국민권익위원회 1999-05496, 1999. 12. 6., 인용

【재결요지】 사 건 99-05496 관리처분계획무효확인등청구 청 구 인 별지 목록 기재와 같다. 선정대표자 양○○, 유○○ 피청구인 대한주택공사 청구인들이 1999. 7. 13. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제43회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 1. 피청구인이 1999. 5. 12. 청구외 서울특별시 ○○구청장으로부터 인가받은 관리처분계획중 9. 가청산에 관한 규정은 무효임을 확인한다. 2. 청구취지 1.중 예비적 청구는 이를 기각한다. 3. 청구취지 2.는 이를 각하한다. 【청구취지】 1. 주위적으로 피청구인이 1999. 5. 12. 청구외 서울특별시 ○○구청장으로부터 인가받은 관리처분계획은 무효임을 확인한다. 예비적으로 피청구인이 1999. 5. 12. 청구외 서울특별시 ○○구청장으로부터 인가받은 관리처분계획은 이를 취소한다. 2. 피청구인이 1999. 5. 21. 청구인들에 대하여 한 별지목록 기재의 청산금부과처분은 이를 모두 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 피청구인은 1994. 5. 27. 청구외 서울특별시장으로부터 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○2-1구역 주택재개발사업의 사업시행자로 지정받고, 1995. 7. 5. 사업시행인가를 받아 사업을 시행하였으며, 도시재개발법(이하 “법”이라 한다) 제34조에 의하여 관리처분계획(안)을 작성하여 1998. 11. 27. 및 1999. 1. 14.에 각각 주민총회를 개최하여 관리처분계획을 설명하고, 1998. 12. 16.부터 1999. 1. 15.까지 30일동안 공람을 거친 후 1999. 5. 12. 청구외 서울특별시 ○○구청장으로부터 인가를 받아 1999. 5. 14. 청구인들에게 관리처분계획의 인가사실 및 동ㆍ호수 추첨에 관한 통지를 하였으며, 1999. 5. 21. 위 관리처분계획에 의거하여 청구인들에 대한 동ㆍ호수 추첨 결과 및 분양계약 안내와 이에 따르는 각자에 대한 가청산금의 내역을 통지하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 서울특별시 ○○구 ○○동 ○○2-1구역 주택재개발사업의 시행자로서, 재개발사업을 시행하면서 ○○2-1구역 주택재개발사업시행규정 제31조에 근거하여, 관리처분계획에 대지 또는 건축시설을 분양받을 자의 분양기준가액과 분양받을 대지 또는 건축시설의 분양가격에 차이가 있을 때에는 관리처분계획 인가 후 청산금을 지급 또는 징수하고, 분양대상자는 관리처분계획 인가 후 사업시행자가 지정하는 기간내에 분양계약을 체결하되, 그 대금은 계약시 20%, 중도금 60%, 잔금 20%를 납부하고 분양계약을 체결하지 않으면 대지 또는 건축시설의 분양을 포기하는 것으로 간주한다는 내용의 가청산 조항을 삽입하고, 이에 근거하여 1999. 5. 21. 청구인들에 대하여 가청산금을 부과하였다. 나. 법 제18조제1항제9호 규정에 의하면, “관리처분계획에 대하여는 조합원으로 구성되는 총회의 결의를 거쳐야 한다”고 되어 있는 바, 위 관리처분계획은 청구인 등을 포함한 주민들의 결의나 동의를 거친 바가 없으므로 아무런 효력이 없으며, 또한 관리처분계획에는 가청산에 관한 조항을 둘 수 없음에도 불구하고 가청산조항을 포함하여 작성한 것은 법규정에 위반되고, 그 부과시기에 있어서도 분양처분 고시후에 부과하도록 되어있는 법 제42조에 정면으로 위배되어 무효이다. 다. 법에 의한 재개발사업은 주택건설촉진법에 의한 일반아파트 분양과는 달리 주민들이 소유하고 있던 토지와 건물을 출자하고 그 출자된 재산을 기초로 공사가 진행되는 것이기 때문에 주민들에게 더 이상 불이익이 없게 하기 위하여 청산금의 납부시기를 법 제42조에 “분양처분 고시가 있은 후”로 제한하고, 1995. 12. 29. 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 것)을 전면개정하면서 구 도시재개발법 제45조의 가청산 조항을 삭제하였는 바, 위 관리처분계획은 위 조항에 정면으로 위배되어 위법하다. 