국민권익위원회 1999-05935, 1999. 12. 6., 인용

【재결요지】 사 건 99-05935 화약류제조업허가취소처분취소청구 청 구 인 (주)○○(대표이사 이 ○ ○) 서울특별시 ○○구 ○○동 1번지 피청구인 경찰청장 청구인이 1999. 9. 13. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제43회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 피청구인은 1999. 6. 23. 청구인의 여수공장에 대하여 한 화약류 제조업허가 취소처분은 이를 취소한다. 【청구취지】 주문과 같다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 전라남도 ○○시 ○○동 586번지 소재 여수공장을 1998. 4. 1.부터 1999. 6. 15.까지 정당한 사유없이 1년이상 휴업을 하였다는 이유로 피청구인이 1999. 6. 23. 청구인에 대하여 화약류 제조업허가 취소처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인의 여수공장은 호남지역의 초유폭약 수요자가 인천 및 동해공장 등에서 초유폭약을 공급받고 있어 장거리 운반에 따른 안전 사고의 위험을 최소화하여 공공의 안전을 확보하고 수요자 인근에서 초유폭약을 제조ㆍ공급함으로써 사용자의 이익을 증대하기 위하여 1996. 7. 18. 화약류 제조업허가를 얻어 약 5억여원을 시설투자하여 연 1,800톤(월 150톤)을 생산할 수 있는 시설을 갖추었다. 나. 1996년 9월경부터 생산시설에서 초유폭약을 생산하여 전ㆍ남북 및 부산ㆍ경남지역에 공급하던 중 1997년 말부터 IMF 관리체제가 시작되면서 건설경기가 완전히 침체되어 1998년 1월부터 3월까지 여수공장의 초유폭약 생산량은 총 147톤으로 월 평균 49톤에 불과한 어려운 상황이었다.

다. 청구인의 여수공장은 톤당 판매원가(1,020,000원)와 톤당 판매단가(1,021,370원)가 일치하는 손익분기점은 연간 생산량이 850톤이며, 연간 생산량이 850톤이하일 경우에는 판매원가가 판매단가보다 커서 오히려 손해가 발생하는데 1997년도에는 1,009톤을 생산하였으나, 1998년초부터 전남지역을 비롯한 국내 화약 수요량이 급감한 결과 1998년 1월부터 3월까지 여수공장의 초유폭약 생산량은 총 147톤으로 월 평균 49톤에 불과하여 손익분기점인 연간 생산량 850톤보다 적은 460톤에 불과할 것이 예상되었고, ◆◆그룹의 전 계열사가 임금 등 모든 비용에 대해 지불유예 또는 삭감할 수 밖에 없었던 부도 일보직전의 상황이었으므로 생산을 중단한 것이다.

라. 청구인의 인천공장과 동해공장에서 초유폭약을 생산하여 호남 지역에 공급하거나 여수공장에서 인근지역에 운반할 경우 역시 운반거리가 멀어 막대한 물류비용이 추가되어 경제성을 잃게 되고, 공공의 안전에 악영향을 끼칠 우려가 있어 고객의 경제적부담 해소 및 편리성 등을 고려하여 청구인의 여수공장 보다 상대적으로 저렴한 경상남도 ○○군에 공장이 있는 ■■(주)과 초유폭약 외주생산계약(OEM방식)을 체결하여 1998년 4월부터 1999년 5월까지 총 4,775톤을 구입ㆍ판매하였고, 1998년 4월부터 1998년 12월까지는 3,225톤(전ㆍ남북지역 262톤)을 구입ㆍ판매하였다.

