국민권익위원회 1999-07147, 1999. 12. 20., 기각

【재결요지】 사 건 99-07147 사회복지법인임원승인취소처분취소청구 청 구 인 김 ○ ○ 대구광역시 ○○구 ○○동 1432-1 정 ○ ○ 대구광역시 ○○구 ○○동 1432-1 김 △ △ 대구광역시 △△구 △△동 60 △△아파트 101-102호 박 ○ ○ 대구광역시 △△구 △△동 60 △△아파트 101-102호 위 청구인들 대리인 변호사 박△△, 김□□ 피청구인 강원도지사 청구인들이 1999. 11. 2. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제45회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인들의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 1999. 10. 1. 청구인들에 대하여 한 사회복지법인○○ 임원승인취소처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 노인주거복지시설인 사회복지법인○○의 임원들이 1998년도 결산서 및 1999년도 예산서를 감독관청인 ○○군수에게 제출하지 않고, ○○군수의 허가 없이 법인의 기본재산에 대하여 근저당권을 설정하는 등의 행위에 대해 ○○군수가 수 차례에 걸쳐 이의 시정을 명하고, 파산위기에 직면한 법인의 정상화방안을 제출토록 명령하였는데도 전혀 이를 이행하지 않았을 뿐 아니라, 1998년도 감사를 실시조차 하지 않았다는 등의 이유로 피청구인이 1998. 12. 4. 청구인들을 포함한 위 법인의 임원 전체(7명 : 이사 5인, 감사 2인)에 대하여 하였던 취임승인을 1999. 10. 1. 사회복지사업법에 근거하여 취소(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 1997. 12. 8. 위 ○○(일명 ○○마을)의 대표이사로 선임된 청구외 김◇◇은 위 법인을 방만하게 운영하고, 법인재산을 착복ㆍ횡령하는 등 비리를 저질러 입소자들의 민원이 제기됨에 따라 피청구인은 1998. 12. 4. 청구인들의 임원취임을 승인하여 법인의 정상화를 꾀하도록 한 바 있다. 나. 청구인들은 임원 취임시 전임 이사들로부터 업무인수를 받지 못하는 등 어려운 상황에서도 위 법인이 ○○ㆍ○○신탁(주)ㆍ○○금고에 부담하고 있는 200억원의 채무가 불법대출에 의한 것이었는지의 여부를 확인하기 위해 회계감사를 의뢰하고, 위 김◇◇외 2인의 횡령액 약 50억원의 배상명령을 법원에 신청하는 한편, 1999. 10. 1.에는 ○○동산종회로부터 26억원의 법인운영자금지원을 약속받는 등 법인의 정상화를 위해 각고의 노력을 기울여 왔다. 다. 사회복지사업법 제22조에 의하면, ①주무관청의 명령을 정당한 이유없이 이행하지 아니한 때, ②회계부정이나 현저한 불법행위 기타 부당행위가 발견되었을 때, ③법인의 업무에 관하여 보고를 지연하거나 허위보고를 한 때로 사회복지법인 임원승인취소사유를 규정하고 있는 바, 청구인들이 위와 같이 법인정상화를 위해 노력하고 있음에도 불구하고, ○○군수는 위 법인 개원이래 한 번도 요구한 적이 없었고 지금까지의 결산서가 없어 예산서를 작성하기가 불가능한데도 불구하고, 예산서ㆍ결산서의 제출을 부당하게 요구하였으며, 이는 청구인들의 업무를 방해하기 위한 ○○군 환경복지과장의 공작에 의한 것이라고 밖에 볼 수 없어 청구인들의 행위에는 정당한 이유가 있다고 판단되고, 회계부정은 청구인들이 취임하기 전에 전임 대표이사에 의해 자행된 것으로서 전 대표이사인 김◇◇은 ○○군수에 의해 형사소추되어 있는 상태이므로 청구인들은 위 사회복지사업법 제22조 소정의 임원승인취소사유 어디에도 해당하지 않는다. 