국민권익위원회 2000-08029, 2000. 12. 18., 기각

【재결요지】 사 건 00-08029 부산물비료영업정지처분등취소청구 청 구 인 (주)○○농산(대표 백 ○ ○) 경상북도 ○○시 ○○면 ○○리 26-1 대리인 변호사 김○○, 정○○, 권○○, 박○○, 박○○ 피청구인 경상북도지사 청구인이 2000. 11. 4. 제기한 심판청구에 대하여 2000년도 제45회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 2000. 10. 23. 청구인에 대하여 한 1월(2000. 10. 22. ～ 2000. 11. 21.)의 부산물비료 영업정지처분 및 당해 제품의 회수명령은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 청구인이 생산한 부산물비료(퇴비)에 생산연월일이 표시되어 있지 아니하고 유기물대 질소의 비율이 기준에 미달된다는 이유로 2000. 10. 23. 청구인에 대하여 1월(2000. 10. 22. ～ 2000. 11. 21.)의 부산물비료 영업정지처분 및 당해 제품의 회수명령(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 회사는 유기질비료, 부산물비료, 액화비료 및 비료원료 생산ㆍ판매업을 주목적으로 하여 주택은행으로부터 5억5천만원의 대출을 받아 토지를 매수하고 공장건물을 신축하는 등 약 16억원을 투자하여 1999. 6. 15. 설립된 회사로 비료관리법에서 정한 공정규격에 의하여 부산물비료를 생산하면서 이 사건 당시까지 약 7개월정도 영업을 하여왔다. 나. 피청구인은 비료유통단속을 실시하기 위하여 (주)○○농자재를 방문하여 청구인 회사에서 생산하여 (주)○○농자재에 판매한 400포의 부산물비료 중 단 1포에서 검사시료를 채취하여 농업과학기술원에 검사를 의뢰한 결과 청구인 회사에서 생산한 부산물비료의 유기물대 질소의 비율이 기준미달이라는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 청구인 회사에서 생산한 부산물비료의 유기물대 질소의 비율이 다소 기준에 미달한 것은 시료채취방법을 무시한 단속공무원의 임의적인 시료채취방법에 의한 결과이거나 유통과정에서 시간이 경과함에 따라 질소의 성분이 휘산되었기 때문일 가능성이 높고, 농림부에서 퇴비원료 분석기관으로 지정한 제일분석센터에서는 청구인 회사에서 제조한 부산물비료의 보증성분량이 공정규격에 정하여진 대로 정상이라는 취지의 분석성적서를 2000. 3. 31.과 2000. 9. 6.경 발급한 사실이 있다. 다. 청구인 회사는 ○○조합중앙회 대구ㆍ경북지역본부와 구매납품계약을 체결하여 청구인 회사에서 생산한 부산물비료의 90% 이상을 판매하고 있는데, 청구인 회사와 농협간에 체결한 ‘퇴비구매납품 표준계약서’에 의하면, “청구인 회사가 영업정지 이상의 행정처분에 해당하는 검사성적서를 발급받을 경우에는 계약을 해지할 수 있다”고 규정되어 있고, “유효성분 미달로 인하여 영업정지 1개월에 해당할 경우에는 행정기관 통보일로부터 1년간 보조사업참여를 제한한다”고 규정되어 있어, 피청구인의 이 건 처분이 확정될 경우 청구인 회사는 농협과의 납품계약해지는 물론 다른 거래처와의 거래도 단절되어 곧바로 도산할 위기에 처하게 된다. 라. 피청구인은 청구인 회사가 비료관리법 제20조제1항제4호를 위반하였다는 이유로 이 건 처분을 하였으나, 위 규정에 의하면, 공정규격에 정하여진 주성분 최소함유량이 농림부령이 정하는 기준에 미달한 비료를 생산하여 판매한 때 정지처분을 할 수 있다고 규정되어 있는 바, 농림부령이 정하는 부산물비료가 함유하여야 할 주성분의 최소량은 유기물 25%인데, 청구인 회사에서 생산한 부산물비료에는 유기물이 27.02% 함유되어 있으므로 청구인 회사가 비료관리법 제20조제1항제4호의 규정을 위반하였다는 이유로 한 이 건 처분은 법적 근거 없이 행하여진 것이다. 마. 