국민권익위원회 2000-03230, 2000. 7. 24., 인용

【재결요지】 사립학교법 제20조제1항ㆍ제2항의 규정에 의하면, 학교법인의 임원은 정관이 정하는 바에 의하여 선임하고, 관할청의 승인을 얻어 취임한다고 되어 있는바, 그 임원취임승인은 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서 기속행위에 속하는 것이므로 그 기본행위인 임원선임행위가 관계법령에 저촉되지 아니하는 한 임원취임을 승인하여야 할 것이다. 2) 청구인은 정관에 정한 바대로 적법하게 이사회의 의결을 거쳐 선임한 김00ㆍ민00에 대하여 피청구인에게 임원취임승인신청을 한 것인바, 위 2인 중 누구도 사립학교법 소정의 임원결격사유에 해당한다거나, 위 2인이 임원(이사)으로 취임한다 하여 청구인 이사회가 임원선임의 제한사유에 해당된다는 입증이 없는 이상 피청구인은 청구인의 신청취지대로 임원취임승인을 하여야 할 것임에도 사립학교법령이 정하지 않는 사유를 들어 그 승인을 거부한 것이므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 【주문】 피청구인은 청구인이 2000. 2. 11. 신청한 임원취임을 승인하라. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 이사회의결을 통하여 청구외 김△△민○○을 이사로 선임하고 2000. 2. 11. 피청구인에게 임원취임승인신청을 하였으나, 피청구인이 2000. 3. 30. 청구인에 대하여 공익이사 3인 선임방안을 제시한 1998년도와 비교하여 학원내 갈등이 완화되어 가는 경향이 있음은 인정되나, 지역사회 및 학내구성원들의 상황인식에 근본적인 변화가 없다는 이유로 2000. 3. 30. 승인을 거부(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 ○○대학교 등 7개의 사립학교를 설립경영하기 위하여 사립학교법 제10조의 규정에 따라 1964. 1. 22. 설립허가를 받아 설립된 학교법인이다. 나. 청구인은 1998. 10. 국회 교육위원회의 국정감사를 받은 바 있는데, 그 때 모의원의 질의에 대하여 당시의 이해찬 교육부장관은 “○○학원과 ○○대학교는 법적으로 현재 아무런 잘못이 없는 상태이기 때문에 임시이사를 파견하는 문제는 전혀 고려한 바 없습니다”라고 답변한 바 있고, 국정감사 종료 후 이해찬 장관은 사립학교법을 개정하여 대학교육기관을 설립경영하는 학교법인의 이사정수 중 3분의 1이상을 공익을 대표하는 자로 선임하도록 할 계획이라면서 청구인이 법개정 이전이라도 이사정수의 3분의 1이상을 관할도지사가 추천하는 공익이사로 선임하는 방안을 고려하면 좋겠다는 권고가 있었고, 그 후 그러한 내용이 포함된 사립학교법 개정안의 입법예고문을 피청구인으로부터 받은 바 있다. 다. 이에 따라 청구인은 충청북도지사에게 공익이사 추천을 의뢰하였고, 동 지사가 추천한 4인의 공익이사 후보 중 3인을 이사로 선임하여 1999. 1. 11. 피청구인에게 임원취임승인신청을 하였으나, 피청구인은 신청일로부터 7개월이 지난 1999. 8. 3.에 이르러서야 3인 중 1인(김□□)에 대하여만 취임승인을 하였다. 라. 그러나, 공익이사 선임에 관한 규정이 배제된 채로 사립학교법이 개정된 상태에서 이사 2인의 임기가 만료됨에 따라 청구인은 2000. 2. 29.이사회를 개최하여 임기만료된 김▽▽의 후임으로 김△△를, 같이 임기가 만료된 민○○은 재선임하기로 의결하고, 2000. 2. 11. 피청구인에게 위 2인에 대한 임원취임승인신청을 하였다. 그런데, 그 처리가 지연됨에 따라 청구인이 설립경영하는 ○○대학교의 교무위원회 구성원 전원과 ○○대학교교수연합회, ○○조합 ○○대학교지부장 및 청구인이 설립경영하는 초중고등학교 교장단에서는 피청구인에게 청원서를 제출하기까지 하였는데도, 피청구인은 2000. 