국민권익위원회 2000-08859, 2001. 1. 29., 기각

【재결요지】 사 건 00-08859 건축허가변경거부처분취소청구 청 구 인 유 ○○ 서울특별시 ○○구 ○○동 1331 ○○아파트 12동 1201호 대리인 변호사 오 ○○ 피청구인 서울특별시장 청구인이 2000. 12. 6. 제기한 심판청구에 대하여 2001년도 제3회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2000. 9. 14. 청구인에 대하여 한 건축허가변경거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 48번지외 1필지상에 지하 6층 지상37층의 주상복합건축물을 짓기 위하여 2000. 2. 10. 피청구인에게 건축허가신청을 하였으나, 피청구인이 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’에 근거하여 2000. 5. 23. 청구인에게 3개층을 감축하거나 16～20세대를 감축하는 안을 선택하도록 조정하자 청구인이 2000. 6. 22. 당초 37층을 34층으로, 지상6층아파트부분을 공동주택조경시설로 변경한다는 건축계획을 보완제출하여 2000. 6. 23. 피청구인으로부터 지하6층 지상34층, 연면적 6만8,422.55㎡, 용적률 1,042.39%, 218세대 규모로 건축허가를 받은 후, 청구인이 2000. 7. 14. 주상복합건축물의 세대수를 218세대에서 224세대로 하는 등 규모를 확대하여 피청구인에게 건축허가(설계변경)를 신청하자 피청구인은 2000. 9. 15. 청구인이 피청구인의 건축허가신청조정안을 반영하여 건축허가를 받은 사항을 다시 조정이전으로 환원하는 내용으로 설계변경을 신청하는 것은 신의성실원칙에 위배된다는 등의 이유로 이를 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여, 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인의 이 건 건축허가신청에 대하여 당초 아무런 근거없이 ‘○○지역종합검토’라는 이유를 내세워 건축심의단계에서부터 이를 지연시킨 후, 뒤늦게 ‘○○지역정비방안’이라는 용역을 발주하고 용역팀간의 협의결과를 내세워 급기야 허가신청의 법적처리기간이 임박한 시점에서 3개층 또는 16～20세대 감축방안중 선택적용하라는 보완요청을 하였으며, 청구인으로서는 처리기간이 임박하였으므로 어쩔 수 없이 피청구인의 요구사항을 보완하여 허가를 받을 수밖에 없었다. 나. 행정은 명백한 법적 근거가 있어야 함은 물론 투명하고 공정하게 이루어져야 함에도, 피청구인은 명백한 이유도 없이 아직 마련되지 아니한 ‘○○ 건축ㆍ재건축 방안’이라는 이유를 내세우며 허가를 지연하였으며, 단순히 민원차원에서 아무런 근거 없이 ○○ㆍ□□아파트의 사례와 병행처리를 하면서 청구인에게 불리한 처분을 하였다. 다. 청구인이 피청구인에게 조정안을 제출한 것은 피청구인의 강요에 의한 것이지 결코 자의에 의한 것이 아니며, 만일 청구인이 피청구인의 보완요구를 받아들이지 않고 법적처리기간을 넘겼을 경우 건축허가를 받지 못할 것임이 분명하므로 청구인이 다시 조정안이전으로 환원하도록 건축설계변경을 신청하는 것은 신의성실원칙에 위배되는 것이 아니다. 라. 도시계획 관계법령은 개발행위허가기준에 관한 추상적인 근거규정에 불과할 뿐만 아니라, 피청구인은 청구인의 신청을 거부하기 위한 명분을 찾기 위하여 □□연구소에 용역을 주어 ○○도시정비방안을 마련한 것으로 보이는데, 청구인의 이 건 신청이 관계법령에 의한 어떠한 기준에 저촉되는 것인지가 명백하지 아니하다. 마. 