견해를 달리하여, 청구인 회사에서 생산한 부산물비료의 유기물대 질소의 비율이 기준미달이어서 비료관리법 제20조제1항제7호에서 정한 “제14조제1항의 규정에 의하여 표시된 보증성분량에 미달한 비료를 생산하여 판매한 때”에 해당한다 하더라도 이 건 처분의 근거가 된 비료관리법시행규칙 제16조제2항 관련 별표 2의 규정은 행정청 내부의 처리기준을 정한 사무처리준칙에 불과하여 국민에 대한 구속력이 없다고 할 것인 바, 유기물대 질소의 비율이 다소 기준에 미달한다 하더라도 농작물이나 토양에 아무런 해도 끼치지 아니한 점, 매년 11월부터 다음해 4월까지가 비료의 소비량이 급증하는 비료업계의 성수기인 점, 청구인이 이 건 처분으로 막대한 재산상의 손해를 입게 되었고, 청구인 회사에서 근무하는 직원들의 생계까지도 위협받게 되는 점 등을 고려할 때, 이 건 처분은 비료의 품질을 보전하고 원활한 수급과 가격안정을 통하여 농업생산력을 유지ㆍ증진시키며 농업환경을 보호한다는 공익목적의 실현보다는 그로 인하여 청구인이 입게 될 불이익이 너무 커서 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이고, 설사 이 건 처분이 적법ㆍ타당하다고 하더라도 청구인 회사의 어려운 사정을 감안하여 이 건 처분을 과징금부과처분으로 변경하여야 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 단속공무원이 시료채취방법을 무시한 임의적인 시료채취방법에 의하여 시료를 채취한 결과 부당한 검사결과를 초래하였을 가능성이 높다고 주장하나, 농촌진흥청 고시 제1996-6호로 고시된 “비료의품질검사방법및시료채취기준”에 의하면, 유통중인 비료는 1개체 포장에서 발취할 수 있도록 규정되어 있으므로 청구인 회사에서 생산하여 시중에서 판매중인 비료 중 1포를 절개하여 원추4분법에 의하여 시료를 채취한 것을 시료채취기준을 무시한 임의적인 시료채취라고 할 수 없다. 나. 피청구인이 청구인에 대하여 이 건 처분을 하면서 위반사유를 “유기물대 질소의 비 기준미달”이라고 통보하면서도 법적근거를 비료관리법 제20조제1항제4호로 기재한 것은 비료관리법 제20조제1항제7호로 기재하여야 할 사항을 담당자가 단순한 업무착오로 잘못 기재한 것이므로 이 건 처분이 법적근거 없이 행하여졌다는 청구인의 주장은 이유없다. 다. 청구인은 이 건 처분으로 ○○과 1년간 거래가 중단되는 등 재산상의 막대한 손해를 입게 된다는 이유 등을 들어 이 건 처분을 취소하여 주거나 과징금부과처분으로 변경하여 줄 것을 요구하였는 바, 이는 청구인 회사의 제품 생산에 관한 전반적인 관리 소홀로 인하여 발생한 것으로 청구인이 이에 대한 책임을 져야 하고, 비료관리법 제21조에 의하면 “과징금부과는 영업정지처분으로 인한 비료수급의 불균형과 이로 인한 가격의 급등을 방지하기 위하여 필요한 경우에 한하며 3회를 초과할 수 없다”고 규정되어 있는데, 청구인 회사의 비료생산 및 판매실적을 볼 때 청구인 회사에 대한 1개월의 영업정지처분으로 비료수급의 불균형과 가격급등을 초래한다고 보기 어려우므로 피청구인의 이 건 처분은 관련법규정에 따른 적법한 처분이라 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 비료관리법 제14조제1항, 제19조, 제20조제1항 동법시행규칙 제16조제2항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인 등이 제출한 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 회사는 2000. 3. 17. 비료 제조 및 도ㆍ소매업 등록을 하였는 바, 등록증에 첨부된 비료의 종류 및 명칭별 등록사항에 의하면, 비료의 종류 및 명칭은 “부산물비료(퇴비)”로 기재되어 있고, 기타규격은 “유기물대 질소의 비가 50이하인 것”으로 기재되어 있다. (나) 청구인이 (주)○○센터에 청구인 회사에서 생산한 부산물비료(퇴비)의 분석을 의뢰하여 분석한 결과표에 의하면, 2000. 3. 31. 분석 당시에는 부산물비료의 유기물대 질소의 비율이 21.38%인 것으로 기재되어 있고, 2000. 9. 8. 분석 당시에는 부산물비료의 유기물대 질소의 비율이 21.19%인 것으로 기재되어 있다. (다) 청구외 ○○청장은 청구인 회사에서 생산하여 (주)○○농자재에 판매한 부산물비료(퇴비)를 비료품질 검사용으로 채취하여 품질검사를 실시한 후 그 결과를 2000. 8. 31. 청구인과 피청구인에게 통보하였는 바, 그 구체적 내용은 다음과 같다.

