국민권익위원회 2000-02180, 2000. 5. 22., 기각

【재결요지】 사 건 00-02180 사단법인설립허가거부처분취소청구 청 구 인 송 ○ ○ 서울특별시 ○○구 ○○동 1337-31 ○○빌딩 7층 피청구인 문화관광부장관 청구인이 2000. 3. 27. 제기한 심판청구에 대하여 2000년도 제19회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 1999. 12. 29. 청구인에 대하여 한 사단법인설립허가거부처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인은 1999. 12. 13. 컴퓨터 게임이용자의 권익보호 등을 목적으로 사단법인 ○○(이하 “이 건 법인”이라 한다)의 창립총회를 개최하고, 1999. 12. 14. 피청구인에게 사단법인설립허가신청을 하였으나 피청구인은 1999. 12. 29. 이 건 법인의 설립허가를 할 경우 컴퓨터게임 관련업계가 분열될 수 있다는 이유로 청구인의 사단법인설립허가신청서를 반려(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 이 건 법인의 설립을 허가할 경우 컴퓨터게임 관련업계가 분열될 수 있다고 주장하나, 이 건 법인은 그 명칭이나 사업목적, 회원의 자격요건 등에 비추어 볼 때 사업자단체와 달리 시민문화단체에 가깝고, 또 비영리 사단법인은 특정목적을 위하여 하나의 법인만 설립하여야 한다는 법률상의 제한도 전혀 없으므로 결국 청구인의 이 건 처분은 합리적인 이유없이 막연한 사유를 내세워 헌법상 국민의 기본권인 결사의 자유를 부당하게 침해한 것이다. 나. 이 건 처분당시 이 건 법인과 유사한 목적을 가진 법인이 없었고, 이 건 법인은 사업자단체가 아니므로 컴퓨터게임 관련업계의 분열이 우려된다는 피청구인의 주장은 이유없다고 할 것이며, 한편 법인설립허가시나 설립허가후에도 행정지도를 하는 등의 방법으로 관련업계의 참가를 유도할 수 있고, ○○및문화재청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙(이하 “규칙”이라 한다) 제5조제5항의 규정에 의하여 설립허가시 조건을 붙일 수 있음에도 청구인의 비영리 사단법인설립허가를 거부한 것은 행정목적을 달성하기 위하여 선택한 수단으로서 정당하다고 보기 어렵다. 따라서 이 건 처분으로 인하여 실현되는 공익이 명확하지 아니한 상황에서 오히려 청구인은 이 건 법인의 설립을 통하여 대다수 일반 게이머(gamer : 컴퓨터게임 이용자)의 “건전한 컴퓨터게임문화 창달 도모” 등과 같은 공익실현목적과 가치기준을 명확히 제시하고자 하였음에도 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 피청구인이 달성하려는 공익목적과 청구인이 받게되는 국민의 기본권 제한이라는 차원에서 볼 때 균형을 잃은 것이라 할 것이므로, 결국 피청구인의 이 건 처분은 법인의 설립에 관한 재량권의 한계를 일탈한 것이다. 다. 피청구인은 청구인에게 이 건 법인의 설립허가신청을 철회하고 다른 사람들과 협회를 구성하라고 권유를 한 바 있고, 이는 피청구인이 이 건 처분의 이유로 주장하는 1999. 7.경부터의 단일법인설립 권유에 따른 행정지도의 연장이라고 판단되는 바, 이에 대하여 청구인은 1999. 9.경부터 이러한 단일법인설립을 위하여 많은 노력을 하여 왔고, 지금도 이러한 노력을 진행하고 있으며, 앞으로도 이러한 노력을 계속할 것이라고 피청구인에게 설명하였음에도 피청구인이 청구인에게 불이익한 이 건 처분을 한 것은 행정절차법 제46조제1항의 “행정지도는 그 목적 달성에 필요한 최소한도에 그쳐야 하며, 행정지도의 상대방의 의사에 반하여 부당하게 강요하여서는 아니된다”는 규정과, 동조제2항의 “행정기관은 행정지도의 상대방이 행정지도에 따르지 아니하였다는 이유로 불이익한 조치를 하여서는 아니된다”는 규정을 위반한 것이다. 라. 피청구인은 규칙 제5조제3항의 규정에 의하여 이 건 처분을 하였다고 하나, 동규정은 민법 제32조가 요구하지 아니하는 공익성을 주무관청의 규칙으로 정하는 것은 법리에 어긋나고, 또 공익에 반하는 경우 법인허가취소대상이므로 이는 당연한 요건이라는 이유로 규제개혁차원에서 2000. 2. 21.폐지된 규정이며, 한편 청구인은 이 건 처분후 설립목적 및 사업내용이 이 건 법인과 유사한 사단법인 21세기프로게임협회에 대하여는 설립허가를 하였는 바, 결국 이 건 처분을 한 이유가 무엇인지 불명확하다고 할 것이다. 