라. 피청구인은 법 제20조에 조합은 재개발사업에 필요한 경비를 충당하기 위하여 조합원으로부터 경비를 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 피청구인이 현재까지 집행한 비용이 1,200억원에 이르므로 그 범위내에서 청구인 등에게 경비를 부과하는 것은 적법하다고 주장하나, 회계상 경비란 운반비, 여비교통비, 감가상각비, 임차료, 광고선전비, 접대비 등을 의미하는 것으로 이는 건축비의 10%정도에 불과한 바, 피청구인이 건축비의 대부분을 차지하는 재료비, 인건비 등을 포함하여 경비가 1,200억원이 집행되었다고 주장하는 것은 이유없다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인들은 관리처분계획에 대하여 법 제18조제1항제9호에서 규정한 조합원 총회의 의결을 거치지 아니하였으므로 무효라고 주장하나, 구 도시재개발법 제10조에 의하여 사업시행자로 지정된 경우에는 건설교통부 업무지침 제52조에 의하면 주민이 선출하는 대표자로 구성된 협의기구를 두고 그들과 협의하여 사업을 시행하도록 되어 있는 바, 피청구인이 사업시행인가 시점부터 현재까지 80여회에 걸쳐 위 협의기구와 협의를 하였으므로 청구인들의 주장은 이유없다. 나. 법 제20조에 조합은 재개발사업에 필요한 경비를 충당하기 위하여 조합원으로부터 경비를 부과ㆍ징수할 수 있다고 규정하고 있고, 피청구인이 현재까지 집행한 비용이 1,200억원에 이르므로 그 범위내에서 청구인들에게 경비를 부과하는 것은 적법하다. 다. 청구인들에게 청산금 또는 가청산금이라는 명목으로 경비를 부과하였으나, 이는 그 실질에 있어 이미 집행한 공사비 등의 경비를 부과한 것으로, 이러한 가청산금제도가 법개정을 통하여 폐지된 것은 재개발사업을 시행하는 업체가 자신은 아무런 비용도 출자하지 아니한 채 조합원들로부터 미리 분양대금명목으로 공사비를 지급받아 공사를 진행하는 폐단을 방지함과 동시에 사업시행자가 실제로 투입한 비용은 법 제20조의 규정에 따라 권리자에게 부담시킬 수 있기 때문이다. 라. 청구인들은 청산금의 부과시기는 분양처분 고시 후에 하도록 하고 있는데도 관리처분계획 인가 직후에 가청산금을 부과하는 것은 법 제42조에 정면으로 위배된다고 주장하나, 사업시행인가 당시 사업시행규정 제31조에 “가청산”을 할 수 있도록 규정하고 있고, 앞서 기술한 바와 같이 이미 집행된 비용에 대하여 법 제20조의 규정에 따라 권리자 등에게 비용을 부과할 수 있으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부(청구취지 1) 가. 관계법령 도시재개발법 제9조, 제18조, 제19조, 제20조, 제23조, 제25조,제33조, 제34조, 제38조, 제42조, 제46조 구 도시재개발법(1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되기 전의 것) 제45조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 주택재개발사업 ○○2구역1지구 관리처분계획인가 통보서, 동ㆍ호 추첨결과 및 주택분양계약 안내문, 분양 대상자별 청산금액 내역서, ○○ 제2-1구역 관리처분계획, 관리처분계획기준, ○○ 2-1구역 주택재개발사업 시행규정, 관리처분분양설계기준, 민원회신서, 주민대표협의회 회의록, ○○ 2-1구역 재개발사업회원 총회, ○○2-1구역 공람심사위원회 개최결과 통보서 등의 사본을 종합해 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 서울특별시 ○○구 ○○동 328번지 일대 85,038㎡가 1973. 12. 1. 건설부 고시 제275호로 주택재개발사업지구로 지정ㆍ고시되고, 1991. 5. 17. ○○2-1구역 조합설립위원회가 설립되었으나 사업시행인가 신청 지정기간(1993. 10. 2. ～ 1994. 4. 1)내에 재개발조합설립과 사업시행인가 신청을 하지 못하여, 위 서울특별시장이 1994. 5. 27. 