국민권익위원회 2000-01349, 2000. 5. 8., 인용

【재결요지】 사 건 00-01349 산업재해보상보험료등부과처분취소등청구 청 구 인 ○○산업(주) (대표이사 정 ○ ○) 서울특별시 ○○구 ○○동 7-3 대리인 노무사 전 ○ ○ 피청구인 근로복지공단(원주지사장) 청구인이 2000. 2. 15. 제기한 심판청구에 대하여 2000년도 제17회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 1. 피청구인이 1999. 11. 17. 청구인에 대하여 한 5억1,003만5,870원의 산업재해보상보험료등부과처분은 이를 취소한다. 2. 나머지 청구는 이를 각하한다. 【청구취지】 1. 주문 1.과 같다. 2. 청구인이 피청구인에게 과다하게 납부한 3억8,612만1,010원의 산업재해보상보험료를 반환하라. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 1996년도 및 1997년도에는 [직영인건비 + (외주비 × 노무비율)]의 방식으로, 1998년도에는 (총공사비 × 노무비율) 방식으로 임금총액을 산출하여 1996년도 ～ 1998년도 확정보험료를 신고ㆍ납부하였으나, 피청구인은 (총공사비 × 노무비율)방식을 적용하여 임금총액을 산출하는 것을 원칙으로 하되, 예외적으로 총공사금액에 노무비율을 곱한 임금총액이 직영인건비에도 미치지 못하는 등 위 방식을 적용함이 현저히 부적당하다고 판단되는 경우에는 [직영인건비 + (외주비 × 노무비율)]방식을 적용하여 임금총액을 산출하여야 한다는 등의 이유로 청구인의 확정보험료를 재정산하여 그 차액 5억1,003만5,870원의 부과처분(이하 “이 건 처분”이라 한다) 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 산업재해보상보험법(이하 “산재보험법”이라 한다.) 제62조제1항에 의하면 보험료는 임금총액 x 보험요율 방식에 의거 산정함을 원칙으로 하되 건설업과 같이 수차의 도급사업에 있어서 하도급업체 소속 근로자들의 임금을 원수급인이 입증하기 곤란한 경우에는 산재보험법 제62조제2항에 의거 “노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 산정된 임금”에 보험요율을 곱하여 보험료를 산정하도록 예외를 두고 있다. 그런데 노동부장관이 정하는 고시에서 명시된 노무비율을 적용할 대상인 총공사금액에 대하여 피청구인은 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”과 같은 방식으로 과거 30여년간 적용하여 왔고, 위와 같은 보험료 산정방법은 청구인 회사가 신뢰하도록 법개정ㆍ이후에도 위 방식을 적용하여 정산함으로써 청구인회사가 위 방식을 신뢰하였으며 그에 따라 1996년도～1998년도 확정보험료를 산정ㆍ납부하였으나 피청구인은 지금까지의 방식과 달리 자의적으로 “총공사비 x 노무비율” 방식으로 확정보험료를 조사징수하였다. 나. 산재보험법 제62조제2항은 “노무비율에 의하여 임금총액을 결정한다”라고 규정하고 있을 뿐 노무비율을 곱할 대상인 총공사금액의 내용에 대하여 시행령 및 시행규칙에 정함이 없고 노동부장관 고시 1995-46호(1995. 12. 27.)에는 1996년도에 적용된 노무비율을 총공사금액의 22% 내지 30%라고 고시하고 있을 뿐 노무비율을 적용할 대상인 “총공사금액”이 구체적으로 하도급공사에 대한 총공사금액인지, 아니면 원수급인이 발주자로부터 받은 전체금액을 의미하는 것인지 구분하여 고시된 바가 없으며, 1995. 8. 12.자로 제정된 산업재해보상보험적용ㆍ징수관리규정(제30호) 제40조에 의하면 건설업의 확정보험료 서면정산은 “하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없을 때는 산재보험법 제62조의 규정에 의하여 노동부장관이 결정ㆍ고시한 노무비율에 의하여 임금총액이 산정되었는지 여부”에 따라 정산하도록 규정함으로써 노동부장관이 결정ㆍ고시한 노무비율을 하도급공사에 대한 총공사금액 즉 외주공사비에 노무비율을 곱할 수 있도록 규정하였음에도 피청구인이 “총공사금액”에 대한 해석을 당해 연도 기성액 등으로 자의적으로 해석하여 이 건 처분을 하였다. 다. 피청구인은 청구인이 자진 납부한 보험료의 임금총액에 대한 사실확인은 전혀 하지도 않은 채 총공사금액에서 이중으로 적용되는 1) 생산제품설치공사 2) 장비임차료 및 운반비 3) 설계감리비 및 용역비 4) 용지비 등을 청구인이 입증을 하지 않았다는 이유로 공제도 하지 않고 임의로 부과하였는 바, 피청구인이 주장하는 “총공사비 x 노무비율” 방식에 의하여 보험료를 산정할 경우에도 이중으로 계산된 위 항목을 제외하면 추가로 청구인이 납부할 보험료는 705만1,050원밖에 되지 않는다. 라. 산재보험법 제62조제2항에서 노동부장관에게 노무비율을 고시하도록 한 것은 임금계산이 불가능한 부분에 대하여 노무비율을 정할 의무를 부여한 것이므로 직영인건비 계산은 가능하므로 외주비에 대한 총공사금액에 대하여 추정방식인 노무비율을 적용하는 것이 법 취지에 부합된다. 