그 후 예산배정유보 조치가 해제되어 배정이 이루어진 기관도 있다. 따라서 우선 청구인 한국조폐공사노동조합과 농업기반공사노동조합은 예산배정유보 부분에 관한 한 청구인 적격이 없음이 명백하다. 청구인 전국공공운수사회서비스노동조합연맹의 경우 예산배정이 유보된 기관이 아니며, 또한 회원조합이 소속된 기관 중 예산배정이 유보된 기관이 있다고 하더라도 예산배정유보와 직접 관련을 가지는 것은 당해조합이고 조합의 연맹체인 동연맹은 그러하지 아니하므로(즉, 단체교섭권을 가지는 것이 아니므로), 동 연맹은 청구인 적격이 없다고 할 것이다. 더욱이 2001. 5. 25.까지 당초 예산배정이 유보된 기관 중 동 연맹의 회원조합이 속한 기관에 대한 예산배정유보는 모두 해제되었으므로, 동 연맹은 청구인 적격이 없다고 할 것이다. (5) 정부투자기관에 대한 예산편성지침의 통보는 피청구인이 정부출자의 효율적인 관리를 위한 감독작용의 일환으로 정부투자기관관리기본법 제21조에 따라 투자기관에 대하여 하는 것이다. 그동안 투자기관의 방만한 경영과 이에 기반한 지나친 급여인상 등의 조치에 대비하여 하나의 가이드라인으로서 인건비에 관하여 지침을 내리는 것은 정부투자기관에 대한 관리감독기관으로서 헌법과 법률에 따른 당연한 권한 행사이다. 이것이 청구인들과 해당 정부투자기관들간의 단체교섭에 직접적으로 개입하거나 강제하는 것도 아닌 만큼 이로 인하여 청구인들의 단체교섭권이 침해되었다고 볼 수 없고, 백보를 양보하여 일정한 제한을 받는다고 하더라도 이는 공공복리를 위하여 필요한 범위 내에서 법률에 의하여 제한한 것으로 헌법에 위반된다고 볼 수 없다. (6) 피청구인의 예산배정유보는 국민을 대표하여 재정투입기관의 감독책임을 맡고 있는 정부가 재정투입기관의 경영건전성과 효율적인 예산집행을 확보하기 위하여 위 기관들의 경영혁신 성과와 연계하여 예산배정시기를 조절한 것으로서, 이는 예산회계법에서 피청구인에게 부여된 재량권의 범위 내에서 정당하게 행사된 것이다. 따라서 이것이 청구인들의 단체교섭권을 침해하였다고 볼 수 없으며, 만일 일정하게 제한을 받았다고 하더라도 이는 헌법 제37조 제2항에 따라 공공복리를 위하여 필요한 경우 법률에 의하여 권리를 제한한 것으로서 헌법에 위반되지 아니한다. 따라서 청구인들의 이 건 청구는 각하되어야 하고, 가사 그렇지 않다 하더라도 기각되어야 마땅하다. 3. 판　단 이 사건 심판청구의 적법여부에 관하여 본다. 가. 예산편성지침 통보행위 부분 (1) 우리 헌법재판소는 1993. 11. 25. 경제기획원장관이 정부투자기관에 통보한 1993년도 정부투자기관 예산편성공통지침에 대한 헌법소원심판 사건에서, 그 지침의 통보행위는 공권력작용에 해당하지 않아 헌법소원의 대상이 아니라고 하여 부적법 각하하는 결정을 한 바 있다. 그 결정요지는 다음과 같다. 즉, “경제기획원장관이 정부투자기관에 통보한 1993년도 정부투자기관 예산편성공통지침은 각 정부투자기관의 출자자인 정부가 정부투자기업의 경영합리화와 정부출자의 효율적인 관리를 도모하기 위하여 예산편성에 관한 일반적 기준을 제시하여 출자자로서의 의견을 개진하는 것에 지나지 아니한다고 할 것이고 이는 마치 주식회사인 일반 사기업의 주주가 그 경영진에 대하여 경영에 관한 일반적 지침을 제시하는 것과 방불하다고 할 것이므로 이러한 예산편성공통지침의 통보행위는 성질상 정부의 그 투자기관에 대한 내부적 감독작용에 해당할 뿐이고 국민에 대하여 구체적으로 어떠한 권리를 설정하거나 의무를 명하는 법률적 규제작용으로서의 공권력작용에 해당한다고 볼 수 없으며 나아가 위 예산편성지침에 임금에 관한 부분이 포함되어 있다 하더라도 이는 사용자측이라고 할 수 