피청구인을 ○○2-1구역 재개발사업의 시행자로 선정하였다. (나) 피청구인은 사업구역내에 거주하는 토지 등의 소유자인 주민이 선출하는 대표자로 구성된 주민대표와의 협의 및 사업시행규정에 대하여 1995. 1. 23.부터 30일간의 공람을 거친 후 1995. 7. 5. 사업시행인가(○○구 고시 제1995-28호)를 얻었고, 1997. 10. 23. 사업시행완료기간을 2000. 3. 31. 변경하였다. (다) 피청구인은 1996. 10. 31. 공사를 착공하였으며, 주민대표기구와 1998. 9. 23. 관리처분계획에 대한 협의 등 수차례에 걸쳐 협의를 하였으며, 1998. 11. 27. 대상자 1,000여명중 160여명 참석한 가운데 서울특별시 △△구 △△동 소재 ○○회관에서, 1999. 1. 14. 위 대상자중 522명이 참석한 가운데 서울특별시 △△구 □□동 소재 ○○공원 ○○교육장에서 주민총회를 개최하여 관리처분계획안을 설명하고, 1998. 12. 16.부터 1999. 1. 15.까지 30일동안 공람을 거친 후 1999. 5. 12. 위 ○○구청장으로부터 관리처분계획에 대한 인가를 얻었다. (라) 위 ○○구청장은 1999. 3. 2. 이 건 관리처분계획안에 대한 공람결과 제출된 의견(분양가격 상승원인인 94.6%의 고가 낙찰 경위외 60여건)에 대한 공람심사위원회의 결과(채택 24여건, 일부채택 6건)를 피청구인에게 통보하고 관리처분계획에 반영하도록 하였다. (마) 피청구인은 1999. 5. 14. 관리처분계획인가 내용(관리처분인가:1999. 5. 12., 분양대상자별 종전 토지ㆍ건축물의 평가액, 분양건축시설의 면적 및 추산액, 가청산금액 등) 통지 및 동ㆍ호수 추첨(1999. 5. 20. 14:00)에 대한 안내를 하였다. (바) 피청구인은 청구인에게 1999. 5. 21. 동ㆍ호수 추첨 결과 통지, 주택분양계약에 대하여 안내〔계약일자:1999. 5. 31. ～ 1999. 6. 8., 준비물(주민등록등본, 인감증명서, 계약금 등), 분양대금의 납부방법(계약금으로 분양대금의 20%, 중도금으로 분양대금의 60%, 잔금을 분양대금의 20%를 납부하던지 아니면 계약금으로 분양대금의 10%, 중도금으로 분양대금의 20%, 잔금을 분양대금의 70%를 납부)〕 및 분양대상자별 가청산금액 등을 통지하였다. (사) 피청구인은 청구인에게 1999. 6. 3. 주택분양계약은 1999. 5. 12. 인가된 관리처분계획에 따라 시행하는 것으로 계약기간(1999. 5. 31. ～ 1999. 6. 8)내에 계약을 체결하지 않으면 분양신청을 포기하는 것으로 간주하여 일반분양으로 전환하여 분양하게 됨을 통지하였으며, 이후 계약기간을 1999. 6. 22.까지 연장하였고, 1999. 6. 30. 현재 대상자 총 1,008명중 910명이 분양계약을 체결하였다. (아) 도시재개발업무지침(건설교통부 훈령 제851호)에 제52조에 의하면, 구 도시재개발법 제10조의 규정에 의하여 지방자치단체등이 주택개량재개발사업을 시행하는 경우에는 주민이 선출하는 대표자로 구성된 협의기구를 두고 그들과 협의하여 사업을 시행하여야 하고, 주민대표기구는 사업시행구역내 거주하는 토지 등의 소유자로 구성하며 그 인원은 10인 내지 20인으로 한다고 되어 있다. (자) 피청구인의 관리처분계획(분양설계기준) 9. 가청산에 관한 규정의 내용은 다음과 같다. 가. 관리처분계획의 인가에 의하여 대지 또는 건축시설을 분양받을 자의 분양기준가액과 분양받을 대지 또는 건축시설의 분양가격에 차이가 있을 때와 관리처분계획에 의하여 분양대상에서 제외된 자에게는 관리처분계획이 정하는 바에 따라 관리처분계획인가후 지급 또는 징수한다. 나. 분양신청자중 분양대상에서 제외된 자에 대하여는 종전토지 및 건축물의 가격과 분양기준가액중 많은 금액을 청산금으로 지급한다. 다. 분양대상자는 관리처분인가후 사업시행자가 지정하는 기간내에 분양계약을 체결하고, 대금납부 방법은 계약시 20%, 중도금 60%(3회), 잔금 20%를 납부조건이나, 계약금 10%, 중도금 20%, 잔금 70%의 납부조건중에 기간중 이자(연 11.5%)를 가산한 금액중에서 택일 할 수 있다. 라. 분양대상자가 분양계약을 체결하지 않은 경우에는 대지 또는 건축시설의 분양을 포기한 것으로 간주하여 권리자에게 이자 가산없이 종전토지 등에 대하여 종전토지 등의 평가금액으로 현금지급하고 당해 건축시설은 일반에게 분양한다. 