라. 위의 사정을 종합하여 보면, 청구인들에 대하여 한 이 건 처분은 법규정에도 어긋날 뿐 아니라, 위 법인 정상화를 위해서도 전혀 도움이 되지 않으므로 당연히 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 위 법인은 사회복지사업법에 의하여 1992. 11. 16. 설립되어 노인복지법에 따라 1996. 10. 18. 개원된 시설로써, 60세이상 노인들이 비용(주보증금 5,500만원, 생활보증금 3,000만원)을 부담하여 노후생활을 할 수 있도록 설치된 유료시설이므로, 시설 설치자는 입소노인들의 일상생활을 책임질 의무가 있음에도 불구하고, 법령에 따른 주무관청의 정당한 명령을 전혀 이행하지 않고, 입소자들의 생존권마저 위협받는 상황에 이른 법인의 정상화를 위한 노력을 기울이지 않음에 따라 피청구인은 청구인들을 포함한 위 법인 임원들에 대하여 청문을 거쳐 이 건 처분을 하였다. 나. 청구인들은 사회복지사업법령에 따라 감독관청인 ○○군수에 게 제출하여야 하는 1998년 결산서 및 1999년 예산서를 기한내에 제출하지 않고 4회에 걸친 제출요구에도 정당한 사유 없이 이를 이행하지 아니하였고, 사회복지사업법 제23조의 규정을 위반하여 주무관청의 허가없이 법인의 기본재산인 16,602㎡의 토지에 대하여 근저당권을 설정하였으며, 1999. 4월부터 입소자에 대한 급식이 중단되는 등 법인이 부실하게 운영됨에 따라 ○○군수가 사회복지사업법 및 노인복지법에 따라 이의 시정과 정상화방안 강구를 4회에 걸쳐 명하였으나 이에 대해 아무런 조치도 하지 아니하였고, 1998년도의 감사는 아예 이를 실시하지도 않는 등 법규를 위반하여 왔다. 다. 청구인들은 위 법인의 운영정상화를 위해 최대한의 노력을 하였다고 주장하나, 청구인들이 제출한 26억원의 자금지원약속은 이 건 처분 이후에 작성된 것으로 지원자금의 실질적 자료로 인정하기 어려우며, ○○군 환경복지과장은 청구인들의 주장대로 청구인들의 업무를 방해하다가 면직된 것이 아니라 본인의 원에 의하여 면직된 것이고, 이 건 처분은 청구인들 취임이전에 발생된 회계부정을 이유로 한 것이 아니므로 청구인들과의 주장은 이유 없다. 라. 뿐만 아니라, 1999. 10. 7. ○○군수의 직권으로 채권단[○○ㆍ○신탁(주)ㆍ○○금고]과 이해관계인 1인, 강원도의회의원 1인으로 구성된 이사회가 선임되어 법인정상화를 위한 구체적인 조치들을 취해 나가고 있는 상황에서 제기된 청구인들의 이 건 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 사회복지사업법 제22조, 제23조, 제51조, 제52조 동법시행령 제25조 사회복지법인재무ㆍ회계규칙 제10조, 제19조 노인복지법 제32조, 제42조 행정권한의위임및위탁에관한규정 제4조 나. 