따라서 “총공사비 x 노무비율” 방식에 의거한 이건 처분은 취소되어야 하며 과거 30여년간 노동부예규 및 규정에 의하여 피청구인과 건설업계가 모두 수용하였던 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식을 적용하는 것이 타당하므로 이러한 방식에 따라 산출된 확정보험료 20억1,9017만7,270원에서 기납부한 보험료 24억513만8,280원과의 차액인 3억8,612만1,010원을 반환하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. “임금총액 x 보험요율” 방식에 의거 산재보험료를 산정함에 있어 건설업과 같이 수차의 도급공사에 대하여는 원수급인이 보험가입자가 되어 하수급인의 보험료까지 납부하여야 하는 바, 확정보험료 산정시 하도급업체의 임금을 산정할 수 없는 때에는 과거 1995년도까지는 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식을 적용하여 왔으나 1994. 12. 22. 산재보험법 제62조제2항이 개정되면서 개산보험료 뿐만 아니라 확정보험료까지도 임금총액결정이 곤란한 경우 노동부장관이 고시한 노무비율에 의거 임금총액을 산정하게 되어 있다. 이는 현실적으로 단위공사별 재해위험은 동일하나 외주공사비상 임금이 차지하는 비율이 현저히 높음에 따라 무조건 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율” 방식에 따라 임금총액을 산출하는 것은 보험료 부담의 형평성이 결여된 것이고, 이 관행은 법적 근거가 없어 위법이라는 감사원 감사에서 지적된 바에 의거 법률이 개정된 것인 만큼 개정된 법에 의거 “총공사비 x 노무비율” 방식을 적용한 것은 적법하며 과거 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식을 적용한다면 오히려 그 것이 위법이라 할 것이다. 나. 산업재해보상보험적용ㆍ징수관리규정 제40조제14호라목에 의하면 하도급에 의한 건설공사로서 임금을 산정할 수 없다고 판단되거나 산정이 곤란할 때에는 산재보험법 제62조의 규정에 의거 노동부장관이 결정ㆍ고시한 노무비율에 의하여 임금총액을 산정하도록 되어 있는 바, 이는 산재보험법 개정(1994. 12. 22.)이 된 이후(1995. 8. 12.)에 제정된 것인 만큼 노무비율을 적용해야 할 대상이 총공사금액임이 당연하고, 매년 산재보험료신고 및 납부안내공문발송시 실제 임금총액 확인이 불가능 할 경우에는 단위공사별로 “총공사비 x 노무비율” 방식을 적용하여 임금총액을 산출하여야 함을 안내했음에도 불구하고 “보험료=[직영인건비 + (외주비 x 노무비율)] x 보험요율”방식을 적용하여 임금총액을 산출하여야 한다는 주장은 청구인의 입장에 유리하도록 자의적으로 해석한 것이다. 다. 건설업 확정정산을 관계법령에 의거 정확히 산정할 수 있도록 건설업확정정산지침을 마련, 총공사금액에 대한 개념을 구체적으로 명시하였는 바, 총공사금액은 연간매출액(=공사수입액=당해년도 기성공사 실적액)-총공사금액에서 제외되는 비용(중장비등의 임차료, 설계ㆍ감리 용역비, 생산제품설치공사비, 자체공사의 경우 용지비ㆍ 대지비 등의 부지매입비)으로 규정하였고 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 즉, 외주비 등이 있는 경우 다음과 같이 사례별로 적용하게 함으로써 임금파악이 곤란한 단위공사별로 적정하게 임금총액이 산출될 수 있도록 하였는 바, 청구인 회사의 경우에도 임금총액을 결정함에 있어 “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함)가 많은 경우 “직영인건비(현장파견본사직원 임금포함) + 외주비 x 노무비율”를 임금총액으로 결정하였고, “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비가 적은 경우에는 “총공사비 x 노무비율”을 임금총액으로 결정하였다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 산업재해보상보험법 제62조 , 제67조제3항, 제70조, 제95조 산업재해보상보험법시행령 제67조, 제73조, 산업재해보상보험법시행규칙 제5조, 제91조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 산재보험료 확정정산 총괄집계표, 연도별 산재보험료 확정정산 산정내역, 확정 보험료 조사징수 통지서, 단위공사별 임금총액산출표, 납부서원부, 재무제표증명원, 총공사에서 공제된 내역 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 1994년 6월 노동부에 대한 감사원의 “감사결과처분요구서”에 의하면 하수급공사의 확정보험료를 산정함에 있어 외주비에 노무비율을 곱하여 산정할 수 있는 법적 근거가 없고, 노무비율이 원수급인인 일반건설업체등을 대상으로 조사하여 결정되었으므로 이를 하수급업체에 적용함은 부당하므로 적절한 방안을 강구하도록 요구하였다. (나) 감사원의 감사결과처분요구에 따라 1994. 12. 22. 산재보험법 제62조가 개정(법률 제4826호)되어 확정보험료를 산정함에 있어도 임금총액을 결정하기가 곤란한 때에는 노동부장관이 고시하는 노무비율을 적용할 수 있도록 하였다. (다) 노동부장관이 고시한 1996년도～1998년도 건설공사 노무비율은 다음과 같다.