이 경우 지급액의 수령을 거부하는 경우에는 관할 법원에 공탁할 수 있다. 마. 분양대상자가 분양계약을 체결한 후 분양계약서상의 중도금 등을 납부기한까지 납부하지 않은 경우에는 체납한 금액에 대하여 매연체일수마다 ○○은행의 일반자금대출연체이자율을 적용한 연체료를 가산하여 납부하여야 한다. 바. 가청산시 청산금의 지급 및 징수에 따른 기타 필요한 사항은 청산의 절차에 따른다. (2) 살피건대, 우선, 이 건 관리처분계획에 대하여 살펴보면, 청구인은 법 제18조제1항제9호 규정에 의하면, “관리처분계획에 대하여는 조합원으로 구성되는 총회의 결의를 거쳐야 한다”고 되어 있는 바, 이 건 관리처분계획은 청구인들을 포함한 주민들의 결의나 동의를 거친 바가 없으므로 아무런 효력이 없다고 주장하나, 위 조항은 토지등의 소유자가 조합을 설립하여 조합이 직접 재개발사업을 시행하는 경우에 적용되는 것이며 이 건 청구에서와 같이 조합이외의 자가 사업을 시행하는 경우에는 법 제33조 내지 제37조 및 법시행령 제38조 내지 제44조의 규정에 의하여 동법령이 정하는 범위내에서 관리처분계획을 정하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에 의하여 30일이상 일반인에게 공람 및 의견청취를 거친 후 인가를 받도록 규정하고 있는 외에는 달리 정한 바가 없으며, 다만, 도시재개발업무지침(건설교통부 훈령 제851호, 1994. 1. 10) 및 피청구인의 사업시행규정에 의하면, 구 도시재개발법 제10조의 규정에 의하여 지방자치단체등이 주택개량재개발사업을 시행하는 경우에는 주민이 선출하는 대표자로 구성된 협의기구를 두고 그들과 협의하여 사업을 시행하여야 하며, 주민대표기구는 사업시행구역내 거주하는 토지 등의 소유자로 구성하며 그 인원은 10인내지 20인으로 한다고 되어 있는 바, 피청구인이 위 규정에 의하여 구성된 주민대표기구와 관리처분계획에 대하여 수차례에 걸쳐 협의를 하였고, 또한 1998. 11. 27. 및 1999. 1. 14.에 각각 주민총회를 개최하여 관리처분계획을 설명한 점에 비추어 볼 때, 이 건 관리처분계획이 주민들의 결의나 동의를 거친 바가 없으므로 무효라는 청구인들의 주장은 이유없다 할 것이다. 다음으로, 이 건 관리처분계획에 청구인들에 대한 가청산금부과 근거규정을 둔 것이 적법한 지에 대하여 살펴보면, 피청구인이 1995. 7. 5. 사업시행인가 당시에 구 도시재개발법 제45조에 “사업시행자는 관리처분계획의 인가가 있을 때 또는 제44조에 의한 청산을 함에 있어 필요한 경우에는 제53조의 규정에 준하여 가청산금을 징수 또는 지급할 수 있다”고 규정하고 있었고 이에 근거하여 피청구인이 사업시행규정에 가청산금 조항을 포함하여 사업시행인가를 받았다 하더라도, 구 도시재개발법이 1995. 12. 29. 법률 제5116호로 전문개정되면서 위 가청산금에 관한 조항이 삭제되었고, 피청구인이 그 이후인 1999. 5. 12.에 와서야 비로소 이 건 관리처분계획에 대한 인가를 받았으므로 관리처분계획에 법 제38조의 규정에 의한 분양처분이 있기 이전에 가청산금의 명목으로 청구인들에게 미리 비용을 청구할 근거를 둘 수 없다 할 것이다. 한편, 피청구인은 법 제20조의 규정에 의하여 재개발사업에 필요한 경비를 충당하기 위하여 조합원으로부터 경비를 부과ㆍ징수할 수 있으므로 법에 가청산에 관한 근거규정이 없다 하더라도 관리처분계획에 가청산 조항을 둘 수 있다고 주장하나, 법 제20조 규정은 조합이 직접 사업을 시행하는 경우에 조합이 조합원에 대하여 비용을 징수 할 수 있다는 근거규정일 뿐 조합외의 자가 사업시행자인 경우에 조합원에 대하여 비용을 징수할 수 있는 근거규정은 되지 아니한다 할 것이므로 피청구인이 분양처분전의 가청산 근거조항으로 법 제20조를 원용하는 것은 관계법령의 법리를 오해한 것이라 할 것이다. 