마. 청구인이 여수공장의 작업인원을 방위산업 생산공정에 전환배치하였으나, 정부의 방위산업 긴축운영으로 인한 방산 물량감소로 초유폭약 제조인력이 유휴인력으로 남을 수 밖에 없고, ■■(주)으로 부터 외주생산에 의존하여 공급함에 따라 원활한 제품수급의 차질은 물론 외부로부터 초유폭약을 구매하여 다시 수요자에 공급함으로 인하여 운반시간 및 운반거리의 증가로 안전사고의 위험성이 높으며, 1999년 국내경제 및 건설경기 회복에 발맞추어 생산을 재개하려는 것이다. 바. 전라남도지방경찰청에서는 1999년 1/4분기 점검시(1999. 3. 26.) 이미 여수공장의 휴업기간이 12개월에 다다르고 있었음에도 불구하고 청구인에게 이를 알리지 않고 1999년 2/4분기 점검시(1999. 5. 13.) 이를 적발하여 화약류 제조업허가취소를 피청구인에게 상신하였는 바, 사전에 감독기관의 적극적인 대민봉사와 지도감독이 있었다면 청구인의 여수공장에 대한 화약류 제조업허가가 취소되지 않았을 것이다. 사. 청구인은 생산중단 이후에도 전남지방경찰청의 1999. 5. 13. 화약류 제조점검표와 같이 항시 생산을 재개할 수 있도록 제조설비에 대한 자체적인 안전관리 및 점검에 만전을 기하여 왔으며, 1999년 하반기부터 전ㆍ남북의 초유폭약 수요가 상당히 회복되리라고 예상되어 가동을 중단하였던 여수공장의 초유폭약 생산을 재개하려던 중이었다. 아. 청구인의 화약류 제조업허가가 취소되게 되면 청구인의 인천ㆍ동해ㆍ제천ㆍ보은 등 4개 공장의 화약류 제조업허가 취소는 물론 전국 인천ㆍ동해ㆍ제천ㆍ보은ㆍ광주ㆍ여수ㆍ천안ㆍ점촌ㆍ태백ㆍ경인ㆍ부산 등 13개소의 화약류 판매업허가의 취소라는 결과를 초래하게 되며, IMF 관리체제를 극복하기 위한 국가기간산업인 건설ㆍ토목공사 등 각종 SOC사업 추진에 차질을 초래할 가능성이 있다. 자. 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제45조제1항제4호의 사업개시후 정당한 사유없이 1년이상 휴업한 경우에는 화약류 제조업허가를 취소하여야 한다고 규정하고 있으나, 공공안전을 이유로 한 다른 취소사유와는 달리 장기간 휴업한 제조업자에 대한 불필요한 관리배제 등 행정편의를 위하여 규정된 조항이기 때문에 생산중단에 대한 정당한 사유를 폭넓게 인정하여야 하고, “정당한 사유없이”를 “허가취득자의 고의에 의한 경우”로 제한적으로 판단하여야 하며, 정당한 사유를 구체적인 사실관계를 검토하여 판단하여야 하지 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제66조의 휴업신고 여부를 가지고 판단하여서는 안되고, 또한 화약류 제조업자 결격사유로 연결되므로 허가취소사유를 엄격히 적용하여야 한다. 차. 청구인의 광주지점에서 운영하는 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 24-1 번지에 소재한 화약고(화약류 판매소)를 청구인이 1998. 4. 21.부터 1998. 12. 30.까지 휴업하다가 IMF사태에 따른 화약수요처 감소와 회사재정난으로 휴업기간 연장(1999. 1. 1. ～ 1999. 11. 30)을 신청하여 전라북도지방경찰청에서 1998. 12. 17. 화약류 판매업 휴업기간을 연장해 준 것으로 볼 때, IMF사태에 따른 수요량 감소가 정당한 휴업사유에 해당된다고 볼 수 있다. 카. 부도직전에 절대절명의 상황하에서 이루어진 휴업조치는 허가 취득자의 고의성이 전혀 없으므로 이는 당연히 정당한 사유에 의한 휴업이므로 피청구인의 이 건 처분은 취소하여야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은, 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 IMF 관리체제이후 수요량이 격감되고 생산량변동에 따른 경제성이 없어 생산을 중단하였다고 주장하나, 청구인은 여수공장외에 동일한 폭약을 생산하는 공장이 인천 및 동해에 있으므로 경영합리화로 경제성을 높이려면 인천 및 동해공장에서 생산ㆍ판매할 수 있는데도 경쟁회사에서 청구인 소속의 여수공장의 연간 생산량 1,800톤의 약 2.8배에 달하는 5,000톤(약 38억원)을 구입ㆍ판매하였으므로 수요량 격감과 경제성이 없다는 청구인의 주장은 이유없다. 나. 