피청구인은 지상6층에 있는 공동주택조경시설은 구분소유자(입주예정자)가 분양받은 공용시설이어서 건설사업자(청구인)가 임의로 축소ㆍ소멸시킬 수 없으며 입주예정자의 동의 없이 설계변경을 신청할 수 없다고 주장하나, 청구인이 계약당시 주상복합건축물의 공유조경면적인 6층(8세대)과 □□하우스 2개층을 설계심의도면으로 분양하였기 때문에 계약서에 포함되어 있지 않아 계약자가 받은 면적을 소멸ㆍ축소시키는 부분이 없어서 입주자의 동의를 받을 필요가 없고, 오히려 피청구인의 보완요구 때문에 6층계약자에게 위약금을 변상하느라 막대한 손실이 발생하였으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 1999. 12. 29. 제출한 건축계획심의신청서상의 용적률은 주상복합건축물의 법정용적률 한도인 1,000%를 훨씬 초과한 1,097.07%로서 공개공지설치에 의한 용적률완화신청을 포함하고 있었고, 피청구인은 관계법령 및 건축위원회의 심의결과에 따라 용적률완화여부와 범위를 결정할 수 있으나, 그 당시 ○○의 난개발방지와 균형있는 도시개발을 유도하기 위한 ‘○○종합정비방안’이 검토 중에 있었으므로 그 결과에 따라 용적률완화여부 즉, 건축규모를 결정하겠다는 의미에서 2000. 2. 7. 청구인에게 ○○지역특수성을 고려한 도시계획차원의 종합검토결과에 따른 의견을 별도로 반영하도록 조건부 건축계획심의결과를 통지하였다. 나. 그럼에도, 청구인은 심의조건인 용적률완화 및 그 범위가 결정되지 않은 상태에서 2000. 2. 10. 피청구인에게 지하6층 지상37층, 연면적 7만933.01㎡, 용적률 1,096.94㎡, 공동주택(230세대)ㆍ업무시설ㆍ근린생활시설 용도의 건축허가신청서를 제출하였고, 2000. 5. 19. ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’이 마련되어 청구인이 2000. 6. 22. 동 방안에 따라 ①3개층 감축안과 ②16～20세대 감축안중 ‘3개층 감축안’을 선택ㆍ적용한 건축계획조정안을 제출하여 2000. 6. 23. 피청구인으로부터 건축허가를 받았다. 다. 청구인은 피청구인이 아무런 근거 없이 ○○ㆍ□□아파트 재건축사례와 병행처리하여 청구인에게 불이익을 주었다고 주장하나, ○○ㆍ□□아파트 재건축의 경우는 청구인보다 먼저 건축계획심의신청이 접수되었음에도 ○○종합정비방안이 2000. 5. 19. 마련된 후 2000. 5. 31. 심의결과를 통보받았는데 청구인은 그 이전인 2000. 2. 7. 건축심의결과를 통지받았고, ‘시장과의 데이트(면담)’결과에 따라 ○○ㆍ□□아파트 재건축건과 청구인의 건축허가신청건을 통합하여 처리하도록 함에 따라 위 3건의 기준안을 조속하게 마련하게 되어 오히려 청구인이 혜택을 본 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 라. 청구인이 법정용적률을 초과하여 건축허가신청을 하였으므로 피청구인이 이에 대해 건축심의조건을 이행하도록 보완요청한 것은 재량권범위내의 정당한 행위이며, 위 건축허가신청에 대한 법적처리기한은 2000. 5. 29.이지만 설계도서 재작성에 소요되는 기일을 감안하여 처리기한을 1차로 2000. 6. 5.까지 연장하였고, 2000. 6. 5. 청구인의 요청에 따라 처리기한을 2000. 6. 13.까지 재연장하였으며, 2000. 6. 13. 청구인의 재연장요청에 대하여 처리기한을 2000. 6. 22.까지 다시 연장해준 사실로 미루어볼 때 법적처리기한이 임박하여 청구인이 어쩔 수 없이 주상복합건축물의 층수를 감축하는 조정안을 제출하였다는 주장은 타당성이 없다. 