국민권익위원회 1999-00967, 1999. 3. 19., 기각

【재결요지】 사 건 99-00967 농지전용불허가처분취소청구 청 구 인 박 춘 남 전라남도 ○○군 ○○면 ○○리 142-2 피청구인 전라남도지사 청구인이 1999. 1. 11. 제기한 심판청구에 대하여 1999년도 제10회 국무총리행정심판위원회는 주문과 같이 의결한다. 【주문】 청구인의 청구를 기각한다. 【청구취지】 피청구인이 1998. 12. 7. 청구인에 대하여 한 농지전용불허가처분은 이를 취소한다. 【이유】 1. 사건개요 청구인이 1998. 11. 4. 전라남도 ○○군 ○○면 △△리 903-9번지외 1필지의 토지(8,180㎡, 이하 “이 건 신청지”라 한다)상에 어류양식장을 설치할 목적으로 농지전용허가신청(이하 “이 건 신청”이라 한다)을 하였으나 피청구인은 이에 대하여 이 건 농지가 농업진흥구역내의 우량농지에 해당된다는 이유로 1998. 12. 7. 불허가처분(이하 “이 건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 1994년부터 1998년 6월까지 전남 □□군 □□면 □□리 717번지 소재 ○○수산에서 양식장 기사로 근무하던 자로서 동 회사가 부도가 나자 이 기회에 청구인이 직접 어류양식업을 하려는 마음을 먹게 되었고 이에 따라 어류양식장으로 적합한 장소를 물색하던 중 1998년 9월경 이 건 신청지를 발견하게 되어 ○○군청 및 ○○면사무소의 농지관리 담당자들에게 농지전용가능 여부를 문의한 후 전용이 가능하다는 의견을 듣고 이 건 신청을 하게 되었다. 나. 피청구인은 청구인의 이 건 신청지가 ○○간척지 개답공사로 경지정리가 완료된 농업진훙구역내의 우량농지에 해당되어 농지법시행령 제38조제1항제4호에 저촉된다는 사유로 불허가처분을 하였는 바, 피청구인의 이 건 신청지가 우량농지라는 주장은 다음과 같은 이유로 사실과 다르다. (1) 이 건 신청지가 포함된 금산 간척지중 전체면적의 26.13%에 해당하는 상단부(75ha)는 경지가 정리되어 있지만, 그 나머지 부분은 간척할 당시의 형태로 남아 있으며, 그 중 절반정도는 농지전용을 하여서 지목이 잡종지로 전환되었으며, 일부는 현재 어류양식장으로 사용하고 있는 실정인데, 청구인의 이 건 신청지는 그 일부가 잡종지로 전환되거나 어류양식장으로 사용되고 있는 간척지 하단부에 위치하고 있다. (2) 더욱이 이 건 신청지의 하부는 금산 방조제와 연접하여 바닷물이나 홍수에 의한 침수 및 염해의 피해가 잦으며 토질자체가 무른 갯벌이고, 농업용수로 시설이 개발되어 있지 않아 수도작영농 및 기계화 영농이 불가능한 보존가치가 낮은 유휴농지이다. (3) 이 건 신청지의 소유자인 청구외 박○○도 이 건 농지에 농사를 짓고자 여러 가지 방법을 다 동원하였으나 농업용수 부족 및 염해피해 때문에 작황이 좋지 않아 농사를 짓지 않는다고 하였고, 상식적으로 생각해 보아도 이 건 신청지가 우량농지라면 농민이 이를 휴경지로 방치할 리가 만무한데도 불구하고 피청구인이 이를 우량농지라고 주장하는 것은 억지라고 할 수 있다. 다. 청구인은 이 건 신청지상에 복합양식업을 하기 위하여 이 건 신청을 하기전에 먼저 ○○면 관계공무원들에게 농지전용허가가 가능한지에 관하여 문의한 바, 동 사업에 대하여는 문제될 것이 없다는 의견을 듣고 그 후, 1998. 11. 4. 