[※ 계산 방법 : (58.74 - 50) ÷ 50/100 = 17.48% OM/N = 유기물대 질소의 비] (라) 피청구인이 청구인 회사에서 생산한 부산물비료(퇴비)의 “생산연월일 미표시 및 유기물대 질소의 비 기준미달”을 이유로 2000. 9. 6. 청구인 회사에 대하여 부산물비료(퇴비) 영업정지 1개월과 당해제품회수명령에 대한 사전통지를 하면서 2000. 9. 20.까지 이 건 처분에 대한 청구인의 의견진술을 요구하자, 청구인은 2000. 9. 20. “실수로 당일 출하분 450포 중 1-2포가 생산연월일 표시 없이 출하되었고, 비료를 출하하기 전에 (주)○○센터에 출하전 검사를 의뢰하여 비료의 이상유무를 확인하고 해당 비료를 2000. 5. 26. 출하하였으나, 판매점인 부산으로 운송하는 도중 비가 내려 적재된 비료 일부가 비에 젖었고, 비에 젖은 해당 비료가 수분이 증가하여 판매점에 도착 후 보관하던 기간에 재발효되어 비료에 함유된 질소성분이 유실되어 유기물대 질소의 비 수치가 보증성분량에 초과된 것으로 이후에는 품질관리를 철저히 하겠다”는 내용의 의견을 피청구인에게 제출하였다. (마) 피청구인이 청구인의 의견에 따라 2000. 9. 21. ○○청장에게 비료 공시품 재검사를 의뢰하여 ○○청장이 재검사를 실시한 후 그 결과를 2000. 10. 17. 피청구인에게 통보하였는 바, 그 내용은 다음과 같다.