또한, 피청구인은 이 건 관리처분계획 분양설계기준의 내용중 가청산과 관련하여 조합원들로 하여금 관리처분계획의 인가후에 법령의 근거없이 분양계획을 따로이 맺도록 하고 이를 이행하지 아니한 경우 분양을 포기한 것으로 간주하여 강제청산한다는 규정을 두고 있으나, 조합원은 법 제33조의 규정에 의하여 분양신청을 하면 법 제38조의 규정에 의하여 준공후에 관리처분계획대로 분양을 받을 수 있는 것이고, 법령에 근거도 없는 분양계약 및 계약금 납부형식의 가청산을 이행하지 아니한다고 해서 분양을 포기한 것으로 보아 강제로 청산을 한다는 등의 불이익을 받을 수는 없다고 할 것이므로, 이러한 규정 역시 조합원에게 일방적으로 불이익한 사항을 아무런 법령의 근거없이 정한 것으로서 관리처분의 내용에 포함될 수 없는 사항이라 할 것이다. 따라서, 가청산제도를 폐지한 개정입법의 취지 및 재개발사업의 비용을 사업시행자가 부담하도록 한 법 제46조 등의 내용에 비추어 볼 때, 재개발구역 안의 토지 등을 소유하는 권리자들은 재개발사업에 자신의 토지 등을 출자하였음을 감안하여 사업시행자의 이들에 대한 청산금의 징수 및 지급시기를 일반분양자와 달리 분양처분의 고시가 있은 후로 엄격히 제한하고 있는 것으로 보아야 할 것이므로, 이 건 관리처분계획중 분양처분의 고시가 있기 전에 피청구인이 청구인들로 하여금 분양계약금 또는 중도금의 명목으로 가청산금을 납부하게 하거나 또는 이의 전제로서 법령에 규정되어 있지 아니한 분양계약을 체결하게 하고 이를 하지 아니한 경우 분양을 포기한 것으로 간주하여 강제청산을 한다는 규정은 도시재개발법령의 근거없이 정할 수 없는 사항을 정한 것으로서 그 흠이 중대하고도 명백하여 무효라 할 것이다. 5. 이 건 청구의 행정심판적격여부(청구취지 2) 가. 관계법령 행정심판법 제2조제1항, 제3조제1항 나. 판 단 위에서 살펴본 바와 같이 이 건 관리처분계획중 분양처분의 고시전에 청구인들로 하여금 계약금 명목의 가청산금을 부과하도록 하는 규정은 무효이므로 이에 따라 피청구인이 청구인들에게 가청산금을 부과하였다면 무효인 규정에 근거한 것으로서 그 부과처분 역시 무효임을 면치 못한다 할 것이나, 행정심판은 행정처분을 대상으로 하여 제기할 수 있고, 행정처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말하는 바, 피청구인이 행한 동ㆍ호의 추첨결과 및 분양계약에 대한 통지는 청구인들에게 동ㆍ호수 추첨 결과, 주택분양계약, 분양대금의 납부방법 및 분양대상자별 가청산금액 등에 대하여 단순히 안내한 것으로 그 형식에 있어서나 내용에 있어 가청산금의 부과처분으로 보기는 어렵고, 또한 피청구인이 1999. 6. 3. 주택분양계약은 관리처분계획에 따라 시행하는 것으로 계약기간내에 계약을 체결하지 않으면 분양신청을 포기하는 것으로 간주하여 일반분양으로 전환하여 분양한다는 내용의 분양계약관련 안내문을 청구인에게 통지하였으나, 이는 아무런 법적 효력이 없는 사항을 피청구인이 통지한 것으로서 청구인들이 설사 이에 따르지 아니한다 하더라도 기 분양신청을 한 조합원으로서 향후 분양처분을 받을 수 있는 법률상의 지위에 아무런 변동도 초래하지 아니한다 할 것이므로, 이 건 심판청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 것을 대상으로 하여 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구취지 1.중 관리처분계획 9. 가청산 규정의 무효를 구하는 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하고, 나머지 청구취지 1.은 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하며, 청구취지 2.는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하여 각각 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1999-05496

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[ 참조조문 ]

주택건설촉진법

도시재개발법 제10조 제45조

공공기관의정보공개에관한법률

[ 사건명 태그]

관리처분계획무효확인등청구

[ 참조조문 태그 ]

도시재개발법 제45조 도시재개발법 제10조

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