판 단 (1) 청구인과 피청구인이 제출한 임원승인취소처분서, 배상명령신청서, 민원문서 및 회신문서, 법인등기부등본, 사회복지법인설립인가서, 유료노인복지시설설치허가증교부문서, ○○마을입주계약서, 임원이ㆍ취임승인신청서, 임원취임승인보고문서, 정관, 1999년도 예산편성 및 1998년도 결산서제출촉구문서, 지시사항이행촉구문서, 사회복지법인○○ 현지점검결과조치통보문서, 사회복지법인○○운영정상화촉구문서, 운영상황 현지점검결과조치사항보완조치문서, 청문서, 사회복지법인○○에 대한 지적사항의 향후조치계획문서, 인사발령문서, 임시이사선임통보문서, 각서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음의 사실을 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 유료노인복지주택건립운영을 사업으로 하는 ○○공사(대표이사 : 정○○, 법인소재지 : 강원도 ○○시 ○○동 1150-1, 사회복지법인○○의 전신)의 법인설립인가신청에 대하여 1992. 11. 16. 사회복지사업법 제7조의 규정에 의하여 이를 인가하였다. (나) 피청구인은 1995. 5. 16. 노인복지법에 의거하여 ○○공사(대표이사 : 이○○, 소재지 : 강원도 ○○군 ○○면 ○○리 산36)에 대하여 유료노인복지시설설치허가증을 교부하였으며, 1996. 10. 24. 위 법인의 신청에 의하여 법인의 명칭을 사회복지법인○○(○○마을)로 변경허가하였다. (다) 청구외 ○○군수는 위 법인에 대한 강원도와의 합동감사결과, 목적용기본재산 중 토지(12필지)의 일부(5필지)가 대표이사 개인명의로 등기되어 있고, 건물은 정관에 미등재되었으며, 1997년 결산서 및 1998년 예산을 미편성하였고, 주무관청의 허가 없이 32억6,900만원을 장기차입하였으며, 입소보증금 95억7,774만4,000원을 별도로 관리하지 않고 건물신축비 등으로 사용하여 보증금 반환대책이 없고, 등기부상임원(이사 14인, 감사2인)과 실제임원(이사 9인, 감사 없음)이 다르다는 등의 지적사항과 함께, 위 지적사항에 대하여 시정조치를 취할 것을 1998. 8. 6. 위 법인대표이사에게 통보하였다. (라) ○○군수는 1998. 9. 10. 위 법인 운영전반에 대한 ○○군수의 지시(이사 및 감사의 조속임명, 향후 운영계획서 제출, 이사회 정기개최 등 11개항)에 대하여 위 법인이 이를 이행하지 않는다는 이유로 재차 향후 운영계획서를 제출할 것을 촉구하는 문서를 위 법인대표이사에게 통지하였다. (마) ○○군수는 1998. 9. 22. 위 법인에 대한 현지점검결과 목적용기본재산(토지5필지)이 대표이사 개인명의로 등기되어 있고, 입소보증금관리 및 반환대책이 미흡하며, 수익용기본재산이 미확보되어 있고, 장기차입금에 대한 상환대책이 미흡하다는 등의 이유로 이를 보완하여 이행계획서를 제출할 것을 위 법인대표이사에게 통지하였다. (바) 사회복지법인○○는 1998. 11. 30. 대표이사 김◇◇을 포함한 10인의 이사가 참석한 가운데 임시이사회를 개최하여 기존 임원(이사 14인, 감사2인)의 사임과 신임원[이사 5인(김☆☆, 김◇◇, 정△△, 김◎◎, 박□□), 감사2인(조○○, 권○○)]의 선임을 의결하고, 1998. 12. 3. 청구외 ○○군수에게 임원취임승인을 신청하였다. (사) 청구외 ○○군수는 1998. 12. 4. 위 취임승인신청에 대하여 이를 승인하고 1998. 12. 29. 이를 피청구인에게 보고하였다. (아) 1999. 12. 12. ○○군수는 위 법인대표이사인 김☆☆에게 1998년도 결산서 및 1999년도 예산서와 위 강원도ㆍ○○군 합동감사결과 지적사항에 대한 조치결과를 제출할 것과 법인의 정상운영과 월동대책을 강구하여 줄 것을 통지하였다. (자) 위 법인대표이사 김☆☆는 1999. 