3. 30. “우리부가 학원의 안정을 위해 ‘98년도의 귀 법인에 대해 공익이사 3인 선임방안을 제시한 당시와 비교하여 학원내 갈등이 완화되어 가는 경향이 있음은 인정되나, 지역사회 및 학내구성원들의 상황인식에 근본적인 변화가 없다고 판단…”된다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 마. 그러나, 학교법인의 임원취임승인에 관하여 규정하고 있는 사립학교법 제20조제1항 및 제2항의 규정에 의하면, 학교법인의 임원은 학교법인 이사회에서 선임한 후 관할청의 취임승인을 받음으로써 그 선임의 효력이 완성되도록 하고 있고, 대법원판례에 의하면, 여기의 취임승인은 성질상 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 효력을 완성시켜 주는 보충적 행정행위로서 기속행위에 속하는 것(대법원 1992. 9. 22. 선고 92누 5461판결참조)이라 할 것이다. 따라서, 임원취임승인신청이 사립학교법 소정의 요건을 갖춘 적법한 것인 때에는 관할청으로서는 그 인가를 거부할 수 없는 것이 당연하다. 바. 그런데, 사립학교법은 학교법인의 임원선임에 관한 제한규정으로 같은 법 제21조 내지 제23조의 규정을 두고 있는바, 청구인이 취임승인신청한 이사들은 그 어디에도 해당하지 않음이 명백하고, 청구인이 이 건 처분의 사유로 제시한 내용은 사립학교법 기타 어느 법에도 규정되지 않은 추상적이고 주관적인 것으로서 기속행위의 성질을 가지는 임원취임승인을 거부할 수 있는 적법한 사유가 되지 못하는 것이므로, 피청구인은 청구인의 신청에 대하여 승인을 하여야 할 의무가 있을 뿐이다. 사. 피청구인은, 지역사회의 시민단체와 ○○대학교 교수협의회가 이 건 임원취임승인을 반대하고 있으며, 분규법인인 청구인에 대하여는 임원취임승인에 대하여도 지도감독을 할 수 있는 것이라고 주장하나, 위에서 제시한 바와 같이 ○○대학교 교수연합회를 비롯하여 다수의 법인관련자들이 임원취임승인을 하여 달라는 반대청원을 한 바 있고, 피청구인 자신도 1997. 3. 25. 청구인에 대하여 임원취임승인을 하면서, 전 이사장 김◇◇의 횡령 등에 대한 조치가 미흡하다는 이유로 제재를 하였다가 1997. 10. 13.에 이르러 그 제한을 해제한 것만 보더라도 더 이상 학내분규를 이유로 행정지도를 운위하는 것은 자기모순이며, 설사 행정지도권을 인정한다 하더라도 행정지도라는 것은 법적 구속력이 없는 것으로서 그 지도내용의 수용여부는 당사자의 임의적인 선택에 달려 있는 것이므로 피청구인의 주장은 이유없다. 아. 결국, 피청구인의 이 건 거부처분은 어느 모로 보나 위법한 것이므로 피청구인은 이제라도 청구인의 임원취임승인신청에 대하여 승인하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인 법인의 설립자 김▷▷의 장남인 김◇◇은 1965. 10. 1. - 1979. 6. 11.기간, 1980. 2. 9. - 1989. 1. 21.기간동안 청구인 법인의 이사장으로 재임한 바 있으며, 1989. 1. 31. - 1993. 11. 9.기간 동안에는 청구인이 설립경영하는 ○○대학교의 총장으로 재임하면서, 독단적 학교운영 등으로 교수협의회 등 학내구성원간에 심각한 갈등을 유발한 바 있다. 나. 특히, 1994. 5. 2. 실시한 교육부감사와 1995. 7. 실시한 감사원감사결과 위 김◇◇이 청구인 이사장으로 재직하는 동안 감독청의 허가 없이 법인소유 부동산 195필지(약 4만 8,960평, 공시지가 135억원)을 횡령한 것으로 밝혀지는 등 교육사업을 사적 이익을 위해 부당하게 이용하여 왔다. 다. 한편, 교수협의회에서는 김◇◇ 일가의 학교경영능력을 인정하지 않고, 임시이사의 선임을 강력하게 주장하였고, 이에 따른 학내분규로 인하여 청구인 법인과 ○○대학교는 사회적으로 분규법인분규대학으로 평가되고 1998. 