마. ○○종합정비방안에 대한 검토는 청구인이 건축계획심의신청을 하기 전인 1999년 하반기부터 추진 중에 있었고 ○○의 현 기반시설을 고려한 정비방향의 기준을 설정하여 난개발을 방지하려는 것으로서 청구인의 건축허가신청을 거부하기 위한 명분으로 마련된 것이 아니며, 청구인은 추가로 용적률완화를 받으려고 설계변경신청을 하였으나 용적률의 완화는 허가권자인 피청구인의 재량사항으로서 당초 건축허가한 내용을 변경할 사유나 여건변동이 없는 상태이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 바. 청구인은 이 건 건축허가변경허가신청건과 관련하여 입주자의 동의를 받을 필요가 없다고 주장하나, 주상복합건축물의 6층 공동주택조경시설은 각 아파트세대 모두의 공용부분으로 건축허가된 것이므로 6층을 아파트로 변경할 경우 전용면적ㆍ공용면적의 변동이 불가피하여 입주예정자의 동의 없이 함부로 축소ㆍ소멸하여서는 아니되며, 공동주택분양시에는 확정된 건축허가도면이 아닌 설계심의도면으로 사전분양하지 않도록 행정지도하고 있음에도 청구인의 주장대로라면 청구인이 주상복합건축물을 임의로 사전분양하여 불공정 행위를 한 것인 바, 피청구인 때문에 계약을 이행할 수 없어 피해를 입고있다는 청구인의 주장은 타당하지 아니하다. 사. 특히, 건축법상 일반상업지역의 법정용적률 한도는 1,000%이내이고 공개공지등 도시환경과의 적정성 등을 판단하여 허가권자인 피청구인의 재량으로 용적률을 완화할 수 있는데, 현재 서울특별시 일반상업지역의 용적률은 2000. 7. 15. 제정된 서울특별시도시계획조례에 의하여 800%이하로 강화되어 있음을 볼 때, 이 건 최종 건축허가된 용적률은 1,042.39%로서 피청구인으로부터 42.39%의 용적률완화를 받아 건축허가를 받았음에도 청구인이 피청구인의 재량행위로 막대한 피해를 입었다는 주장은 이유 없다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 건축법 제8조, 제10조, 제48조 및 제67조 동법시행령 제113조 도시계획법 제46조, 제49조 및 제55조제1항 동법시행령 제45조, 제50조, 제63조제1항 및 별표 1 서울특별시도시계획조례 제56조제1항 나. 판 단 (1) 피청구인 등이 제출한 건축위원회심의결과통보, 건축허가신청서, ○○ 신축ㆍ재건축 대응방안 통보, 건축위원회심의조건 관련 보완요청, 건축허가협의관련 보완내용제출, 건축허가신청서 처리, 건축허가(설계변경)신청서반려처리통지, 건축계획심의신청서, ‘시민과 시장의 데이트’ 실시결과, 법률자문의뢰회신 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인이 1999. 12. 29. 서울특별시 ○○구 ○○동 48번지외 1필지상에 지하6층 지상37층, 연면적 7만911㎡, 용적률 1,097.07%의 주상복합건축물의 건축계획심의신청을 한데 대하여, 피청구인은 2000. 2. 7. 건축위원회의 심의결과(조건부 동의)를 통보하였는바 “○○지역의 특수성을 고려한 도시계획차원의 종합검토결과에 따른 의견을 별도로 반영하라”는 내용이 포함되어 있다. (나) 청구인은 2000. 2. 10. 위 필지상에 대지면적 4,604.00㎡, 연면적 7만933.01㎡, 용적률 1,096.94%의 230세대 주상복합건축물의 건축허가신청을 하였다. (다) 피청구인은 ○○ㆍ□□아파트 재건축 등과 관련하여 2000. 2. 19. 10:05～13:10 ‘시장과 시민의 데이트’를 실시하였는데, 이 때 피청구인은 ○○ 전체에 대한 관리방안에 대하여는 시정개발연구원과 함께 2000년 말 완료를 목표로 연구 중에 있으나 그때까지 지연시킬 수 없으므로 ○○관리에 대한 대강의 기본이 정해지면 이 지역만 미리 도시계획위원회와 건축심의위원회에서 심의를 하고 주민의견도 수렴하여 2000년 상반기에 결말을 짓도록 추진한다는 조정방안을 제시하였다. (라) 피청구인 소속 도시계획과장은 2000. 