청구인은 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제45조제1항제4호의 사업개시후 정당한 사유없이 1년이상 휴업한 경우에는 화약류 제조업허가를 취소하고, 허가취소는 제조업자 결격사유로 연결되므로 엄격히 적용하여야 하며, 부도직전에 절대절명의 상황하에서 이루어진 휴업조치는 허가취득자의 고의성이 전혀 없어 당연히 정당한 사유에 의한 휴업이므로 이 건 처분은 취소하여야 한다고 주장하나, 화약류는 사소한 부주의로 막대한 인명과 재산의 피해를 발생시킬 수 있으므로 제조업자 등 화약류 취급자는 고도의 주의력과 준법정신이 요구되며, 고의ㆍ과실을 불문하고 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법령을 위반하는 사람에 대하여는 엄격한 조치가 필요하기 때문에 종업원 전원을 다른 공장에 배치하고 시설을 자물쇠로 채우고 1년이상 장기간 휴업을 하였으면서도 절대절명의 급박한 상황에서 이루어진 행위로 고의성이 없다는 청구인의 주장은 설득력이 없으므로 피청구인의 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제4조, 제5조, 제45조, 제46조의2, 제66조, 제74조 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법시행령 제2조제11호 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법시행규칙 제52조, 제61조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 화약류제조업허가증, 화약류 제조업소 행정처분대상 조치 상신 공문, 확인서, 처분통지서 등 각 사본의 기재에 의하면 다음 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인의 대표이사 이□□은 1996. 7. 18. 경찰청 제96-2호로 전라남도 ○○시 ○○월동 586번지에 (주)◆◆ 여수공장이라는 명칭으로 화약류제조업 허가(허가제품 : 초유폭약, 최대생산량 : 월 150톤)를 받았다. (나) 청구인은 1998. 4. 1.부터 1999. 6. 15.까지 휴업신고 없이 1년이상 휴업을 하였다. (다) 1999. 5. 24. 전라남도지방경찰청 방범지도계 경위 나홍주가 작성한 화약류 제조업소 점검 관련 관계자 방문 언동 보고에 의하면, “1999. 5. 20. 18:00경 전라남도지방경찰청 방범지도계 사무실로 (주)◆◆ 광주지점장 우기채와 본사 영업과장 오○○이 방문하여 회사 직원의 과실로 생산중단 후 1년이내에 생산재개 등 조치를 취하지 못한 점을 인정하며, 1년이상 휴업한데 대한 특별한 사유는 없으나 제조시설을 폐쇄할 수 없는 실정이므로 허가취소가 되지 않도록 1999. 3. 31.이전 생산실적을 만들어 놓을테니 선처를 호소한다고 언동한 후 돌아간 사실이 있다”고 기재되어 있다. (라) 전라남도지방경찰청에서 1998년 2/4분기(1998. 6. 10.), 1998년 4/4분기(1998. 11. 26.) 및 1999년 1/4분기(1999. 3. 26.) 청구인의 여수공장에 대한 화약류 제조업소 점검표에 의하면, 1998. 3. 31. 이후 생산실적이 없다고 기재되어 있다. (마) 1999. 5. 24. 전라남도지방경찰청장의 화약류 제조업소 점검결과 보고(내부결재)에 의하면, 1999. 5. 13. 13:20 ～ 15:00경까지 (주)◆◆ 여수공장을 점검한 결과 “(주)◆◆ 여수공장은 방산용 화약을 주로 생산하는 업체로서, 민수용 화약의 수요증가를 예상하고, 방산용 공장내에 초유폭약 제조시설을 갖추고 생산에 착수하였으나, 1998. 3. 31. 이후 민수용 화약 제조를 중단하여 이후 생산실적이 없음(IMF 구제금융신청후 ■■에 OEM방식으로 구매하여 판매)”라고 기재되어 있고, 화약류제조소 점검표에 “생산중단시설에 대하여 위해예방계획서의 준수를 위한 화약류 제조보안책임자의 배치, 간부사원에 대한 연 2회 안전교육 실시, 1999. 1. 18. 상반기 저장소 정기 자체 안전점검계획을 수립ㆍ시행하여 피뢰침, 경계판, 안전을 위한 보안거리 확보 등의 시설점검과 함께 종업원에 대한 안전교육 및 점검의 수립ㆍ시행을 하였다”고 기재되어 있다. (바) 전라남도지방경찰청장이 1999. 5. 25. 피청구인에게 제출한 화약류 제조업소 행정처분대상 조치 상신 공문에 의하면, 행정처분대상 내용란에 “정당한 사유없이 1년이상 제조실적 전무(1998. 3. 31.이후 실적전무)”, 적발경위란에 “1999년 2/4분기 화약류 취급업소 일제점검 기간중 1999. 5. 13. 13:20경 방범지도계장 경감 이화선외 1명이 화약류제조업소인 (주)◆◆ 여수공장에 임하여 확인한 결과 위와 같이 1998. 3. 31.이후 제조실적 전무함을 확인하고 동 업소 제조보안책임자인 방기복으로부터 제조 마지막일자의 제조작업일지 사본을 제출받아 확인한 것임”이라고 각각 기재되어 있다. (사) 1999. 5. 