10.에는 국회 교육위원회의 국정감사 대상이 되기도 하였다. 라. 이와 같은 상황에 접하여 피청구인은 사립학교법 제4조(관할청) 및 제25조(임시이사의 선임)에 규정된 사학에 대한 정부의 지도감독권에 기초하여 청구인에게 이사정수의 3분의 1을 공익을 대표하는 자로 선임하도록 지시하였고, 이에 따라 청구인이 3명을 공익이사로 취임승인신청하였으나, ○○대학교 교수협의회가 3인 중 1인(박○○)은 김◇◇과 가까운 사이이며, 다른 1인(유○○)은 법인 고문변호사임을 이유로 반대민원을 제기함에 따라 피청구인은 반대가 없는 1명(김□□)만을 승인하고, 나머지 2인에 대하여는 신청을 반려하였다. 마. 청구인은 피청구인의 기존 정상화 지시사항과 달리 2000. 2. 11.에는 결원중인 이사 2인의 후임으로 김◇◇의 장남인 김△△와 전 법인이사 민○○을 선임하고, 피청구인에게 취임승인요청을 하였으나, ○○대학교 교수협의회 및 ○○지역 시민단체가 김◇◇ 일가의 처분재산에 대한 반환노력 부족 등을 사유로 김◇◇ 일가의 학원복귀를 적극 반대하고, 임시이사 선임을 지속적으로 요구함에 따라, 피청구인이 청구인에게 학내구성원간의 합의를 유도하도록 지도한 바 있으나 의견조정에 실패하였고, 그러한 상황에서 김◇◇ 일가의 학원복귀는 학원의 혼란을 재연시킬 우려가 있어 피청구인은 지시사항의 이행 및 법인 이사회의 정상화를 위해 당초 이사정수 3분의 1을 공익이사로 선임토록 요구한 취지를 확인하는 한편, 김△△ 등의 임원취임승인신청을 재검토하도록 조치한 것이다. 바. 청구인은 학교법인의 임원취임승인행위가 보충적 행정행위에 해당한다고 주장하나, 이는 관할청의 특별한 지도감독이 요청되지 않는 정상적으로 운영되는 법인의 경우에 적용되어야 하는 것이고, 청구인과 같은 분규법인에 대하여는 사학운영과정에서 발생할 수 있는 불공정성과 비민주성의 해소를 위해 피청구인에게 행정지도권이 인정되어야 한다. 사. 청구인은 1992년부터 학내분규로 학원구성원간의 갈등이 증폭되고, 설립자의 2세인 김◇◇ 일가의 비리가 지적되어 수 차례에 걸쳐 이에 대한 시정지시를 하였는데도 이행되지 않고 있어 학내분규 가능성이 항시 내재해 있는 상황이어서 사학에 대한 지도감독 차원에서 피청구인이 학원운영의 정상화를 보장하기 위한 행정지도를 할 수 있고, 구체적 지도사항에는 임원취임승인 유보 등의 조치가 포함될 수 있다고 본다. 따라서, 이 건 처분은 정당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법부당여부 가. 관계법령 사립학교법 제4조, 제20조 내지 제25조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 사립학교법중개정법률안입법예고통보, 법인이사후보 추천의뢰문 및 추천문, 이사회 회의록(제361회제368회), 임원취해임신청서 및 취해임승인문, 이력서, 각서, 청원서, 이 건 처분서, 교육부종합감사결과, 감사원감사결과 처분요구에 따른 조치문, ○○대학교 교수협의회 민원서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인의 정관에 의하면, 청구인인 학교법인 ○○학원이 설치경영하는 학교는 ○○대학교, ○○상업고등학교, ○○고등학교, △△여자상업고등학교, △△중학교, △△여자중학교, △△초등학교의 7개 학교이며, 법인의 사무소는 충청북도 ○○시 ○○구 ○○가 100번지에 위치하여 있다. (나) 피청구인의 1994. 6. 14.자 종합감사결과처분에 의하면, 1994. 5. 2. - 1999. 5. 14.기간동안 청구인과 ○○대학교에 대하여 실시한 종합감사결과 전 이사장인 김◇◇ 명의로 등기된 토지건물을 소정의 적법절차에 따라 법인재산으로 환원조치하라고 되어 있다. (다) 피청구인의 1995. 11. 