(라) 청구인이 확정보험료를 신고할 당시 제출한 “산재보험ㆍ개산확정보험”에 의하면 청구인은 1996년도 및 1997년도는 “임금총액 = 직영인건비 + (외주비 x 노무비율)”의 방식에 의해, 1998년도는 “임금총액 = 총공사비 x 노무비율”의 방식에 의해 확정보험료를 신고하였다. (마) 단위공사별 임금총액산출표에 의하면 피청구인은 총공사금액 산출시 1996년 용지매입비 102억5,160만5,682원, 1998년 용지매입비 43억8,071만4,181원 등을 총공사금액에서 공제하였으나 장비임차료 및 운반비, 설계ㆍ감리 등의 용역비 등은 공제하지 아니하였다. (바) 단위공사별 임금총액산출표에 의하면 피청구인은 임금총액을 결정함에 있어 “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함)가 많은 경우 또는 직영인건비만 있는 경우에는 “직영인건비 또는 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함) + 외주비 x 노무비율”을 임금총액으로 결정하였고(B 방식), “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함)가 적은 경우에는 “총공사비 x 노무비율”을 임금총액으로 결정(A 방식)하였다. 피청구인이 정산한 방식은 다음과 같다.

※ A 방식 : 임금총액 = 총공사비 x 노무비율 B 방식 : 임금총액 = 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함) + 외주비 x 노무비율 (사) 피청구인이 청구인에 대하여 1996년도～1998년도 확정보험료정산을 실시한 결과 청구인이 1996년도 및 1997년도에는 [직영인건비 + (외주비 × 노무비율)]의 방식으로, 1998년도에는 (총공사비 × 노무비율) 방식으로 임금총액을 산출하여 1996년도 ～ 1998년도 확정보험료를 신고ㆍ납부하였으나, 피청구인은 (총공사비 × 노무비율)방식을 적용하여 임금총액을 산출하는 것을 원칙으로 하되, 예외적으로 총공사금액에 노무비율을 곱한 임금총액이 직영인건비에도 미치지 못하는 등 위 방식을 적용함이 현저히 부적당하다고 판단되는 경우에는 [직영인건비 + (외주비 × 노무비율)]방식을 적용하여 임금총액을 산출하여야 한다는 등의 이유로 1996년도 산재보험료 1,436만7,860원(충당), 1997년 산재보험료 4억5,652만4,890원 가산금 4,565만2,480원 1998년도 산재보험료 2,020만5,790원 가산금 202만570원 등 부족분 5억1,003만5,870원의 부과처분을 하였다. (2) 청구취지 1.에 대하여 살피건대, 산재보험법 제62조에 의하면 보험료는 보험가입자가 경영하는 사업의 임금총액에 동종의 사업에 적용되는 보험료율을 곱한 금액으로 하고, 확정보험료의 신고시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 노동부장관이 정하여 고시하는 노무비율에 의하여 임금총액을 결정한다고 규정되어 있으며, 1998. 2. 3. 근로복지공단에서 작성한 “`96～`97 건설업 확정정산추가ㆍ보완지침”에 의하면 총공사금액은 당해연도 기성액을 기준으로 결정하는 것을 원칙으로 하되 동 기성액에서 보험료가 이중으로 납부될 수 있거나 그 특성상 공사금액에 포함될 수 없는 중장비 등의 입차료, 설계ㆍ감리 등의 용역비, 생산제품의 설치공사비, 자체공사의 경우 용지비ㆍ대지비 등으로 표시되는 부지매입비 등은 제외하도록 되어 있는 바, 노동부장관이 고시한 1996년도～1998년도 건설공사 노무비율에 의하면 “총공사금액”에 대한 노무비율만을 고시하였을 뿐 외주비에 대한 노무비율은 고시하지 아니한 점(이와는 달리 2000년도 건설공사노무비율은 총공사금액의 노무비율과 하도급공사금액의 노무비율을 각각 분리하여 고시하고 있다.)