5. 19. 동 소속 건축지도과장에게 ○○지역의 ○○ㆍ□□아파트 및 청구인의 주상복합건축물에 대하여 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’을 통보하고, 학교수용능력에 따른 감축세대수와 일조권에 따른 감축층고 및 감축세대수를 적용하도록 하였는바, 청구인의 주상복합건축물의 경우는 3개 층을 감축하거나 16～20세대를 감축하는 방안을 선택적으로 적용할 수 있도록 하였다. (마) 피청구인은 2000. 5. 23. 청구인에게 주상복합건축물의 3개층을 감축하거나 16～20세대를 감축하도록 한 검토결과를 반영하여 건축허가신청서를 제출하도록 보완요청을 하였다. (바) 청구인은 2000. 5. 26. 허가신청시의 층수인 37층을 3층 감축하여 34층으로 한 보완계획을 제출하면서, 피청구인이 “층수의 감축은 용적률의 실질적 감소가 될 수 있는 층을 말한다”고 한 단서에 대해서는 이를 수용하기 어렵고 37층 부분도 유효한 감축이므로 건축법상 층수로 인정되는 3개층을 감축한다고 통지하였다. (사) 피청구인은 청구인의 위 2000. 5. 26.자 보완내용은 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’을 충족하지 못한 것으로 검토되었다는 이유로 2000. 6. 5. 청구인에게 2000. 6. 13.까지 건축허가변경허가신청서를 제출하도록 재보완요청을 하였다. (아) 청구인은 2000. 6. 13. 설계도서의 재작성에 시일이 소요되므로 2000. 6. 22.까지 건축허가변경신청서를 제출할 수 있도록 피청구인에게 제출기한연기요청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 6. 16. 제출기한 연장통보를 하였다. (자) 청구인은 2000. 6. 22. 피청구인에게 위 필지 상에 지하6층 지상34층, 연면적 6만8,422.55㎡, 용적률 1,042.39%의 218세대 주상복합건축물의 건축허가신청을 하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 6. 23. 청구인에게 건축허가를 하였다. (차) 청구인은 2000. 7. 14. 피청구인에게 연면적을 종전 6만8,422.55㎡에서 6만9,304.15㎡로, 용적률을 종전 1,042.39%에서 1,061.55%로, 세대수를 종전 218세대에서 224세대로 변경하여 건축허가를 신청하였고, 이에 대하여 피청구인은 2000. 9. 15. ①청구인이 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’을 반영한 건축허가신청조정안을 제출하여 건축허가를 받은 내용에 대하여 조정 전으로 다시 환원하도록 설계변경을 신청하는 것은 신의성실원칙에 위배되고, ②‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’은 균형있는 도시개발을 유도하려는 공익상 필요에 의하여 정한 기준이므로 이에 반하는 계획은 도시계획법 제46조 및 동법시행령 제50조 별표 1의 개발행위허가기준에 저촉되고 건축계획심의조건의 불이행에 해당되며, ③지상6층 공동주택조경시설은 구분소유자(입주예정자)가 분양받은 공용시설이므로 건설사업자(건축주)가 임의로 축소 또는 소멸시킬 수 없고, 이로 인하여 세대당 단위규모변경이 수반되는 사항에 대하여 입주예정자 동의 없이 설계변경을 신청하는 것은 위법ㆍ부당하다는 이유로 청구인의 건축허가변경허가신청을 반려하였다. (2) 살피건대, 도시계획법 제46조, 제49조 및 동법시행령 제45조, 제50조, 별표 1의 규정을 