20.자 감사원감사결과 처분요구에 따른 조치에 의하면, 감사원감사결과 청구인 전 이사장 김◇◇이 불법인출한 학교법인 예식장 운영수입금 4억 9,573만 1,026원을 환수조치할 것과 위 김◇◇이 피청구인의 허가를 받지 아니하고 임의로 처분한 학교법인의 기본재산(토지 153필지, 11만 8.656.1㎡)에 대한 소유권의 원상회복 또는 ○○가액 환수의 조치를 취할 것을 청구인에게 통보하였다. (라) 청구인이 1997. 1. 16. 민○○박△△ 2인의 임원(이사)취임승인을 신청한데 대하여 피청구인이 1997. 3. 25. 취임승인을 하면서, 위 (나)항 및 (다)항의 지시에 적극적으로 대처이행하지 못하였다는 이유로 임원취임승인 일부배제(이사1인)와 ‘97년부터 자구노력지원사업등 국고보조금 전액삭감 및 ’97년도부터 학생정원의 증원 및 학과학부의 신증설 불허를 청구인에게 통보한 후 1997. 10. 13. 그 제한조치를 해제하였다. (마) 피청구인이 1998. 11. 4. 청구인에게 통보한 사립학교법중개정법률안 입법예고안에 의하면, “대학을 설치경영하는 학교법인의 이사회의 이사 중 3분의 1이상은 공익을 대표하는 자로 선임하되, 공익을 대표하는 자의 자격, 선임절차 및 기타 필요한 사항은 대통령령으로 정하도록 함”이라고 되어 있다. (바) 청구인이 1998. 12. 22. 충청북도지사에게 통지한 법인이사후보추천의뢰문에 의하면, 공익을 대표하는 분 3명을 광역단체장의 추천을 받아 법인이사로 선임하라는 교육부장관의 요청에 의하여 후보추천을 의뢰한다고 되어 있다. (사) 충청북도지사는 1998. 12. 26. 위 의뢰에 대하여 박○○(국가보훈처장 등 역임), 유△△(○○공단 이사장), 김□□(충청북도의회 의장), 유○○(변호사) 4인을 추천하였다. (아) 제361회 이사회 회의록에 의하면, 청구인 이사회는 1998. 12. 29. 사임서를 제출한 김▽▽김현구민○○ 이사를 해임하고, 위 4인 중 박○○, 김□□, 유○○을 이사로 선임할 것을 의결하였으며, 청구인이 1999. 1. 11. 피청구인에게 그 의결내용에 따라 임원 취해임신청을 하였다. (자) ○○대학교 교수협의회는 1999. 1. 12. 청구인의 위 신청에 대하여 유○○은 청구인의 고문변호사이고, 박○○은 김◇◇과 가까운 관계로 알려져 있어 이사로 승인하는 것을 중지하여 달라는 민원을 제기하였다. (차) 피청구인은 1999. 8. 3. 위 (아)항의 신청에 대하여 해임된 김현구의 후임으로 김□□의 이사 취임을 승인하고, 나머지 2인에 대하여는 청구인의 법률고문이 포함되고, 유○○의 경우 신청임기(승인일부터 - 1999. 6. 21.)가 만료되는 등의 문제가 있다는 이유로 반려하였다. (카) 1999. 8. 31. 개정공포된 사립학교법에는 당초 위 (마)항의 입법예고안에 포함되어 있던 공익이사 관련 규정이 포함되어 있지 않다. (타) ○○대학교 교수협의회는 2000. 2. 10. 감사원장에게 법인의 전 이사장인 김◇◇이 공금탈세 및 횡령으로 1994. 4. 25. 징역 2년집행유예 3년추징금 3억원의 유죄판결을 받고, 그 일가(김◇◇, 처 김◁◁, 장남 김△△)는 법인이사직이 박탈되었는데도 그 동안 재단비리를 밝혀냈던 전 교수협의회회장 박▽▽ 교수를 재임용에서 탈락시키는 등 다시 법인의 제반 업무에 공공연히 간섭하고 있으므로 감독기관인 교육부와 청구인에 대하여 감사를 하여 달라는 민원을 제기하였다. (파) 청구인이 2000. 2. 9. 제368회 이사회를 개최하여 제361회 이사회에서 해임의결된 김▽▽민○○ 2인의 이사자리가 피청구인의 후임임원취임반려처분으로 결원으로 남아 있어 민○○ 이사는 재선임하고, 김▽▽ 이사의 후임으로 위 김◇◇의 장남인 김△△(○○주식회사 대표이사)를 이사로 선임할 것을 의결하고, 2000. 2. 11. 