한편, 피청구인은 청구인이 ○○청장으로부터 이 건 법인과 유사한 사단법인 ○○협회의 설립허가를 받았으므로 이 건 처분을 다투는 것은 부당하다고 주장하나 다른 비영리법인의 활동에 참여하는 것은 청구인의 자유이며, 청구인은 이 건 처분의 잘못을 바로잡기 위하여 행정심판을 청구한 것이고, 또 위 사단법인 ○○협회는 게임소프트웨어 기술개발 등에 기여함을 주요 목적으로 하여 이 건 법인이 게임사용자의 권익보호 등을 목적으로 하는 것과 차이가 있으므로 피청구인의 주장은 부당하다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 청구인의 사단법인설립허가신청서를 검토한 결과 규칙 제5조제1항제3호의 기준에 적합하지 아니하여 이 건 처분을 한 것으로, 청구인은 이 건 처분이 국민의 기본권인 결사의 자유를 침해하는 것이라고 주장하나 이 건 처분은 청구인이 자유로이 이해당사자간에 단체를 만들어 활동하는 것을 막으려는 것이 아니고, 또 피청구인은 컴퓨터게임 관 련 종사자들이 1999. 7. 최초로 협회설립을 위한 모임을 갖고, 이후 계속하여 협회설립을 위하여 작업을 진행중인 상황에서 청구인과 일부 사람들이 모여 창립총회를 갖고 이 건 법인의 설립을 신청하였기에 지금까지 협회설립을 위하여 협의하였던 사람들과 좀더 시간을 두고 협의를 하여 업계전반이 참여하는 형태의 법인을 설립하는 것이 바람직하다고 판단되어 이 건 처분을 한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 나. 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 기존에 유사목적을 가진 법인이 있기 때문이 아니라 지금까지 게임관련 단일협회의 설립을 위하여 활동한 사람들과 좀더 시간을 두고 협의를 하여 업계전반이 참여하는 형태의 법인을 설립하는 것이 바람직하다는 판단에 따른 것이고, 또 법인의 설립허가시 조건을 붙일 수 있다는 규칙 제5조제5항은 이 건 처분과 부합되지 아니하는 규정이므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 청구인은 피청구인이 이 건 처분을 함으로써 실현할 수 있는 공익이 명확하지 아니하다고 주장하나 만일 이 건 법인의 설립을 허가한다면 이 건 법인설립에 참여하지 아니하면서 협회의 설립을 위하여 활동해온 사람들이 반발하여 컴퓨터게임 관련업계의 분열이 명확하므로, 피청구인이 이 건 처분을 함으로써 실현하고자 하는 공익과 청구인이 받을 불이익이 균형을 잃은 것이라고 볼 수 없다. 다. 청구인은 이 건 처분이 행정절차법에서 규정하고 있는 행정지도의 원칙을 위배한 것이라고 주장하나, 피청구인이 권유한 것은 다른 몇몇 사람과 협회를 구성하여 신청하라는 것이 아니라 지금까지 협회결성을 위하여 협의하였던 사람들과 함께 법인을 구성하라는 것이었고, 한편 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 청구인이 피청구인의 행정지도를 따르지 아니하여서가 아니라 국내 컴퓨터게임산업의 건전한 육성을 위하여 업계 전반이 참여하는 형태의 법인을 구성하는 것이 타당하다고 판단되어 행한 것이므로 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 라. 한편, 청구인은 이 건 처분후인 2000. 2. 26. 청구외 ○○청장으로부터 사단법인 ○○협회의 설립허가를 받았는 바, 이 건법인의 설립목적 등은 위 사단법인 ○○협회와 유사하므로 청구인이 다시 이 건 처분의 정당성을 다투는 것은 유사단체의 난립을 초래할 우려가 있으므로 부당하다 할 것이다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 민법 제32조 문화관광부및문화재청소관비영리법인의설립및감독에관한규칙(2000. 2. 21. 문화관광부령 제36호로 전문개정되기 전의 것) 제5조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 법인설립허가신청서 반려 공문, 법인설립허가신청서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1999. 12. 13. 이 건 법인의 창립총회에는 설립자 7인중 6인이 참석하여 이 건 법인의 정관결정과 설립의 건, 임원선임의 건을 의결하고, 창립총회 의장 겸 회장인 청구외 우○○ 등 설립자 6인이 날인하였으며, 한편 이 건 법인의 기본재산은 설립자가 출연한 5,000만원과 PC 3대로 하고, 청구외 우○○ 등 5인이 각각 1,000만원씩의 현금 또는 현물ㆍ서비스 등을 출연할 것을 약정하였다. (나) 청구인은 1999. 12. 14. 관련 서류를 갖추어 이 건 법인의 설립허가를 피청구인에게 신청하였는 바, 이 때 제출한 이 건 법인의 정관에 의하면, 이 건 법인의 명칭은 “사단법인 ○○”로 하고, 주사무소는 “서울특별시”에 두며, 설립목적으로 “게이머의 권익보호, 게임산업의 발전, 게임문화의 창달, 게임전문가의 육성 그리고 국제적인 연대와 활동”을 기재하고 있다. 