1. 23. ○○군수의 지적사항에 대하여 목적용기본재산(토지5필지)은 이전이 가능할 경우 법인명의로 소유권이전등기를 할 것이나 여의치 않을 경우에는 장기적으로 지상권설정을 할 계획이고, 정관에 미등재된 목적용기본재산(건물)은 ○○신탁과의 위수탁계약 종료시 목적용기본재산으로 등재할 예정이며, 수익용기본재산(10억5,200만원)은 차후 수익사업으로 적립후 대체할 예정이고, 1998년도 결산서 및 1999년도 예산서 제출요구에 대하여는 조속한 시일내에 이사회 승인절차를 거쳐 이행할 예정이라는 내용의 조치계획을 ○○군수에게 제출하였다. (차) ○○군수는 1999. 4. 7. 위 법인이 사무직 및 관리직원의 부재로 인하여 업무가 마비되어 입소자의 급식대책 등 현실적으로 어려운 여건에 직면하고 있으므로 차입금상환대책 등 정상화방안을 이사회의결을 거쳐 1999. 4. 15.까지 제출할 것을 통보하면서, 정상화방안에 대한 통보가 없을 경우 임원승인을 취소할 것임을 위 법인대표이사에게 통지하였다. (카) ○○군수는 위 법인대표이사가 법인정상화방안 및 차입금상환계획에 대하여 이를 제출하지 않자, 1999. 4. 20., 1999. 4. 29.과 1999. 5. 21. 3회에 걸쳐 이의 이행을 촉구하는 문서를 위 법인대표이사에게 통지하였다. (타) 청구외 최□□를 포함한 위 시설입소자 13인은 1999. 4. 20. 위 법인과 ○○종단 및 ○○신탁회사 등이 결탁하고 주무관청의 직무유기로 위 법인이 도산할 지경에 처해 있으며, 직원은 한 명도 없는 상태에서 가동이 중단되어 생활할 수도, 퇴소하려 해도 입주보증금을 받을 길이 없어 퇴소할 수도 없으므로 관선이사 및 감사를 파견할 것과 불법비리를 자행한 법인임직원들을 형사처벌하라는 등의 내용이 담긴 진정서를 대통령비서실 및 감사원에 제출하였다. (파) 1999. 4. 21. 과 1999. 4. 28. 청구외 홍○○를 포함한 124인은 위 법인은 감독기관의 지시나 제반 조치를 무시한 채 대표이사가 6번이나 바뀌면서 마침내 250억원이 넘는 부채를 지고, 1998. 12월 당시 대표이사였던 김◇◇(승명 : ○○)이 경영권을 청구인인 김☆☆일가(처, 6촌동생부부)에게 넘겼는 바, 위 김☆☆는 허황된 궤변으로 입소자들을 속여 왔을 뿐 아니라 취임 후 3개월간 직원들의 의료보험료ㆍ고용보험료도 불입치 않아 비품이 압류되는 등 파행적으로 법인이 운영되어 입소자들은 서둘러 자치회를 구성하고 1999. 3. 23. 만장일치로 위 김☆☆를 경영에서 배제키로 의결하고 사표를 받았으나, 이후 위 김☆☆는 태도를 돌변하여 강압에 의한 사표라는 등의 주장을 하고 있으며, 직원들은 1999. 3. 25. 모두 회사를 떠난 상태에서 입소자들은 관리비를 갹출하여 위 법인의 정상화를 위한 노력을 경주하고 있으므로 위 법인설립인가를 취소하여 줄 것을 보건복지부장관, 피청구인, ○○군수에게 진정하였으며, 이후에도 1999. 5. 19., 1999. 6. 16., 1999. 6. 23.,1999. 10. 15.등에 걸쳐 각급 기관에 계속하여 유사한 내용의 진정을 하였다. (하) 피청구인은 위 진정에 대하여 1단계로 시설관리지원 등의 입소자생활보호조치를 실시하고, 2단계로 법인운영 전반에 대하여 정상화방안을 강구하며 임시이사 선임 및 법린설립허가 취소 요청 등의 내용이 포함된 조치방안을 ○○군수에게 통보하면서, 그 통보내용을 위 법인의 입소자자치회장 장이상과 입소자 최□□에게도 마찬가지로 통지하였다. (거) ○○군수는 1999. 