에 비추어 볼 때 여기서 말하는 노무비율은 “총공사금액”에 대한 노무비율을 말하는 것이지 “외주비”에 대한 노무비율을 말하는 것이 아닌 사실이 분명하므로 확정보험료 산정시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우에는 “총공사금액”에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정하여야 한다. 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 1996년도～1998년도 확정보험료 정산시 임금총액을 결정하기 곤란한 경우 “총공사금액”에 노동부장관이 고시한 노무비율을 곱하여 임금총액을 결정하여야 함에도 불구하고, 임의로 임금총액을 결정함에 있어 “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비(현장파견본사직원 임금포함)가 많은 경우 “직영인건비 + 외주비 x 노무비율”방식으로 임금총액을 결정하고, “총공사비 x 노무비율”보다 직영인건비가 적은 경우에는 “총공사비 x 노무비율” 방식으로 임금총액을 결정하였으며, 총공사금액을 산출함에 있어서도 총공사금액에 이중으로 계산될 수 있는 장비임차료 및 운반비, 설계감리비, 용역비 용지비 등을 공제하고 총공사금액을 산출하여야 함에도 불구하고 1996년 용지매입비 102억5,160만5,682원, 1998년 용지매입비 43억8,071만4,181원 등을 총공사금액에서 공제하고, 장비임차료 및 운반비, 설계ㆍ감리 등의 용역비 등은 공제하지 아니한 사실이 인정되므로 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. (3) 청구취지 2.에 대하여 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제9조제3항의 규정에 위하면 의무이행심판은 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다고 되어 있으며, 의무이행심판의 대상이 되는 거부처분 또는 부작위가 성립하기 위하여는 우선 관할관청에 대한 청구인의 적법한 신청이 있어야 하고 그에 대하여 일정한 처분을 하여야 할 행정청의 의무가 법률상 존재하여야 할 것인 바, 위 인정사실에 의하면 청구인은 소위 과다하게 납부됐다는 3억8,612만1,010원의 산재보험료의 반환을 피청구인에 대하여 신청한 사실이 없어 행정심판의 대상이 되는 피청구인의 부작위 또는 거부처분이 있다 할 수 없으므로, 위 반환청구가 공법상 당사자소송의 대상이 되는지의 여부는 별론으로 하고, 이에 대한 심판청구는 행정심판제기의 요건을 갖추지 못한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구중 청구취지 1.은 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 2000-01349

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[ 참조조문 ]

행정심판법 제3조 제9조

산업재해보상보험법 제62조

[ 사건명 태그]

산업재해보상보험료등부과처분취소등청구

[ 참조조문 태그 ]

산업재해보상보험법 제62조 행정심판법 제3조 행정심판법 제9조

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