있는 정부가 그 투자기관에 대하여 내부적 지시로서 임금에 관한 예산편성의 공통지침을 시달하여 임금협상에 관한 유도적 기준을 제시한 것이지, 단체교섭에 직접 개입하거나 이를 강제하는 것은 아니며, 설사 위 예산편성지침이 정부투자기관의 노동조합인 청구인측에 대하여도 간접적으로 어떤 영향을 미치게 된다 가정하더라도, 그것은 단체교섭의 일방 당사자인 사용자(정부)측의 내부적 행위에 지나지 아니하는 것이므로, 단체교섭의 상대방인 근로자(노동조합)측에서 이를 탓할 일이 되지 못할 뿐만 아니라, 그것을 가리켜 공권력의 행사라고 일컬을 수도 없을 것이므로 위 예산편성공통지침의 통보행위는 헌법소원의 대상이 되지 아니한다” (1993. 11. 25. 92헌마293, 판례집 5-2, 510 참조). (2) 그런데 피청구인의 이 사건 예산편성지침 통보행위는 위 사건과 비교하여 직제개편으로 그 행위자가 기획예산처장관이란 점에서 다를 뿐, 근거법규와 내용, 그에 대한 청구인의 청구이유의 요지 등은 다를 바가 없고, 위 사건 결정에서 적용된 법리를 변경할 특별한 사정이 생겼다고 판단되지도 아니한다. 그렇다면, 이 사건 예산편성지침의 통보행위 역시 공권력 행사라고 할 수 없어 헌법소원의 대상이 되지 아니한다고 할 것이므로, 이 사건 심판청구 중 위 예산편성지침의 통보행위부분은 부적법하다. 나. 예산배정유보방침 통보행위 부분예산배정유보는 국회에 의하여 확정된 예산의 효율적 운용을 위하여 정부내에서 예산편성 및 집행관리 권한을 가진 기획예산처장관이 예산회계법 제35조에 따라 예산의 세부집행계획을 작성하여 통보하는 것을 말한다. 예산배정은 기획예산처장관이 각 중앙행정기관의 장의 배정요구를 받아 예산배정계획을 작성한 후, 국무회의의 심의와 대통령의 승인을 받아 다시 각 중앙행정기관의 장에게 통보하는 것이다. 즉, 피청구인 기획예산처장관의 예산배정은 청구인들이 소속된 기관의 주무부처인 재정경제부장관이나 농림부장관과 같은 중앙행정기관의 장에 대하여 통보한 것이지, 해당기관에 대하여 직접 통보한 것이 아니다. 그리고 피청구인의 예산배정유보계획은 예산배정에 관한 행정부 내부의 의사결정과정에서 예산담당부처가 제시한 내부적인 의사표시에 불과할 뿐 대외적인 의사표시가 아니다. 청구인들은 이와 별도로 그들의 권익을 향상시키기 위하여 각 정부투자기관의 장에 대하여 단체교섭권을 행사할 수 있는 것이며, 그 과정에서 위 통보행위로 인하여 영향을 받는다 하더라도 이는 간접적ㆍ사실적인 것에 그치고 위 통보행위 자체로 청구인들 주장의 단체교섭권이 직접 제한되거나 침해받게 되는 것은 아니라고 할 것이다. 따라서 피청구인의 위 예산배정유보방침 통보행위 역시 청구인들에 대하여 공권력의 행사에 해당한다고 볼 수 없어 헌법소원의 대상이 되지 아니하므로, 이 부분 헌법소원도 부적법하다고 하지 아니할 수 없다. 4. 결　론 그러므로 이 사건 심판청구는 부적법하므로 이를 각하하기로 하여 관여재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다. 재판관　윤영철(재판장) 한대현 하경철(주심) 김영일 권　성 김효종 김경일 송인준 주선회

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(헌재 결정례) - 2001헌마228

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[ 소송경과 ]

[ 참조조문 ]

노동조합및노동관계조정법 제29조

예산회계법 제35조

정부투자기관관리기본법 제2조 제21조

대한민국헌법 제33조 제37조

[ 따름판례 ]

전원재판부 2005헌마22, 2005. 5. 26.