종합하여 볼 때 도시계획법에 의한 도시계획지역안에서의 개발행위는 관계행정청이 법령의 범위안에서 도시의 건전한 발전과 공공복리의 증진을 위한 도시정책상의 전문적ㆍ기술적 판단을 기초로 하여 그 재량에 의하여 이루어지는 것이라고 할 것이므로 행정청이 개발행위에 관한 정책을 결정함에 있어 그 절차상 또는 내용상 하자가 있다거나 재량권의 현저한 일탈 또는 남용이 있다고 볼만한 사정이 존재하지 아니한 이상 이에 근거하여 한 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다 할 것인 바, 청구인은 명백한 법적 근거 없는 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’에 의하여 마련된 피청구인의 조정안을 처리기한에 쫓겨 어쩔 수 없이 수용하고 건축허가를 받아 불이익을 받았으므로 조정안 수용이전의 당초 건축허가를 신청한 수준으로 건축허가변경허가를 신청한 것인데 피청구인이 이를 거부한 것은 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 피청구인의 ‘○○ 신축ㆍ재건축 대응방안’은 ○○에 신축ㆍ재건축할 건축물과 관련하여 2000. 2. 19.실시된 ‘시민과 시장과의 데이트’ 결과 제시된 조정방안과 2000. 3.부터 ○○대학교 ○○연구실에서 ○○지역의 학교수용능력요인ㆍ일조권문제 및 적정용적율 등에 대하여 연구한 결과를 종합하여 작성된 처리방안으로서, ○○의 난개발을 방지하고 쾌적한 도시공간을 유지하며 도시미관을 유지함으로써 균형있는 도시개발을 유도하려는 공익상의 필요에 따라 정한 기준이므로 건축허가관청인 피청구인이 이 지역의 건축허가 또는 변경허가를 함에 있어 동 방안을 고려하여 처리하였다고 하여 피청구인의 행위가 명백한 법적 근거가 없는 것이어서 위법하다거나 또는 재량권의 한계를 벗어난 것이라고 할 수 없다 할 것이다. 또한 청구인은 건축허가처리기한을 연장하면서까지 피청구인의 조정안을 반영(당초 37층을 34층으로, 지상6층 아파트부분을 공동주택조경시설로 변경)하여 건축허가를 받았으므로 건축주인 청구인은 건축허가관청인 피청구인에 대하여 특별한 사정변경이 없는 한 건축허가된 사항대로 건축물을 건축하여야 하는 신뢰관계가 형성되었다고 보아야 할 것인 점, 이 건 주상복합건축물의 용적률은 1,042.39%로서 건축허가신청 당시 건축관계법령 및 조례에 의한 용적율(1,000%)을 이미 완화받았고 현행규정상 용적율(800%)이 더 강화되었음을 고려해볼 때 청구인이 다시 용적율을 1,061.55%로 확대하여 세대수를 218세대에서 224세대로 변경해달라고 신청하는 것은 합리적인 요구라고 할 수 없는 점, 공동주택조경시설로 허가받은 이 건 주상복합건축물 6층부분은 구분소유자인 각 아파트세대 모두의 공용부분으로서 건축주가 이를 함부로 축소 또는 소멸시켜서는 아니 될 것이라는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 건축허가를 받기 이전에 신청한 건축허가신청내용으로 환원해달라는 취지로 신청한 이 건 건축허가변경허가를 거부한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-08859

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[ 참조조문 ]

도시계획법 제46조

도시계획법시행령 제45조 제50조

서울특별시도시계획조례

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건축허가변경거부처분취소청구

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