6. 22. 위 법인의 이사인 청구인들과 청구외 김◇◇에 대하여는 예산편성 및 결산미이행, 기본재산처분허가 미이행, 법인정상화방안미제출, 장기차입금에 대한 허가 미이행 등의 사유로, 감사인 청구외 조○○와 권○○에 대하여는 사업실적 및 결산미이행, 감사의 직무 미수행의 사유를 들어 위 법인 임원의 취임승인을 취소하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였다. (너) 피청구인이 1999. 6. 29. 위 법인 임원들에 대하여 임원승인취소처분을 할 예정이니 1999. 7. 13. 출석하여 청문에 응할 것을 통지하자, 대표이사인 청구인 김☆☆는 신병가료중이므로 청문일시를 연기하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였으며 피청구인은 1999. 7. 29.까지 청문의견서를 제출할 것을 위 김☆☆에게 통지하였다. (더) 위 법인대표이사인 청구인 김☆☆는 1999. 7. 25. 소수의 입소자와 ○○군수가 공모하여 1999. 3. 12.자로 자신을 축출하고, 1999. 3. 25. 직원들을 불법해고하였으므로 예산서 및 결산서를 제출하지 못하는 것이 불가항력이었다는 것과 피청구인과 ○○군수가 위 법인의 기능을 마비시켜 놓았다는 등의 내용이 담긴 청문의견서를 ○○군수에게 제출하였으며, ○○군수는 1999. 8. 2. 이를 피청구인에게 송부하였다. (러) 피청구인은 1999. 10. 1. 청구인 등 위 법인의 임원 7인에 대하여 청문시 정당한 사유를 제출하지 못하였을 뿐 아니라 시설입소자의 생계지원 중단 등 법인의 정상운영이 불투명하다는 등의 이유로 사회복지사업법 제22조, 제23조 및 사회복지법인재무ㆍ회계규칙 제10조, 제19조, 제42조를 근거로 위 법인임원에 대한 승인을 취소하는 결정을 하여 위 법인의 임원들에게 통지하였다. (머) 대구광역시 ○○구 ○○동 3056-25번지 서○○은 일자미상시(날짜 미표기)에 위 김☆☆가 위 법인을 법인의 목적에 따라 합법적이고 모범적으로 운영할 때에는 ○○종회의 사회복지육영자금 26억원을 결의를 거쳐 위 법인의 운영에 참여하겠다고 각서하였다. (버) 위 법인의 기본재산인 강원도 ○○군 ○○리 47-1ㆍ48ㆍ50ㆍ51ㆍ54번지의 토지 총 16,602㎡에는 1999. 3. 23.자로 각각 채권최고액 2억원씩 총 10억원의 근저당권이 설정(근저당권자 : 박○○)되어 있다. (서) ○○군수는 1999. 10. 7. 사회복지사업법 제20조의 규정에 의하여 ○○신탁(주) 토지신탁2팀장 박◇◇, 위 법인 입소자 지○○, 위 법인 휴양회원대표 김●●, 강원도의회의원 함○○, ○○협의회장 이○○ 등 10인을 임시이사로 선임하여 각 당사자에게 통보하였음을 피청구인에게 보고하였다. (2) 살피건대, 사회복지사업법령에 의하면, 노인주거복지시설의 설치 및 운영 등에 관하여 규정하는 노인복지법이 정하지 아니한 사항에 대하여는 사회복지사업법을 적용하고(법 제3조), 사회복지법인이 기본재산을 담보제공하고자 할 경우에는 주무관청(시ㆍ도지사)의 허가를 받아야 하고(법 제23조제3항제1호), 예산서는 회계연도 개시일 5일전까지, 결산서는 다음 연도 3월31일까지 시장ㆍ군수ㆍ구청장에게 제출하여야 하며(법 제23조제4항, 