농지위원들의 의견서를 첨부한 이 건 허가신청서를 ○○면에 제출하였고 그 후 행정처리가 지연되자, 불허가 받을 것이라는 사실을 예견하지 못하였기에 조속한 사업추진을 위하여 복토작업과 시설물건조에 필요한 물품구입등을 위하여 8,000만원상당의 비용을 이미 지출한 상태인데, 청구인이 이 건 신청지에 대한 농지전용허가서를 ○○면에 제출한 지 거의 한달 가까운 기간이 되어서야 이 건 신청서가 ○○군청에 접수되었으며, ○○군청에서는 동 사항이 도지사의 권한이라고 하면서 청구인의 신청서를 전남도청으로 이송하였다고 하는 등 행정청의 업무처리지연등과 관계공무원의 무책임한 발언으로 재산상의 피해를 입게 되었는데도 피청구인은 이러한 사정 및 이 건 신청지의 실제 형상과 이용관계등을 감안하지 않고 단지 이 건 신청지가 농업진흥구역내의 토지라는 이유로 이 건 처분을 하였는 바, 이 건 처분은 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 처분과 관련하여 피청구인 소속 공무원이 출장 조사한 결과, 이 건 신청지는 농업진흥구역내의 개답 공사지구로 방조제와 연접된 하단부에 위치한 농지이기는 하지만 경지정리가 완료되어 있고 집단화된 상태의 농지로서 갈대밭으로 형성된 인근 농지들과 비교할 때 그 보전가치가 높다고 조사되었다. 나. 피청구인은 ○○면농지심사위원회의 확인결과뿐만 아니라 관계공무원의 이 건 신청지에 대한 현지출장보고 등을 종합적으로 고려하여 이 건 처분을 한 것으로서 이 건 신청지의 실제 형상 및 이용관계등을 고려하지 않고 이 건 처분을 하였다는 청구인의 주장은 이유없다. 다. 농지법 제39조제2항제1호의 규정에 의하면 전용하고자 하는 농지가 농업생산기반시설이 정비되어 있거나 농업생산기반정비사업의 사업예정지로 편입되어 우량농지로 보전할 필요성이 있는 경우 농지전용을 제한할 수 있도록 규정되어 있고 농지법시행령 제38조에서는 농지전용을 함에 있어 농지의 보전가치등 5개 항목에 대하여 심사를 한 후 농지전용허가 여부를 결정하도록 규정되어 있는 등 경지정리가 잘 되어 있거나 집단화된 농지에 대하여 그 전용을 제한하고 있는데 이 건 신청지는 농업진흥구역내의 경지정리가 끝난 집단화된 농지인데도 계절적인 요인으로 특정기간동안 작황이 좋지 않았다거나 일시의 휴농상태라는 이유로 이에 대한 농지전용허가가 이루어진다면 인근 농지에 대한 동종의 허가 요청이 쇄도하게 될 것이고 그렇게 된다면 행정의 형평상 이들에게도 전용허가를 해주지 않을 방도가 없게 되는 등 이 건 전용허가의 파급효과로 농지의 잠식이 빠른 속도로 이루어질 우려가 있다는 점을 감안한다면, 우량농지의 보전이라는 정책적 관점에서 이 건 신청지에 대한 농지전용을 허가하지 않은 것은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 농지법 제34조제1항제9호, 제36조제1항, 제39조제1항제3호 및 제2항 제1호, 농지법시행령 제34조제7항제1호, 제37조제2항, 제38조제1항 및 제2항 나. 판 단 (1) 청구인이 제출한 농지전용불허가처분서, 농지전용허가추천의견서, 농지관리소위원회확인서, 농지전용불허가사항통보서, 농지전용허가신청서, ○○군수의 농지전용심사의견서, ○○면장의견서, 농지관리위원회확인서, 양어장사업계획서, 피해방지계획서, 토지사용승낙서, 토지매매계약서, ○○간척지지적도면, ○○간척지내 어류양식장ㆍ개인용수배관ㆍ98년도 이 건 신청지의 염해사진, 피청구인이 제출한 농지전용심사의견서, 현지출장복명서, 신청지전경사진, 신청지지적도 등 각 사본의 기재를 종합하여 살펴보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1998. 11. 4. 전라남도 ○○군 ○○면 △△리 903-9번지외 1필지(총면적 8,180㎡)상의 토지에 자라 및 은아귀 복합 양식사업을 위한 양식장을 설치할 목적으로 위 토지소유자인 박○○의 토지사용승락서등 농지전용허가신청에 필요한 서류등을 첨부하여 농지전용허가신청서를 ○○면농지관리위원회에 제출하였다. (나) ○○면농지관리위원회는 1998. 