31. 청구인 소속 1급 화약류제조보안책임자인 방기복의 확인서에 의하면, “1998. 3. 31. 105㎏생산을 마지막으로 제조를 중단하고, 제조설비는 정기적인 점검 및 관리를 하고 있으며, 저는 IMF로 인한 회사구조조정에 의하여 1998년 6월이후 방산용생산담당자로 근무하고 있으며 산업용 초유폭약 제조 전반에 관한 확인 감독 업무를 하고 있다”고 기재되어 있다. (아) 피청구인이 1999. 5. 31. 청구인에 대하여 청문을 실시한다고 통보하였고, 1999. 6. 15. 경찰청 방범지도과 사무실에서 청문을 실시하였다. (자) 피청구인은 1999. 6. 23. 청구인이 1998. 4. 1.부터 1999. 6. 15.까지 정당한 사유없이 1년이상 휴업을 하였다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 처분을 하였다. (차) 청구인의 광주지점에서 운영하는 전라북도 진안군 부귀면 신정리 24-1 번지에 소재한 화약고(화약류 판매소)를 청구인이 1998. 4. 21.부터 1998. 12. 30.까지 휴업하다가 IMF사태에 따른 화약수요처 감소와 회사재정난으로 휴업기간 연장(1999. 1. 1. ～ 1999. 11. 30)을 신청하여 전라북도지방경찰청에서 1998. 12. 17. 화약류 판매업 휴업기간 연장을 통지하였다. (2) 살피건대, 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제45조제1항제4호의 규정에 의하면, 화약류제조업 허가를 받아 사업을 개시한 후 정당한 사유없이 1년이상 휴업한 때에는 허가를 취소하도록 규정되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 여수공장의 연간 생산량 1,800톤의 약 2.8배에 달하는 5,000톤을 ■■(주)으로부터 구입ㆍ판매한 것으로 보아 청구인이 초유폭약의 수요량이 감소하여 휴업한 것은 아니라고 주장하나, 청구인의 여수공장은 전남ㆍ북지역의 업체에게 초유폭약을 공급하기 위하여 설립되었으나 IMF 관리체제이후 전남ㆍ북지역의 초유폭약 수요량이 급격히 감소하여 1998년 1월부터 3월까지 147톤밖에 생산하지 못함에 따라 1998년도 초유폭약의 예상수요량이 손익분기점인 연간생산량 850톤에 미달되는 588톤이 될 것이 예상되었고, 실제 OEM방식으로 ■■(주)과 계약을 체결하여 1998년 4월부터 1998년 12월까지 구입ㆍ판매한 3,225톤중 전남ㆍ북지역에 판매한 수량은 262톤에 불과하였으며, 청구인의 광주지점에서 운영하는 전라북도 ○○군 ○○면 ○○리 24-1 번지에 소재한 화약고(화약류 판매소)를 화약수요량 감소와 회사재정난으로 인하여 1998. 4. 21.부터 휴업하고 있는 점 등으로 볼 때 초유폭약의 수요량이 감소하여 여수공장에서 초유폭약을 생산하는 것이 경제성이 없는 것으로 판단되어 청구인이 불가피하게 휴업한 것으로 인정되는 점, 전라남도지방경찰청장은 화약류 제조업소 점검결과 청구인의 여수공장에서 1998. 3. 31. 이후 초유폭약 생산실적이 없었다는 것을 알게 되었으므로 청구인의 여수공장이 휴업신고없이 휴업한 기간이1년이상 되기이전에 휴업신고없이 1년이내 기간동안 휴업하였다는 이유로 과태료를 부과하거나 생산재개를 촉구하는 등 행정지도를 하였어야 함에도 불구하고 이러한 조치를 취하지 아니한 점, 전라남도지방경찰청장의 화약류 제조업소 점검결과 보고에 의하면 청구인이 휴업기간동안에도 정상조업시와 동일한 제반 안전관리를 실시하여 공공의 안전유지에 지장을 주었다고도 볼 수 없는 점 등을 고려하여 볼 때, 청구인의 휴업이 IMF 관리체제라는 전례없는 국제경제위기하에서 기업의 경영합리화를 위하여 불가피하게 이루어졌던 것으로서 휴업의 정당한 사유가 있다고 인정되므로 1998. 4. 1.부터 1999. 6. 15.까지 정당한 사유없이 1년이상 휴업을 하였다는 이유로 청구인에 대하여 한 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1999-05935

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[ 참조조문 ]

총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제45조 제66조

[ 사건명 태그]

화약류제조업허가취소처분취소청구

[ 참조조문 태그 ]

총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제45조 총포ㆍ도검ㆍ화약류등단속법 제66조

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