또 사업으로 설립목적을 달성하기 위하여 “게임사용자의 권익보호와 증진을 위한 활동, 게임선수에 대한 등급기준 마련 및 명예인증업무, 회원을 대상으로 한 게임분야의 전문교육 및 직업훈련 지원, 건전한 게임대회에 대한 기준마련 및 공인, 게임전문가의 육성 및 인증, 우수한 게임의 개발지원을 위한 제반사업 추진” 등을 기재하고, 회원이 되고자 하는 자는 소정의 입회원을 제출하여 이사회의 승인을 얻도록 하였으며, 회원의 종류, 회원의 권리ㆍ의무, 회원의 탈퇴 등 회원에 관한 사항, 임원에 관한 사항, 총회ㆍ이사회 등 법인의 기관에 관한 사항, 재산 및 회계에 관한 사항을 기재하고, 설립당시 임원으로 청구외 우○○을 회장으로, 청구외 이○○를 부회장으로, 청구인을 사무총장으로, 청구외 박○○외 1인을 이사로, 청구외 조율로를 감사로 각각 기재한 후 설립자로 청구인과 청구외 우○○ 등 5인(설립자로 기재된 청구외 조○○은 창립총회 불참)이 날인하였다. (다) 피청구인은 1999. 12. 29. “신종직업군인 프로게이머의 보호와 건전한 게임경진대회가 개최되어 국내게임산업이 발전할 수 있는 계기가 되게 하고자 지난 7월부터 관련업계 및 단체에 단일 법인설립을 권유한 바 있고, 참여자들의 협의를 통하여 관련 업계 다수가 참여하는 형태의 법인이 설립되기를 기대하였으나, 이견이 있어 귀하(청구인)께서 별도로 법인설립을 신청함으로서 업계의 분열이 우려”되고, “주로 청소년인 프로게이머의 보호와 건전한 게임경진대회의 개최를 통해 국내게임산업이 발전되고, 업계전반이 참여하는 형태의 법인이 설립되는 것이 바람직”하다는 이유로 이 건 처분을 하였다. (라) 한편, 청구외 ○○청장은 2000. 2. 26. 이 건 법인의 설립자중 1인으로 기재된 청구외 이○○를 대표자로 “게임소프트웨어 사용자의 창조적 지식중심사회로 진화될 수 있도록 건전한 컴퓨터게임문화의 창달”을 목적으로 하는 사단법인 ○○협회의 설립을 허가하였는바, 청구인은 위 사단법인 ○○협회의 이사로 참여하고 있다. 또 피청구인은 2000. 2. 19. 사단법인 21세기프로게임협회의 설립을 인가하였는 바, 위 협회의 정관에 의하면 위 협회의 목적은 “프로게이머의 권익을 보호하고, 건전한 게임활성화를 유도하여 국민의 건전한 게임문화를 육성 발전에 이바지함을 목적으로 한다”고 기재하고, 그 사업으로 “1. 게이머의 권익 보호와 증진을 위한 활동, 2. 프로게이머의 인증, 3. 회원 및 회원사의 산학연결 및 사업관계 알선 및 중재, 4, 게임분야의 전문 교육 및 직업훈련 지원, 5. 게임대회 육성 및 지원사업, 6. 게임대회에 대한 표준과 심사기준, 규정의 제정 및 실시, 7. 우수한 게임의 개발 지원을 위한 세미나, 심포지움, 전시회의 개최 및 후원, 정보의 수집 및 제공, 국제교류사업 등 제반사업 추진, 8. 게임문화 창달을 위한 활동” 등을 규정하고 있다. (2) 살피건대, 민법 제32조의 규정에 의하면 “학술, 종교, 자선, 기예, 사교 기타 영리아닌 사업을 목적으로 하는 사단 또는 재단은 주무관청의 허가를 얻어 이를 법인으로 할 수 있다”고 규정하고 있어 비영리법인의 설립에 관하여 허가주의를 채택하고 있고, 현행 법령상 비영리법인의 설립허가에 관한 구체적인 기준이 정하여져 있지 아니하여 비영리법인의 설립허가를 할 것인지 여부는 주무관청의 정책적 판단에 따른 재량에 맡겨져 있다고 할 것이므로, 피청구인이 급격한 정보산업의 발전과 그 파급효과 등을 고려하여 컴퓨터게임과 관련한 다수의 법인을 설립하는 것보다 가급적 단일한 법인을 설립하여 국내 컴퓨터게임산업의 발전을 도모하려 한다고 정책적으로 판단하였고, 이에 따라 이 건 처분을 한 사실에 비추어 볼 때 피청구인의 정책판단이 사실관계를 오해하거나 청구인의 주장을 잘못 이해하였다고 볼 만한 사정이 없으므로 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 이 건 처분이 국민의 기본권인 결사의 자유를 침해하였다고 주장하나, 민법 제32조는 주무관청이 사단 또는 재단에 법인격을 부여하여 권리의무의 주체로 인정할 것인가를 결정할 수 있다고 규정하고 있으므로 피청구인이 청구인의 비영리 사단법인 설립허가신청을 받고 정책적인 차원에서 이를 거부한 이 건 처분이 헌법상 결사의 자유를 침해하였다는 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-02180

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[ 참조조문 ]

행정절차법 제46조

민법 제32조

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