11. 20. 청구인의 양어장시설이 농업진흥구역내의 행위제한시설에 해당하지는 않으나, 이 건 신청지가 집단화된 농지로서 그 보전가치가 크므로 이를 검토하여 처리함이 타당하다는 의견을 첨부하여 청구인의 농지전용허가신청서를 ○○군청에 접수시켰다. (다) ○○군수는 이 건 신청지의 면적이 3,000㎡ 이상인 8,180㎡로서 이의 전용허가는 도지사의 권한에 속한다는 이유로 1998. 11. 28. 청구인의 이 건 신청서 및 관계서류를 피청구인에게 이송하면서, 이 건 신청지가 금산 간척지 하단부의 금산방조제에 연접되어 있어서 농지로서의 보전가치가 낮으며, 청구인의 양어장사업이 농가소득증대에 기여하는 바가 클 것이라는 의견을 첨부하였다. (라) 1998. 12. 2. 피청구인 소속 공무원은 현지출장조사를 하였으며, 동 조사결과 이 건 신청지가 농업진흥구역내의 ○○간척지 하단부에 위치한 경지정리가 완료된 농지로서 보전가치가 있는 우량농지에 해당되며, 허가할 경우 주변의 우량농지잠식 및 주변 어업권자등과 분쟁이 발생할 우려가 있다는 의견을 제출하였다. (마) 1998. 12. 7. 피청구인은 ○○면농지관리위원회의 확인서 및 직권조사결과를 바탕으로 이 건 신청지가 농지법시행령 제38조제1항4호에 저촉된다는 이유로 청구인에 대하여 이 건 농지전용불허가 처분을 하였다. (바) ○○면간척지지적도에 의하면, 이 건 신청지의 두 면은 ○○제방 및 해수와 연접하여 있고 나머지 두 면은 모두 지적이 답인 농지로 둘러싸여 있다. (2) 살피건대, 이 건 신청지에 대하여 전용허가를 할 것인가의 여부는 농림부장관의 위임을 받은 피청구인의 재량에 속한다고 할 것인 바, 청구인은 이 건 신청지가 수년전 개인의 노력으로 농지정리가 된 ○○간척지내의 토지이긴 하지만 동 지역의 중간부분은 이미 잡종지로 지목변경이 되어 있고, 더욱이 이 건 신청지는 주변의 두 면이 해수 또는 ○○제방과 연접하여 있으며, 매년 해수의 침수 및 염해등의 피해로 인하여 현재 유휴농지의 상태이므로 결코 이를 우량농지로 볼 수 없고 ○○군수도 이 건 신청지가 농지로서의 보존가치가 상대적으로 낮다는 의견을 제시하였다고 주장하나, ○○간척지지적도등본에 의하면 이 건 신청지의 상단부 및 측면부가 집단화된 농지와 연접하여 있음을 확인할 수 있고 ○○면농지관리위원회 확인서 및 피청구인소속 공무원의 현지출장보고서상에서도 이 건 신청지가 농업진흥구역내의 경지정리가 완료된 집단화된 우량농지로서 그 보전가치가 높다는 의견이 제시되었는 바, 이에 따라 농지관련법규정들의 취지, 이 건 신청지의 농지로서의 보존가치, 주변 어업권자등과의 분쟁발생문제소지 및 주변농지의 잠식효과 등 제반사항을 종합적으로 고려한 후 이 건 신청지가 농지법시행령 제38조제1항제4호의 기준에 부적합하다는 이유를 들어 행한 피청구인의 이 건 처분을 재량권을 일탈ㆍ남용한 위법ㆍ부당한 처분이라고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.

[출처] 법제처 : 국가법령정보센터(행정 심판례) - 1999-00967

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[ 참조조문 ]

농지법 제39조

농지법시행령 제38조

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농지전용불허가처분취소청구

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농지법시행령 제38조 농지법 제39조

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