피청구인에게 의결내용대로 임원취해임승인신청을 하였다. (하) ○○대학교 교무위원회교수연합회○○학원 초중등학교 교장단은 2000. 2. 28. 위 김△△의 이사취임을 승인하여 줄 것을 피청구인에게 청원하였으며, 청구인이 신청한 이사취임승인에 대하여 ○○학원과 ○○대학교의 발전에 기여될 수 있다면 반대하지 않겠다는 ○○조합 ○○대학교지부장의 날인문서가 첨부되어 있다. (거) ○○대학교 교수협의회는 2000. 3. 3. 그간의 비리로 김◇◇씨 일가(김◇◇, 김◇◇의 처, 장남 김△△)가 1995. 5. 법인 이사직에서 물러난 바 있는데, 김◇◇의 장남으로서 실질적 후계자인 김△△가 횡령재산 환수 등 피청구인의 시정지시를 전혀 이행하지 않은 상태에서 이사로 다시 취임하는 것은 부당하므로 승인을 하지 말아야 한다는 민원을 제기하였다. (너) 피청구인이 2000. 3. 30. 청구인의 위 신청에 대하여 “우리부가 학원의 안정을 위해 ‘98년도에 귀 법인에 대해 공익이사 3인 선임방안을 제시한 당시와 비교하여 학원내 갈등이 완화되어 가는 경향이 있음은 인정되나, 지역사회 및 학내구성원들의 상황인식에 근본적인 변화가 없다고 판단되어, 상기 신청서를 반려하오니 법인에서 공익적 이사를 선임하는 방안으로 재검토…”할 것을 이유로 그 신청을 반려하였다. (2) 살피건대, 사립학교법 제20조제1항제2항의 규정에 의하면, 학교법인의 임원은 정관이 정하는 바에 의하여 선임하고, 관할청의 승인을 얻어 취임한다고 되어 있는바, 그 임원취임승인은 학교법인의 임원선임행위를 보충하여 그 법률상의 효력을 완성시키는 보충적 행정행위로서 기속행위에 속하는 것이므로 그 기본행위인 임원선임행위가 관계법령에 저촉되지 아니하는 한 임원취임을 승인하여야 할 것이다. 사립학교법 제21조의 규정에 의하면, 이사선임의 제한사유로서 “①이사정수의 반수 이상은 대한민국국민이어야 한다. ②이사회의 구성에 있어서 각 이사상호간에 민법 제777조에 규정된 친족관계에 있는 자가 그 정수의 3분의 1을 초과하여서는 아니된다. ③이사 중 적어도 3분의 1이상은 교육경험이 3년이상 있는 자라야 한다.”고 되어 있고, 동법 제22조의 규정에 의하면, 임원의 결격사유에 대하여 “1. 국가공무원법 제33조의 규정에 해당하는 자, 2. 제20조의2제1항의 규정에 의하여 임원취임승인이 취소된 자로서 2년이 경과되지 아니한 자, 3. 제54조의2의 규정에 의한 해임요구에 의하여 해임된 자로서 2년이 경과하지 아니한 자”만을 규정하고 있을 뿐이므로 피청구인은 청구인의 임원(이사)취임승인신청에 대하여 위 임원선임의 제한사유나 임원의 결격사유에 해당하지 않는 한 그 승인을 거부할 수는 없는 것이라고 할 것이다. 위 인정사실에 의하면, 청구인은 정관에 정한 바대로 적법하게 이사회의 의결을 거쳐 선임한 김△△민○○에 대하여 피청구인에게 임원취임승인신청을 한 것인바, 위 2인 중 누구도 사립학교법 소정의 임원결격사유에 해당한다거나, 위 2인이 임원(이사)으로 취임한다 하여 청구인 이사회가 임원선임의 제한사유에 해당된다는 입증이 없는 이상 피청구인은 청구인의 신청취지대로 임원취임승인을 하여야 할 것임에도 사립학교법령이 정하지 않는 사유를 들어 그 승인을 거부한 것이므로 이 건 처분은 위법부당하다고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-03230

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[ 참조조문 ]

사립학교법 제4조 제10조 제20조

국가공무원법 제33조

민법 제22조 제777조

[ 사건명 태그]

임원취임승인이행청구

[ 참조조문 태그 ]

사립학교법 제10조 사립학교법 제20조 사립학교법 제4조 민법 제777조 민법 제22조 국가공무원법 제33조

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