사회복지법인재무ㆍ회계규칙 제10조 및 제19조), 법인의 감사는 매년 1회이상 감사를 실시하여야 하고(사회복지법인재무ㆍ회계규칙 제42조제1항), 보건복지부장관, 시ㆍ도지사 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장은 노인복지시설을 포함하여 사회복지시설을 설치ㆍ운영하는 자에 대한 소관업무에 대하여 지도ㆍ감독을 하며, 필요한 경우 그 업무에 관하여 보고 또는 관계서류의 제출을 명하거나, 소속공무원으로 하여금 법인의 사무소 또는 시설에 출입하여 검사 또는 질문하게 할 수 있고(법 제51조, 노인복지법 제52조), 사회복지법인의 임원이 주무관청의 명령을 정당한 이유 없이 이행하지 않거나, 당해 법 또는 당해 법에 의한 명령을 위반한 때에는 그 임원의 취임승인을 취소할 수 있다(법 제22조)고 되어 있으며, 강원도사무위임조례 제2조와 별표1 및 강원도사무위임규칙와 별표에 의하면, 사회복지법인 임원취임승인 및 임시이사의 선임, 기본재산 처분허가 등의 사무는 행정권한의위임및위탁에관한규정 제4조에 의거하여 시장ㆍ군수에게 위임하고 있는 바, 청구인들은 1998. 12. 4. ○○군수로부터, 사회복지사업법 및 노인복지법에 의하여 설립된 유료노인주거복지시설인 사회복지법인○○의 임원(이사)으로 취임승인을 받은 자들로서, 법인의 기본재산인 강원도 ○○군 ○○리 47-1ㆍ48ㆍ50ㆍ51ㆍ54번지의 5필지 16,602㎡에 대하여 ○○군수의 허가없이 근저당권을 설정하였을 뿐 아니라, ○○군수의 4회에 걸친 제출요구에도 불구하고 법인의 1998년도 결산서 및 1999년도 예산서를 제출하지 않았고, 입소자들에 대한 급식이 중단되고, 전 직원이 퇴사한 상황하에서도, 감독기관인 ○○군수의 수 차례에 걸친 법인 운영정상화방안 제출을 포함한 시정명령에도 불구하고 전혀 이를 이행하지 않는 등 정당한 이유 없이 주무관청의 명령을 이행하지 않았을 뿐 아니라, 사회복지사업법의 관련 규정을 위반한 사실이 분명하므로 청구인들을 포함한 위 법인의 임원 전체에 대하여 1998. 12. 4.의 취임승인을 취소한 이 건 처분은 적법절차에 따라 정당하게 행하여진 적법ㆍ타당한 처분이라 할 것이다. 한편, 청구인들은 ○○군 환경복지과장을 포함한 감독기관의 방해로 인하여 법인의 운영정상화가 어려워졌고, 청구인들이 취임하기 이전에는 예산서 및 결산서를 제출받지도 않았으면서 청구인들에 대하여만 예ㆍ결산서의 제출을 요구하는 것은 부당하다고 주장하나, 사회복지사업법령 및 노인복지법령을 위반하고 파행운영으로 사회문제화되고 있는 위 법인에 대하여 감독관청인 ○○군수가 위법사실의 치유와 정상화를 촉구한 것은 정당한 법집행이라 할 것이며, 법적으로 의무화되어 있는 예ㆍ결산서를 청구인들이 임원으로 취임하기 이전에는 제출받지 않았다는 이유만으로 청구인들에게 부과된 법적의무인 예ㆍ결산서의 제출의무가 면제되는 것도 아니라 할 것이므로 청구인들의 주장은 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1999-07147

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[ 참조조문 ]

사회복지법인재무ㆍ회계규칙 제10조

노인복지법

행정권한의위임및위탁에관한규정 제4조

사회복지사업법 제7조 제20조 제22조 제23조

강원도사무위임조례 제2조

[ 사건명 태그]

사회복지법인임원승인취소처분취소청구