(바) 2000. 10. 14. ○○ 산하 ○○기술원의 김○○가 확인한 시료발취 확인서에 의하면, “본인이 2000. 6. 27. (주)○○농자재에서 판매중인 부산물비료(생산자 ○○농산) 퇴비 400포에서 1포를 절개하여 (원추)4분법에 의하여 비료품질 검사용 시료로 발취하였음”이라고 기재되어 있고, 2000. 10. 10. (주)○○농자재의 대표이사인 청구외 박○○이 작성한 경위서에 의하면, “○○에 근무하는 김○○씨가 (주)○○농산 생산제품인 퇴비 450포 중 1포를 개봉하여 혼합한 후 샘플을 채취하여 가져간 사실이 있다”고 기재되어 있다. (사) 피청구인은 청구인 회사에서 생산한 부산물비료(퇴비)의 생산연월일 미표시 및 유기물대 질소의 비 기준미달을 이유로 2000. 10. 23. 청구인에 대하여 이 건 처분을 하면서 행정처분의 법적근거를 비료관리법 제20조제1항제4호로 기재하였으나, 2000. 11. 30. 법적근거를 비료관리법 제20조제1항제7호로 정정하여 청구인에게 통보하였다. (2) 살피건대, 비료관리법 제14조제1항에 의하면, 비료생산업자ㆍ비료수입업자 및 비료판매업자는 농림부령이 정하는 바에 의하여 보통비료 및 부산물비료의 용기나 포장의 외부에 비료의 명칭, 보증성분량등의 보증표시를 하여야 한다고 규정되어 있고, 동법 제19조ㆍ제20조 및 동법시행규칙 제16조 관련 별표 2의 규정에 의하면, 법 제14조제1항의 규정에 의한 보증성분량과 실제 함유량의 차이가 10퍼센트이상 30퍼센트미만인 경우에는 당해 명칭의 비료영업정지 1월, 당해 제품의 회수를 명할 수 있다고 규정되어 있으며, 비료공정규격에 의하면, 부산물비료(퇴비)의 경우 유기물대 질소의 비가 50이하인 것으로 규정되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 부산물비료(퇴비)의 경우 유기물대 질소의 비에 대한 보증성분량이 50이하로 되어 있음에도 불구하고, 청구인 회사에서 생산되어 판매되고 있는 부산물비료에 대하여 ○○에서 2회에 걸쳐 검사를 실시한 결과 유기물대 질소의 비율이 각각 58.74% 및 58.91%로 측정되어 보증성분량 기준에 각각 17.48% 및 17.82%씩 미달하는 것으로 검출됨에 따라 피청구인이 관련법규정에 따라 이 건 처분을 한 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분이 시료채취방법을 무시한 임의적인 시료채취방법에 의하여 채취된 시료로 행하여진 품질검사에 기초하여 행하여졌으므로 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 농촌진흥청 고시 제1996-8호로 고시된 비료의품질검사방법및시료채취기준 제4조제3호에 의하면, “검사용시료는 유통중인 비료의 경우에는 1개체 포장에서 발취할 수 있다”고 규정되어 있고, 농촌진흥청 소속 직원은 청구인 회사에서 생산하여 시중에 유통되고 있는 부산물비료(퇴비)에 대하여 시료채취용으로 발취하면서 1개체 포장에서 원추4분법에 의하여 발취하였으며, 달리 이 방법이 시료채취방법을 무시하여 행하여졌다는 사실을 인정할 만한 다른 자료도 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다고 할 것이다. 또한, 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 하면서 법적 근거를 비료관리법 제20조제1항제4호를 기재하였는데, 청구인 회사에서 생산한 비료는 주성분 최소함유량이 농림부령이 정하는 기준에 미달하지 아니하여 위 규정을 위반하지 아니하였으므로 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 주장하나, 피청구인은 이 건 처분을 하면서, 행정처분의 원인사실을 “생산연월일 미표시, 유기물대 질소의 비 기준미달”이라고 명시하였으나, 다만 법적근거를 잘못 오기한 것으로 이 사실만으로 청구인이 이 건 처분의 원인이 되는 사실을 명확하게 알 수 없었다고 보기 어렵고, 또한 이 건 처분이 있은 이후에 피청구인이 법적 근거를 정정하여 청구인에게 다시 통보하였으므로 이에 대한 청구인의 주장도 이유없다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-08029

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[ 참조조문 ]

비료관리법 제14조 제19조 제20조 제21조

비료관리법시행규칙 제16조

[ 사건명 태그]

부산물비료영업정지처분등취소청구

[ 참조조문 태그 ]

비료관리법 제20조 비료관리법시행규칙 제16조 비료관리법 제21조 비료관리법 제14조 비료관리법 제19조

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